BAB II LANDASAN TEORI
C. Kebijakan
6. Faktor-faktor yang Memengaruhi Implementasi
Keberhasilan implementasi kebijakan akan ditentukan oleh banyak faktor, dan masing-masing faktor tersebut saling berhubungan satu sama lain. Berikut ini adalah beberapa teori implementasi kebijakan :
a. Teori George C. Edwars III (1980)
Dalam pandangan George C.Edwars III, implementasi kebijakan dipengaruhi oleh empat faktor, yaitu: (1) komunikasi, (2) sumberdaya, (3) disposisi, dan (4) struktur birokrasi. Keempat faktor tersebut juga saling berhubungan satu sama lain.30
(1) Komunikasi
29Wayne Parsons, Public Policy, Cet-3 (Jakarta : Kencana, 2008), h. 84-85.
30AG. Subarsono, Analisis Kebijakan Publik,Cet-5 ( Yogyakarta : Pustaka Pelajar, 2013), h. 90-91.
Keberhasilan implementasi suatu kebijakan mensyaratkan agar implementor atau praktisi sebagai pengambil kebijakan mengetahui apa yang harus dilakukan. Apa yang menjadi tujuan dan sasaran kebijakan harus dapat ditransmisikan kepada kelompok sasaran (target group) sehingga akan mengurangi distorsi implementasi. Apabila tujuan dan sasaran suatu kebijakan tidak jelas atau bahkan tidak diketahui sama sekali oleh kelompok sasaran, maka kemungkinan akan terjadi perlawanan atau resistensi dari kelompok sasaran. Sebagai contoh, keberhasilan program Keluarga Berencana (KB) di Indonesia, disebabkan karena Badan Koordinasi Keluarga Berencana Nasional (BKKBN) secara intensif melakukan sosialisasi tujuan dan manfaat program KB terhadap pasangan usia subur (PUS) melalui berbagai media agar masyarakat mengetahui dan memahami program tersebut.
(2) Sumberdaya
Meskipun isi kebijakan sudah dikomunikasikan secara eksplisit dan konsisten, tetapi apabila implementor kekurangan sumberdaya untuk melaksanakan, maka implementasi sebuah kebijakan tidak akan berjalan efektif. Sumberdaya tersebut dapat berwujud sumberdaya manusia yang meliputi: kompetensi implementor dan sumberdaya finansial. Sumberdaya adalah faktor penting suatu kebijakan dapat diimplementasikan secara efektif. Tanpa sumberdaya, kebijakan hanya tinggal di atas kertas menjadi dokumen saja atau tidak dapat direalisasikan
(3) Disposisi
Disposisi adalah watak dan karakteristik yang dimiliki oleh implementor, seperti komitmen, kejujuran, sifat demokratis. Apabila implementor memiliki disposisi yang baik, maka dia akan dapat menjalankan kebijakan yang baik seperti apa yang diinginkan oleh pembuat kebijakan. Ketika implementor
memiliki sikap atau perspektif (pandangan) yang berbeda dengan pembuat kebijakan, maka proses implementasi kebijakan juga menjadi tidak efektif. Berbagai pengalaman di negara-negara Dunia Ketiga menunjukkan bahwa tingkat komitmen dan kejujuran aparat rendah. Berbagai kasus korupsi yang muncul di negara-negara Dunia Ketiga, seperti Indonesia merupakan contoh konkrit dari rendahnya komitmen, kejujuran dan integritas aparat dalam mengimplementasikan program-program pembangunan.
(4) Struktur Birokrasi
Struktur organisasi berfungsi untuk mengimplementasikan kebijakan agar memiliki pengaruh yang signifikan. Salah satu dari aspek struktur yang penting dari setiap organisasi adalah adanya prosedur operasi standar (standard operating procedures
atau SOP). SOP menjadi pedoman bagi setiap implementor dalam bertindak. Struktur organisasi yang terlalu panjang akan cenderung melemahkan pengawasan dan menimbulkan red-tape,
yaitu prosedur birokrasi yang rumit dan kompleks. Hal ini dapat mengakibatkan aktivitas organisasi tidak fleksibel.
b. Teori Merilee S. Grindle (1980)
Keberhasilan implementasi menurut Merilee S Grindle (1980) dipengaruhi oleh dua variabel besar, yaitu isi kebijakan (content of policy) dan lingkungan implementasi (context of implementation).31
Variabel isi kebijakan ini mencakup: (1) sejauh mana kepentingan atau urgensi kelompok sasaran atau target groups termuat dalam isi kebijakan; (2) jenis manfaat yang diterima oleh target groups,
sebagai contoh, masyarakat di wilayah slum areas lebih suka menerima program air bersih daripada menerima program kredit mobil mewah; (3) sejauhmana perubahan yang diinginkan dari sebuah kebijakan. Suatu program yang bertujuan untuk mengubah
sikap dan perilaku kelompok sasaran relatif lebih sulit diimplementasikan daripada program yang sekedar memberikan bantuan kredit atau bantuan beras kepada kelompok masyarakat miskin; (4) pemilihan letak untuk implementasi sebuah program. Misalnya, saat BKKBN memiliki program peningkatan kesejahteraan keluarga dengan memberikan bantuan dana kepada keluarga prasejahtera, banyak orang menanyakan apakah letak program ini sudah tepat berada di BKKBN; (5) apakah sebuah kebijakan telah menyebutkan implementornya dengan rinci; dan (6) apakah sebuah program didukung oleh sumber daya yang memadai.
