BAB III TINJAUAN UMUM
FILOSOFI KETENTUAN TENTANG TANAH ABSENTEE
4.2. Filosofi Larangan Pemilikan Tanah Absentee
Dalam melakukan reforma hubungan manusia dengan tanah telah diupayakan agar setiap orang mempunyai tanah atau lahan pertanian dengan melarang adanya pemilikan tanah yang melampaui batas. Maka hal pertama yang dilakukan adalah bagi pemilik tanah pertanian agar mengerjakan atau mengusahakannya sendiri tanahnya secara aktif.100 Diadakannya ketentuan ini untuk menghapuskan penguasaan tanah pertanian secara apa yang disebut
“absentee”, yaitu pemilikan tanah yang letak tanahnya berada di luar daerah tempat tinggal yang mempunyai tanah. Tanah absentee adalah tanah pertanian yang dimiliki oleh orang yang letak pertanian itu di luar wilayah kecamatan tempat kedudukan (domisili) pemilik tanah.
98 R. Soprapto, 1986, Undang-Undang Pokok Agraria dalam Praktek, Badan Pertanahan Nasional, Jakarta, hal. 114.
99 Ibid.
100 Chadidjah Dlimunthe, 2008, Politik Hukum Agraria Nasional Terhadap Hak-Hak Atas Tanah, Yayasan Pencerahan Mandailing, Medan, hal. 76.
79
Filosofi dari adanya larangan pemilikan tanah secara absentee oleh undang-undang (UUPA dan peraturan pelaksannya) karena letak tanah tersebut berada di luar kecamatan yang berbeda dengan tempat tinggal pemilik tanah sehingga tidak dapat mengerjakan tanahnya secara aktif. Tetapi larangan tersebut tidak berlaku terhadap pemilik yang bertempat tinggal di kecamatan yang berbatasan dengan kecamatan tempat letak tanah yang bersangkutan asal jarak tempat tinggal pemilik itu dan tanahnya menurut pertimbangan pada waktu itu masih memungkinkannya untuk mengerjakan tanah tersebut secara efisien. Ketentuan-ketentuan tersebut merupakan gambaran situasi pada waktu itu yang didasarkan pada keadaan teknologi yang belum maju seperti sekarang.
Menurut Boedi Harsono, tujuan diadakannya larangan pemilikan tanah absentee agar hasil yang diperoleh dari pengusahaan tanah itu sebagian besar dapat dinikmati oleh masyarakat pedesaan tempat letak tanah yang bersangkutan, karena pemilik tanah akan bertempat tinggal di daerah penghasil.101 Selain itu tujuan melarang pemilikan tanah secara absentee adalah untuk menghilangkan sistem pemerasan dan penumpukan tanah di tangan segelintir tuan-tuan tanah agar hasil yang diperoleh dari penguasaan tanah itu sebagian besar dapat dinikmati oleh masyarakat pedesaan tempat letak tanah yang bersangkutan, karena pemilik tanah akan bertempat tinggal di daerah penghasil. Jika pemilik tanah berada di perkotaan sementara tanahnya berada di pedesaan kemungkinan besar pemilik tanah tidak dapat mengerjakan sendiri tanahnya secara aktif, akibatnya terpaksa dibagi hasilkan kepada petani penggarap di tempat letaknya tanah. Jika penggarap
101 Boedi Harsono, op. cit., hal. 385.
80
hanya mempunyai hubungan bagi hasil dengan tanahnya apa yang menjadi tujuan landreform dalam bidang mental psikologis tidak akan tercapai.
Untuk mencegah usaha-usaha yang bertujuan menghindarkan diri dari ketentuan Pasal 3 PP 224 Tahun 1961 tersebut di atas dijelaskan “pindah ke kecamatan letak tanah yang bersangkutan” diartikan bahwa mereka benar-benar berumah tangga dan menjalankan kegiatan-kegiatan hidup bermasyarakat dalam kehidupan sehari-hari di tempat yang baru sehingga memungkinkan penggarapan tanah miliknya secara efisien.
