BAB II TINAJUAN PUSTAKA KERANGKA PEMIKIRAN DAN
2.1.3 Evaluasi Kebijakan Publik
Evaluasi sering dipandang sebagai bagian akhir dalam suatu proses kebijakan. Umumnya ketika berbicara tentang evaluasi pikiran kita tertuju pada kebijakan yang telah diimplementasikan. Padahal sebenarnya evaluasi juga
membahas persoalan perencanaan, isi, implementasi dan efek atau dampak kebijakan. Menurut Lester dan Stewart dalam Agustino (2006:140-141) evaluasi ditujukan untuk melihat sebagian-sebagian kegagalan suatu kebijakan dan untuk mengetahui apakah kebijakan yang telah dirumuskan dan dilaksanakan dapat menghasilkan dampak yang diinginkan. Agustino (2006:55) dalam bukunya yang berjudul Politik dan Kebijakan Publik menyatakan bahwa
“Evaluasi kebijakan adalah rangkaian aktivitas fungsional yang berusaha untuk membuat penilaian melalui pendapat mengenai manfaat atau pengaruh dari kebijakan, program dan proyek yang tengah dan/atau telah dilaksanakan”
Hogwood melihat evaluasi dalam hubungan dengan perubahan masyarakat yang diharapkan dapat terjadi sebagai dampak dari suatu kebijakan. Evaluasi diperlukan karena suatu kebijakan tidak boleh merasa cukup hanya pada selesainya proses implementasi hanya karena sebelum evaluasi akhir ada manfaat yang dihasilkan. Hal ini disebabkan karena dampak yang dihasilkan tidak selalu sesuai dengan rencana awal, terdapat ketidakpastian lingkungan dan kemampuan administrasi dalam mengimplementasikan suatu kebijakan. Dalam praktik, selalu ada keterbatasan untuk memahami suatu isu secara utuh. Juga perlu disadari bahwa kebijakan bukan satu-satunya faktor yang mempengaruhi perubahan pada masyarakat.
Hasil langsung berupa target yang dihasilkan oleh suatu kebijakan disebut dengan output, sedangkan dampak yang diharapkan terjadi pada masyarakat disebut dengan impact/outcome. Sekalipun evaluasi mencakup keseluruhan proses kebijakan, fokusnya adalah pada penilaian terhadap dampak atau kinerja dari
suatu kebijakan. Dye mengklasifikasikan dampak suatu kebijakan ke dalam lima komponen
1. Dampak terhadap kelompok sasaran/lingkungan 2. Dampak terhadap kelompok lain
3. Dampak terhadap masa depan 4. Dampak terhadap biaya langsung 5. Dampak terhadap biaya tidak langsung
Menurut Dunn (2003:679) evaluasi ditujukan untuk menilai sejauh mana keefektifan kebijakan publik guna dipertanggungjawabkan kepada konstituennya sejauh mana tujuan dicapai. Evaluasi diperlukan untuk melihat kesenjangan antara harapan dan kenyataan Menurut Jones dalam Soekarno (2003:173) mengemukakan bahwa:
“….. Evaluasi adalah kegiatan yang dapat menyumbangkan pengertian yang besar nilainya dan dapat pula membantu penyempurnaan pelaksanaan kebijakan serta perkembangannya. Evaluasi adalah kegiatan yang dipersiapkan ditujukan untuk menilai mutu dan keberhasilan program pemerintah yang terutama kali sekai terdiri dari kegiatan-kegiatan, pemilah-pemilah objek, cara pengukuran dan metode analisa” Evaluasi dapat dibedakan kedalam bentuk-bentuk analisis sebagai berikut: 1. Evaluasi dimaksudkan untuk pembuatan keputusan dan untuk
menganalisis problem seperti yang didefinsikan oleh pembuat keputusan, bukan oleh periset.