Selain variabel isi kebijakan yang berpengaruh terhadap implementasi sebuah kebijakan, variabel lainnya adalah lingkungan implementasi. Variabel lingkungan implementasi kebijakan mencakup: (1) seberapa besar kekuasaan, kepentingan, dan strategi yang dimiliki oleh para aktor yang terlibat dalam implementasi kebijakan; (2) karakteristik institusi dan rejim yang sedang berkuasa; (3) tingkat kepatuhan dan responsivitas kelompok sasaran.
c. Teori Daniel A. Mazmanian dan Paul A. Sabatier
(1983)
Menurut Mazmanian dan Sabatier (1983), terdapat 3 kelompok variabel yang memengaruhi keberhasilan implementasi, yaitu: 1) Karakteristik dari masalah (tractability of the problems);
2) Karakteristik kebijakan / undang-undang (ability of statute to structure implementation);
3) Variabel lingkungan (nonstatutory variables affecting implementation).32
32Ibid., h. 94.
Karakteristik Masalah :
a. Tingkat kesulitan teknis dari masalah yang bersangkutan. Di satu sisi ada beberapa masalah sosial yang secara teknis mudah untuk dipecahkan, seperti kekurangan persediaan air minum bagi penduduk atau harga beras yang tiba-tiba naik. Di sisi lain terdapat masalah-masalah sosial yang relatif sulit untuk dipecahkan seperti kemiskinan, pengangguran, korupsi dan sebagainya. Oleh karena itu, sifat masalah itu sendiri akan
memengaruhi mudah tidaknya suatu program
diimplementasikan.
b. Tingkat kemajemukan dari kelompok sasaran. Ini berarti bahwa suatu program akan relatif mudah diimplementasikan apabila kelompok sasarannya adalah homogen.
c. Proporsi kelompok sasaran terhadap total populasi. Sebuah program akan relatif sulit diimplementasikan apabila sasarannya mencakup semua populasi.
d. Cakupan perubahan perilaku yang diharapkan. Sebuah program yang bertujuan memberikan pengetahuan atau bersifat kognitif akan relatif mudah diimplementasikan daripada program yang bertujuan untuk mengubah sikap dan perilaku masyarakat.
Karakteristik kebijakan :
a. Kejelasan isi dari sebuah kebijakan. Sebuah kebijakan akan mudah diimplementasikan apabila implementor mudah untuk memahami dan menterjemahkan kebijakan yang diambilnya dalam bentuk tindakan nyata. Sebaliknya, ketidakjelasan isi kebijakan merupakan potensi untuk lahirnya distorsi dalam implementasi kebijakan.33
b. Seberapa jauh kebijakan tersebut memiliki dukungan teoritis. Dengan dukungan teoritis yang kuat, maka akan memperkecil kegagalan dari suatu kebijakan publik yang telah dibuat.
c. Besarnya alokasi sumberdaya finansial terhadap kebijakan tersebut. Sumberdaya keuangan adalah faktor krusial untuk setiap program sosial. Setiap program juga memerlukan dukungan staff untuk melakukan pekerjaan-pekerjaan administrasi dan teknis, serta memonitor program, yang semuanya itu perlu biaya.
d. Seberapa besar adanya keterpautan dan dukungan antar berbagai institusi pelaksana. Kegagalan program sering disebabkan kurangnya koordinasi vertikal dan horizontal antarinstansi yang terlibat dalam implementasi program.
e. Kejelasan dan konsistensi aturan yang ada pada badan pelaksana.
f. Tingkat komitmen aparat terhadap tujuan kebijakan.
g. Seberapa luas akses kelompok-kelompok luar untuk berpartisipasi dalam implementasi kebijakan. Suatu program yang memberikan peluang luas bagi masyarakat untuk terlibat akan relatif mendapat dukungan daripada program yang tidak melibatkan masyarakat. Masyarakat akan merasa terasing atau teralienasi apabila hanya menjadi penonton terhadap program yang ada diwilayahya. Akibat dari teralienasinya masyarakat terhadap kebijakan yang telah ditempuh Pemerintah, maka akan menghambat implementasi kebijakan tersebut.
Lingkungan kebijakan:
a. Kondisi sosial ekonomi masyarakat dan tingkat kemajuan teknologi. Masyarakat yang sudah terbuka dan terdidik akan relatif mudah menerima program-program pembaharuan
dibanding dengan masyarakat yang masih tertutup dan tradisional.34
b. Dukungan publik terhadap sebuah kebijakan. Kebijakan yang memberikan insentif biasanya mudah mendapat dukungan publik. Sebaliknya kebijakan yang bersifat dis-insentif, seperti kenaikan harga BBM atau kenaikan pajak akan kurang mendapat dukungan publik. Dengan demikian, para pengambil kebijakan harus dapat menjelaskan isi dari kebijakan yang ditempuhnya agar masyarakat memahami dan mendukung implementasi dari kebijakan tersebut.
c. Sikap dari kelompok pemilih (constituency groups). Kelompok pemilih yang ada dalam masyarakat dapat memengaruhi implementasi kebijakan melalui berbagai cara antara lain: (1) Kelompok pemilih dapat melakukan intervensi atau campur tangan terhadap keputusan yang dibuat badan-badan pelaksana melalui berbagai komentar dengan maksud untuk mengubah keputusan; (2) Kelompok pemilih dapat memiliki kemampuan untuk memengaruhi badan-badan pelaksana secara tidak langsung melalui kritik yang dipublikasikan terhadap kinerja badan-badan pelaksana, dan membuat pernyataan yang ditujukan kepada badan legislatif.
d. Tingkat komitmen dan keterampilan dari aparat dan implementor.