Pemilik tanah absentee diberi kesempatan untuk pindah tempat ke kecamatan letak tanah/melepaskan kepada pihak yang memenuhi syarat, dengan SK. Menag. tanggal delapan Januari seribu sembilanratus enampuluh dua (08-01-1962) Nomor SK. VI/6/KA. Ketentuan absentee ini tidak berlaku bagi mereka yang bertempat tinggal di kecamatan yang berbatasan atau pegawai negeri.
Mereka yang tidak memenuhi kewajiban tersebut di atas tanahnya dikuasai Pemerintah, realisasi penguasaan dengan SK Menag. tanggal tujuhbelas Desember seribu sembilanratus enampuluh dua (16-12-1962) Nomor SK. 35/KA/1962.102
Orang yang meninggalkan tempat tinggalnya selama dua (2) tahun berturut-turut dikenakan ketentuan-ketentuan tentang pemilikan tanah secara absentee.
Menurut Pasal 3 PP No. 224 Tahun 1961, orang dilarang memiliki tanah pertanian yang terletak di luar kecamatan tempat tinggalnya (absentee). Dikecualikan dari larangan tersebut, pemilikan tanah di kecamatan yang berbatasan dan masih memungkinkan penggarapan lahan pertanian tersebut secara efisien. Kriteria
102 R. Soprapto, op.cit., hal. 113.
81
terakhir ini sering menimbulkan masalah karena adanya kemajuan sarana angkutan/transportasi, atau batas-batas kecamatan yang tidak selalu lurus, bahkan menunjukkan batas bentuk kecamatan yang tidak teratur, sehingga tanah yang terletak dalam satu kecamatan dengan pemiliknya, mungkin jarak antara tempat tinggal pemilik dengan lokasi tanah lebih jauh apabila dibandingkan dengan pemilikan tanah yang terletak di luar kecamatan yang tidak berbatasan.103
Menghadapi hal ini, sebaiknya berpegang pada kriteria yakni bahwa pemilikan tanah yang terletak di kecamatan yang berbatasan tidak terkena ketentuan tanah absentee. Ketentuan Pasal 3 PP Nomor 224 Tahun 1961 yang telah dirubah dengan Nomor 41 Tahun 1964 dan PP Nomor 4 Tahun 1977 tentang Pemilikan Tanah Pertanian Secara Guntai (Absentee) Bagi Para Pensiunan Pegawai Negeri, ditentukan bahwa seorang pemilik tanah yang meninggalkan tempat tinggalnya selama dua (2) tahun berturut-turut, terkena ketentuan larangan ini. Apabila yang bersangkutan melapor pada yang berwenang setempat, maka yang bersangkutan harus mengalihkan tanahnya pada orang yang memenuhi syarat dalam waktu satu (1) tahun terhitung sejak berakhirnya jangka waktu dua (2) tahun. Jika pemilik tidak melapor pada kepada yang berwenang, maka yang bersangkutan harus mengalihkan tanahnya kepada orang yang memenuhi syarat dalam jangka waktu dua (2) tahun sejak kepindahannya (Pasal 3 huruf a PP Nomor 41 Tahun 1964).
Seseorang bukan pegawai negeri atau yang tidak dipersamakan, apabila setelah berlakunya PP Nomor 224 Tahun 1961 ini mendapatkan tanah absentee
103 Ibid, hal. 114.
82
(karena warisan/hibah) harus mengalihkan kepada orang yang memenuhi syarat dalam waktu satu (1) tahun sejak si pewaris meninggal dunia (Pasal 3 huruf c PP Nomor 41 Tahun 1964). Dengan adanya PP Nomor 4 Tahun 1977, kedudukan pegawai negeri dan yang dipersamakan maupun jandanya, sepanjang tidak menikah lagi, dipersamakan dengan pegawai negeri, oleh karena itu mereka tidak dikenakan larangan absentee.