2. Evaluasi adalah penilaian karakter, riset bertujuan untuk mengevaluasi tujuan program.
Selain itu definisi mengenai evaluasi kebijakan publik seperti yang diungkapkan oleh Islamy (1997) bahwa
“…. Evaluasi kebijakan adalah merupakan suatu aktivitas untuk melakukan penilaian terhadap akibat-akibat atau dampak kebijakan dari berbagai program-program pemerintah. Pada studi evaluasi kebijakan telah dibedakan antara akibat-akbiat dan konsekuensi-konsekuensi yang ditimbulkan dengan dilaksanakannya suatu kebijakan. Adapaun yang dimaksud dengan evaluasi kebijakan adalah dari apa-apa yang telah dihasilkan dengan adanya program pross perumusan kebijakan pemerintah”
Sedangkan Anderson dalam Soekarno (2003:149) mengungkapkan bahwa: “…. Evaluasi kebijakan adalah lebih dari sekedar proses teknik atau analitis, melainkan juga merupakan proses politis dan selanjutnya evaluasi kebijakan itu menunjukkam bahwa meskipun evaluasi itu dimaksudkan dengan tujuan yang tidak memihak dan objektif akan menjadi politis atau kegiatan politik dengan terjadinya pengaruh terhadap alokasi sumber-sumber daya dalam masyarakat”
Evaluasi awal diperlukan karena setelah rumusan draft kebijakan dibuat/disetujui masih dirasa perlu untuk melakukan proses sosialisasi guna memperoleh tanggapan awal dari masyarakat. Bersamaan dengan implementasi, ada kegiatan penilaian yang disebut dengan monitoring. Monitoring tidak boleh sampai mengganggu aktivitas kebijakan, malah diperlukan karena dengan monitoring setiap ketidakcocokan dan kekeliruan yang terjadi sebagai alibat dari kekurangan informasi pada saat formulasi kebijakan atau karena adanya perubahan-perubahan yang tak terduga dipalangan diharapkan segera dapat diperbaiki dan disesuaikan, kelemahan yang diidentifikasi melalui monitoring adalah kesalahan pelaksana dari manusia karena asumsi yang dipakai disini adalah rencana suatu kebijakan telah dirumuskan dengan sempurna. Monitoring tidak bertujuan untuk mengubah kebijakan, tetapi hanya mengadakan penyesuaian.
Monitoring ditujukan untuk mengetahui bagaimana implementasi sebuah kebijakan sesuai dengan target yang direncanakan. Monitoring berakhir saat target output tercapai. Penilaiannya ddasarkan pada efisiensi dan ketepatan dalam pemanfaatan keseluruhan faktor pendukung yang ada dalam proses impementasi.
Evaluasi akhir diperlukan untuk mengidentifikasikan berbagai kelemahan secara menyeluruh dari suatu kebijakan, baik yang berasal dari kelemahan strategi kebijakan sendiri, maupun karena kelemahan dalam implementasi. Tujuan dari evaluasi akhir ini adalah untuk membangun dan menyempurnakan kebijakan, sehingga fokusnya tidak hanya pada suatu tahap dalam proses kebijakan, tetapi juga pada keseluruhan proses. Oleh karena itu, objek yang diidentifikasikan bukan hanya pada kegagalan, melainkan juga pada keberhasilan. Kegagalan menjadi sasaran untuk diperbaiki, sedangkan keberhasilan menjadi contoh untuk dikembangkan.
Dunn dalam Abidin (2012:160) berpendapat tentang perbedaan monitoring dengan evaluasi dalam proses implementasi. Dunn mengemukakan bahwa monitoring ditujukan untuk menjawab pertanyaan tentang apa yang terjadi dalam proses implementasi, bagaimana terjadi dan mengapa, sementara itu, evaluasi akhir menjawab tentang perubahan-perubahan apa yang telah terjadi. Perbedaan monitoring dengan evaluasi akhir juga terdapat pada informasiyang dihasilkan. Monitoring menurut Dunn menghasilkan informasi yang bersifat empiris, berdasarkan fakta-fakta yang ada, sedangkan evaluasi akhir menghasilkan informasi yang bersifat penilaian dalam memenuhi kebutuhan, kesempatan,
dan/atau memecahkan permasalahan. Dunn, menunjuk empat aspek dalam evaluasi kebijakan, antara lain:
1. Value artinya evaluasi lebih memusatkan diri pada nilai atau kepatutan dalam pencapaian hasil dari sutau kebijakan
2. Evaluasi memberi tekanan yang sama antara fakta dan nilai.
3. Orientasi evaluasi tidak hanya pada nilai, tapi juga pada nilai masa lampau.
4. Evaluasi mempunyai dua posisi, yaitu sebagai tujuan, dan sekaligus sebagai alat.
Menurut Carol Weiss dalam Parsonss (2006:547), mengatakan bahwa evaluasi dapat dibedakan dari bentuk-bentuk analisis lainnya dari enam hal:
1. Evaluasi dimaksudkan untuk pembuatan keputusan, dan untuk menganalisis problem seperti yang didefinisikan oleh pembuat keputusan, bukan oleh pejabat.