Berdasarkan pada pertimbangan bahwa pegawai negeri selaku petugas negara yang tidak mempunyai kebebasan untuk menentukan sendiri tempat tinggalnya karena terikat oleh tempat kedudukan dari jabatannya, maka mereka dapat dikecualikan dari ketentuan-ketentuan tersebut, dalam arti bahwa para pegawai negeri diperbolehkan memilih tanah pertanian secara absentee, jika tanah itu sudah dimilikinya pada saat mulai berlakunya PP Nomor 224 Tahun 1961 atau diperolehnya karena warisan sesudah peraturan pemerintah tersebut berlaku.
Mereka juga tidak diwajibkan untuk memindahkan pemilikan tanahnya kepada pihak lain, jika berpindah ke kecamatan lain. Tetapi pemilikan tanah pertanian secara absentee yang masih diperbolehkan itu terbatas sampai dua perlima (2/5) dari luas maksimum untuk Daerah Tingkat II yang bersangkutan yang ditetapkan berdasarkan ketentuan Undang-Undang Nomor 56 Prp. Tahun 1960 (Lembaran Negara Tahun 1960 Nomor 174). Kalau maksimum untuk daerah itu lima (5) ha, maka mereka hanya boleh memiliki tanah secara absentee sampai dua (2) ha.
Pengecualian tersebut berlaku juga bagi isteri dan atau anak-anak yang masih menjadi tanggungannya. Pembelian dan perbuatan-perbuatan hukum lainnya yang
83
mengakibatkan pemilikan tanah pertanian secara absentee tetap dilarang, juga bagi para pegawai negeri.
Pengecualian tersebut berlaku selama seseorang masih menjabat sebagai pegawai negeri. Pada saat ia pensiun maka berlakukah baginya larangan yang dimaksudkan itu, dalam arti bahwa di dalam waktu yang ditentukan ia wajib berpindah tempat tinggal di kecamatan letak tanahnya itu atau memindahkan pemilikan tanahnya kepada pihak lain yang boleh memilikinya. Namun mengingat berbagai faktor obyektif dewasa ini, umumnya sulit bagi para pensiunan tersebut untuk pindah ke tempat letak tanah yang dimilikinya itu. Memindahkan pemilikan tanah tersebut kepada pihak lain juga menimbulkan keberatan, karena pemilikan tanah tersebut justru ditujukan sebagai bekal pada saat pensiun nanti. Dengan PP Nomor 4 Tahun 1977 ini, pengecualian terhadap larangan pemilikan tanah pertanian secara absentee yang berlaku bagi para pegawai negeri tersebut, dinyatakan berlaku juga bagi para pensiunan pegawai negeri dan para janda pegawai negeri serta janda pensiunan pegawai negeri, selama tidak kawin lagi dengan seorang bukan pegawai negeri atau pensiunan pegawai negeri.104
Pemilik tanah absentee yang telah pindah tempat tinggal atau meninggalkan kediamannya keluar kecamatan tempat letak tanah itu selama dua (2) tahun berturut-turut maka wajib memindahkan hak atas tanahnnya kepada orang lain yang bertempat tinggal di kecamatan tersebut atau kembali pindah ke kecamatan tempat letak tanah tersebut. Selanjutnya pemilik tanah pertanian absentee yang diperoleh dari warisan dalam waktu satu (1) tahun terhitung sejak
104 Boedi Harsono, op. cit., hal. 389.
84
si pewaris meninggal diwajibkan untuk memindahkannya kepada orang lain yang bertempat tinggal di kecamatan dimana tanah itu terletak atau dia pindah ke kecamatan letak tanah itu. Dalam hal tertentu dengan alasan yang wajar dapat diperpanjang waktunya oleh badan pertanahan nasional.