2. Evaluasi adalah penilaian karakter.
3. Evaluasi adalah riset yang dilakukan dalam setting kebijakan, bukan dalam setting akademik.
4. Evaluasi seringkali melibatkan konflik antara periset dan praktisi. 5. Evaluasi biayanya tidak dipublikasikan.
6. Evaluasi mungkin melibatkan periset dalam persoalan kesetiaan kepada agen pemberi dana dan peningkatan perubahan sosial.
Menurut Dunn (2003) terdapat 3 fungsi utama evaluasi dalam analisis kebijakan, yaitu
1. Evaluasi memberikan informasi yang valid dan dapat dipercaya mengenai kinerja kebijakan, yaitu seberapa jauh kebutuhan, nilai dan kesempatan telah dapat dicapai melalui tindakan publik. Dalam hal ini evaluasi
mengungkapkan seberapa jauh tujuan dan target yang telah ditetapkan tekah tercapai.
2. Evaluasi memberikan sumbangan pada klarifikasi dan kritik terhadap nilai-nilai yang mendasari pemilihan tujuan dan target. Nilai tersebut dikritik mengenai kepantasan tujuan dan target yang telah ditetapkan dan keterkaitan dan kesesuaian dengan permasalahan yang dituju.
3. Evaluasi memberi sumbangan pada aplikasi metode-metode analisis kebijakan lainnya, termasuk perumusan masalah dan rekomendasi. Informasi yang dihasilkan dari proses evaluasi dapat dijadikan sebagai bahan masukan untuk merumuskan ulang masalah dan memberikan alternatif kebijakan baru maupun revisi kebijakan sebelumnya.
Anderson dalam Winarno (2002:230), membagi evaluasi kebijakan menjadi tiga tipe evaluasi. Yaitu:
1. Tipe Pertama, evaluasi kebijakan dipahami sebagai kegiatan fungsional, maka evaluasi kebijakan dipandang sebagai kegiatan yang sama pentingnya dengan kebijakan itu sendiri.
2. Tipe kedua, merupakan tipe evaluasi yang memfokuskan diri kepada bekerjanya kebijakan atau program-program tertentu. Tipe evaluasi ini cenderung menghasilkan informasi yang sedikit mengenai dampak suatu program terhadap masyarakat.
3. Tipe ketiga, adalah tipe evaluasi kebijakan sistematis. Tipe ini melihat secara objektif program-program kebijakan yang dijalankan untuk mengukur dampaknya, dan sejauh mana tujuan-tujuan yang telah ditetapkan dicapai.
Untuk dapat mengevaluasi kebijakan, menurut Pasolong (2010:60) diperlukan rincian apa yang perlu dievaluasi, pengukuran terhadap kemajuan yang diperoleh dengan mengumpulkan data, dan analisis terhadap data yang ada terutama berkaitan dengan output dan outcome yang diperoleh untuk kemudian
dibandingkan dengan tujuan suatu program. Hubungan sebab akibat harus diteliti dengan cermat antara kegiatan program dengan output dan outcome yang nampak. Menurut Suchman dalam Winarno (2014:233), mengemukakan enam langkah dalam evaluasi kebijakan, yaitu:
1. Mengidentifikasi tujuan program yang akan dievaluasi 2. Analisis terhadap masalah
3. Deskripsi dan standarisasi kegiatan
4. Pengukuran terhadap tingkatan perubahan yang terjadi
5. Menentukan apakah perubahan yang diamati merupakan akibat dari kegiatan tersebut atau karena penyebab yang lain
6. Beberapa indikator untuk penilaian untuk menentukan keberadaan suatu dampak
Dalam evaluasi sering kali terdapat masalah-masalah yang menyebabkan kurang efektifnya proses evaluasi tersebut. Masalah yang biasanya dihadapi dalam proses evaluasi kebijakan adalah kelemahan dalam penyusunan skema umum penilaian keberhasilan, dalam merumuskan masalah, mengidentifikasikan tujuan, perbedaan tentang persepsi terhadap tujuan antara penilai dan yang dinilai, perbedaan dalam orientasi waktu dan sebagainya.
Menurut Anderson dalam Winarno (2002:230) terdapat enam masalah yang akan dihadapi dalam proses evaluasi kebijakan yaitu:
1. Ketidakpastian atas tujuan-tujuan kebijakan
Kejelasan tujuan kebijakan sangat penting sebagai acuan dalam pelaksanaan kebijakan yang telah ditetapkan. Ketidakjelasan tujuan biasanya berangkat dari proses penetapan kebijakan. Sebuah kebijakan seringkali melibatkan beberapa kelompok kepentingan di dalamnya, dimana masing-masing kelompok kepentingan memiliki nilai-nilai yang berbeda. Kondisi ini mendorong terjadinya ketidakjelasan tujuan karena harus merefleksikan banyak kepentingan yang terlibat di dalam perumusan kebijakan.
2. Kausalitas
Dalam kehidupan nyata seringkali kita menemukan perubahan terjadi tetapi tidak oleh tindakan atau kebijakan, melainkan dengan sendirinya.
Apabila suatu tindakan di ambil, dan terjadi suatu perubahan di suatu masyarakat yang menjadi objek kebijakan, maka terjadi hubungan kausalitas. Namun sesuatu dapat timbul dengan atau tanpa tindakan kebijakan.
3. Dampak kebijakan yang menyebar
Seringkali kita mendengar istilah eksternalitas, yaitu suatu dampak yang ditimbulkan oleh suatu kebijakan pada keadaan kelompok-kelompok di luar kelompok-kelompok yang menjadi sasaran kebijakan.
4. Kesulitan-kesulitan dalam memperoleh data
Kekurangan data statistik atau informasi-informasi yang relevan dapat menghalangi para evaluator untuk melakukan evaluasi kebijakan. Untuk itu model-model ekonomi bisa digunakan untuk meramalkan dampak dari pengurangan pajak pada ekonmi dapat dilakukan, meskipun sulit diperoleh.
5. Resistensi pejabat
Jika evaluasi yang dilakukan menurut badan administrasi dan para pejabat program akan menjadi perhatian para pembuat keputusan, maka akan berpengaruh terhadap karir mereka. Akibatnya para pejabat pelaksana program akan memiliki kecenderungan untuk meremehkan proses evaluasi, menolak memberikan data dan tidak menyediakan dokumen yang lengkap.
6. Evaluasi mengurangi dampak
Suatu hasil valuasi tidak akan diiterima apabila tidak direncanakan dengan baik, data yang digunakan tidak memadai, atau tidak didukung dengan data yang memadai. Hal inilah yang menyebabkan suatu evaluasi tidak mendapat perhatian yang semestinya bahkan diabaikan meskipun hasil evaluasi itu benar.
Evaluasi implementasi kebijakan dibagi menjadi tiga menurut timing
implentasi, yaitu sebelum dilaksanakan, pada waktu dilaksanakan dan setelah dilaksanakan. Evaluasi pada saat pelaksanaan disebut evaluasi proses. Evaluasi setelah pelaksaan disebut evaluasi konsekuensi kebijakan atau evaluasi impak.
Dunn (2003) mengembangkan tiga pendekatan evaluasi implementasi kebijakan, yaitu:
1. Evaluasi semu adalah evaluasi yang bertujuan untuk menghasilkan informasi yang solid mengenai hasil kebijakan
2. Evaluasi formal adalah evaluasi yang bertujuan utnuk menghasilkan informasi yang terpercaya dan valid mengenai hasil kebijakan secara formal diumumkan sebagai tujaun program kebijakan,
3. Evaluasi keputusan teoritis adalah evaluasi yang bertujuan menghasilkan informasi yang terpercaya dan valid mengenai hasil kebijakan yang secara eksplisit diinginkan oleh berbagai pelaku kebijakan.
Terdapat kriteria yang berbeda untuk mengevaluasi hasil kebijakan. Perbedaan antara kriteria yang di gunakan untuk evaluasi dan kriteria untuk rekomendasi adalah pada waktu ketika kriteria diterapkan atau diaplikasikan. Kriteria untuk evaluasi diterapkan secara retrospektif (expose), sedangkan kriteria untuk rekomendasi diterapkan secara prospektif (ex ante).
Weiss dalam Widodo (2007:114-115) menjelaskan bahwa evaluasi kebijakan mengandung beberapa unsur penting, yaitu:
1. Untuk mengukur dampak (to measure the effect) dengan bertumpu pada metode riset yang digunakan.
2. Dampak (effect) tadi menekankan pada suatu hasil (outcomes) dari efisiensi, kejujuran, moral, yang melekat pada aturan-aturan atau standar 3. Perbandingan antara dampak (effect) dengan tujuan (goals) menekankan
pada penggunaan kriteria yang jelas dalam menilai bagaimana suatu kebijakan telah dilaksanakan dengan baik.