Apabila kewajiban-kewajiban sebagaimana yang disebutkan di atas tidak dipenuhi maka tanah yang bersangkutan dikuasai oleh pemerintah dan kepada pemilik tanah diberikan ganti kerugian. Untuk selanjutnya tanah tersebut dijadikan sebagai tanah objek landreform yang akan diredistribusikan menurut hukum yang berlaku. Namun sewaktu-waktu seorang pegawai negeri atau yang dipersamakan dengan mereka berhenti dalam menjalankan tugas negara (pensiun) dan mempunyai hak milik atas tanah pertanian di luar kecamatan tempat tinggalnya, dalam waktu satu (1) tahun terhitung sejak ia mengakhiri tugasnya tersebut diwajibkan pindah ke kecamatan letak tanah itu atau memindahkan hak milik atas tanahnya kepada orang lain yang bertempat tinggal di kecamatan dimana tanah itu terletak. Dan dalam hal-hal tertentu jangka waktu tersebut dapat diperpanjang oleh Menteri Agraria jika ada alasan yang wajar. Pertimbangan tersebut didasarkan kepada perlunya dilaksanakan prinsip bahwa pemilik tanah pertanian wajib mengerjakan atau mengusahakan sendiri secara aktif dan mencegah cara-cara pemerasan.
Larangan pemilikan tanah pertanian secara absentee diperlukan karena pertimbangan-pertimbangan sebagai berikut105:
1) Untuk mencegah terjadinya penguasaan/pemilikan tanah oleh seorang/kepala keluarga yang melanggar batas maksimum dan tersebar di
105 Boedi Harsono, op. cit., hal. 116.
85
beberapa daerah. Kalau tidak ada larangan pemilikan tanah pertanian secara absentee, orang Jakarta misalnya dapat memiliki tanah pertanian dimana saja di seluruh wilayah Republik Indonesia, hal ini akan mempersulit pengawasan dan pengendalian penguasaan/pemilikan tanah, juga mempersulit usaha untuk mengetahui luas yang sebenarnya hak milik tanah pertanian seseorang;
2) Seringkali membawa akibat tidak efektifnya pengusahaan tanah;
3) Hasil-hasil produksi tidak dapat dinikmati oleh para petani (penduduk setempat) yang berarti mengurangi pendapatan penduduk setempat;
4) Hasil produksi dikuasai oleh orang kota, berarti sasaran kredit investasi untuk meningkatkan pendapatan masyarakat pedesaan tidak mencapai sasaran;
5) Secara tidak langsung mendorong arus urbanisasi karena berkurangnya lapangan kerja di daerah pedesaan. Kesemuanya itu akan mengakibatkan tidak tercapainya tujuan landreform yaitu antara lain pembangunan pedesaan untuk meningkatkan taraf hidup masyarakat di daerah pedesaan.
Berkaitan dengan keberadaan tanah absentee sampai saat ini, tentu tidak sesuai lagi dengan filosofi yang terkandung dalam ketentuan mengenai larangan terhadap kepemilikan absentee. Peraturan tersebut, yakni PP Nomor 224 Tahun 1961 dibuat pada saat sistem transportasi belum semaju saat ini. Filosofi mengenai tanah pertanian adalah untuk para petani, agar dapat diusahakan secara maksimal dan menghindari adanya pemerasan dari tuan-tuan tanah, sampai kapanpun akan benar adanya demikian. Namun yang tidak sesuai saat ini adalah pengaturan mengenai larangan tersebut, dimana transportasi saat ini sudah sangat maju. Walaupun pemilik tanah pertanian itu tidak lagi tinggal di satu kecamatan letak tanahnya, belum tentu tanah tersebut menjadi terlantar, seperti yang dikhawatirkan oleh pembuat peraturan tersebut pada waktu itu. Karena dewasa ini, untuk pergi mengunjungi satu lokasi ke lokasi lain, jangankan hanya berbeda kecamatan, berbeda pulau pun menjadi mudah dan cepat. Sehingga, peraturan mengenai larangan pemilikan tanah pertanian yang pemiliknya berada diluar kecamatan letak tempat tanahnya tidak lagi efektif diterapkan pada masa kini.
86