4. Memberi kontribusi pada pembuatan keputusan selanjutnya kemudian perbaikan kebijakan pada masa mendatang sebagai tujuan sosial (the social pupose) dari evaluasi
Sedangkan dalam pemanfaatan hasil evaluasi, weiss dalam Wibawa (1994:108-109) membedakan empat cara memanfaatkan riset evaluasi, yaitu:
2. Masukan pada akhir program, untuk memutuskan apakah pembuat kebijakan akan mengakhiri, mengubah atau memperluas program
3. Masukan untuk tingkat kebijakan yang lebih tnggi guna memutuskan apa yang harus dikerjakan terhadap seluruh program
4. Senjata bagi kelompok tertentu untuk memperngaruhi kebijakan
Evaluasi kebijakan publik memiliki empat lingkup makna, yaitu evaluasi perumusan kebijakan, evaluasi implementasi kebijakan, evaluasi kinerja kebijakan dan evaluasi lingkungan kebijakan. Evaluasi implementasi kebijakan dalam Nugroho (2004:682), ditujukan untuk mengetahui variasi dalam skema umum penilaian kinerja yang digunakan untuk menjawab tiga pertanyaan pokok, yaitu:
1. Bagaimana kinerja implementasi kebijakan publik? Jawabannya berkenaan dengan kinerja implementasi publik (variasi dari outcome) terhadap variabel independen tertentu
2. Faktor-faktor apa saja yang menyebabkan variasi itu? Jawabannya berkenaan dengan faktor kebijakan itu sendiri, organisasi implementasi kebijakan, dan lingkungan implementasi kebijakan yang memperngaruhi variasi outcome implementasi kebijakan 3. Bagaimana strategi meningkatkan kinerja implementasi kebijakan
publik? Pertanyaan ini berkenaan dengan tugas pengevaluasi untuk memilih variabel-variabel yang dapat diubah, atau actionable variabel-variabel yang bersifat natural atau variabel lain yang tidak bisa diubah tidak dapat dimasukkan sebagai variabel evaluasi. 1. Berbeda dengan evaluasi menurut Dunn, Weiss dan Nugroho,
Nurcholis (2007:277) mengatakan bahwa evaluasi kebijakan adalah proses mendasarkan diri pada disiplin ketat dan tahapan waktu. Oleh karena itu, kita harus (1) membuat skema umum penilaian dan (2) membuat seperangkat instrumen yang meliputi parameter dan indikator. Skema umum penilaian tersebut yaitu
input, proses, output dan outcomes. Sedangkan seperangkat instrumen yang mencakup parameter dan indikatornya adalah:
Untuk itu, dikembangkan instrumen yang meliputi indikator-indikator :
1) Sumber daya pendukung (SDM, uang, sarana dan prasarana);
2) Bahan-bahan dasar pendukung (peralatan dan teknologi); 2. Proses yaitu bagaimana sebuah kebijakan diwujudkan dalam
bentuk pelayanan langsung kepada masyarakat. Untuk itu, dikembangkan instrumen yang meliputi indikator-indikator:
1) Tepat sasaran atau tidak; 2) Tepat guna atau tidak; 3) Efisien atau tidak;
3. Output (hasil) yaitu hasil dari pelaksanaan kebijakan. Apakah suatu pelaksanaan kebijakan menghasilkan produk sesuai dengan tujuan yang ditetapkan. Untuk itu, dikembangkan instrumen dengan indikator-indikator sebagai berikut:
1) Tepat tidaknya sasaran yang dituju; 2) Berapa besar sasaran yang dituju
3) Seberapa banyak kelompok sasaran yang tertangani 4) Seberapa besar kelompok yang terlibat;
4. Outcomes (dampak). Yaitu apakah suatu pelaksanaan kebijakan berdampak nyata terhadap kelompok sasaran sesuai dengan tujuan kebijakan. Apakah kelompok miskin yang menjadi target sasaran menjadi lebih mampu mengatasi masalah ekonominya atau masih
tetap saja seperti sedia kala. Untuk itu dikembangkan instrumen dengan indikator:
1) Ada atau tidaknya perubahan pada target/sasaran 2) Seberapa besar perubahan kelompok sasaran
3) Seberapa signifikan perubahan yang terjadi pada kelompok sasaran dibandingkan dengan tujuan yang ingin dicapai Skema umum penilaian menurut Nurcholis ini merupakan penilaian secara menyeluruh terhadap suatu kebijakan. Penilaian tersebut meliputi masukan awal yang dibutuhkan dalam pelaksanaan suatu kebijakan, proses pelaksanaan kebijakan, hasil kebijakan hingga kesesuaian antar tujuan kebijakan dengan dampak yang ditimbulkan. Dengan menggunakan teori evaluasi kebijakan ini dapat dibuat penilaian secara menyeluruh terhadap kebijakan yang akan dievaluasi.
