Menurut Napitupulu, perwakilan politik tidaklah terpisah dengan badan perwakilan rakyat sebagai suatu badan yang dibangun oleh para wakil rakyat dengan fungsi merealisasikan kekuasaan rakyat, dalam bentuk suatu aspek lembaga dan proses pemerintahan40
Beroperasinya peranan dan fungsi perwakilan rakyat tidaklah terbatas pada interaksinya dengan ketiga pihak tersebut. Namun juga ditentukan oleh semua permasalahan yang berkaitan dengan struktur badan itu sendiri. Dengan kata lain, bekerjanya peran dan fungsi perwakilan rakyat di satu pihak ditentukan oleh
. Dalam menunaikan fungsinya, badan perwakilan rakyat sebagai suatu lembaga tentulah mengalami tekanan dan tuntutan dari semua pihak yang berkepentingan. Salah satu pihak yang berkepentingan adalah masyarakat secara umum sebagai pihak yang diwakili, atau pihak yang menyerahkan kekuasaan, juga yang memberikan tugas untuk mewakili opini, sikap, dan kepentingannya dalam proses politik dan pemerintahan. Pihak lain yang berkepentingan adalah eksekutif, dan badan-badan peradilan. Lembaga-lembaga tersebut menuntut Lembaga-lembaga perwakilan, menggunakan undang-undang yang menghasilkannya, sehingga lembaga-lembaga tersebut mempunyai kewenangan dan mengoperasikan fungsi-fungsinya.
40
eksistensinya sebagai suatu lembaga politik, dan di lain pihak ditentukan oleh perwujudannya sebagai suatu organisasi yang mewadahi proses politik.
Merujuk pada asal-usul katanya, istilah fungsi berasal dari bahasa inggris yaitu
function. Menurut kamus bahasa inggris, arti kata function adalah jenis tindakan atau kegiatan yang sesuai bagi orang atau sesuatu, atau tujuan dari sesuatu itu sendiri dibuat. Selanjutnya jika dikaitkan dengan sejarah hukum tata negara Indonesia yang berasal dari Belanda, istilah fungsi tersebut dalam bahasa Belanda disebut functie, dan menurut kamus istilah hukum, functie berarti fungsi, jabatan, wewenang. Menurut kamus bahasa Indonesia, fungsi berarti jawatan/pekerjaan yang dilakukan atau kegunaan suatu hal, dan guna diidentikkan dengan fungsi. Wewenang berarti hak dan kekuasaan untuk bertindak atau kekuasaan untuk membuat kebijakan, memerintah, dan melimpahkan tanggung jawab kepada orang lain. Tugas dapat disamakan dengan arti kata task atau mission. Artinya sesuatu yang wajib dilaksanakan. Oleh karena itu, peran atau peranan, guna atau kegunaan, tidaklah sama dengan wewenang dan tugas.
Ada dua peran utama Dewan Perwakilan Rakyat. Pertama, sebagai pembuat undang-undang (law-making institution). Lembaga ini diminta untuk menulis undang-undang dan membuat kebijakan bagi seluruh bangsa. Dalam kapasitas ini, semua anggota dewan diharapkan untuk mengesampingkan ambisi pribadi mereka, dan mungkin bahkan keprihatinan mereka terhadap konstituennya. Di lain pihak, badan legislatif adalah sebuah badan perwakilan (a representative assembly), yang dipilih untuk menghubungkan konstituen dengan pemerintahan pusat. Sejak pertama sekali badan legislatif dibentuk, dua fungsi ini telah
memaksa anggota legislatif untuk menyeimbangkan persoalan nasional, dengan perhatian pribadi ke pada konstituen.
Menurut Burns, ada enam fungsi penting yang dilaksanakan oleh lembaga perwakilan rakyat (DPR)41
Menurut Hedlund, dan Anderson, ada delapan peran dan fungsi legislatif, antara lain
. (a). Representation, (b). Law-making, (c). Concencus building, (d). Overseeing, (e). Policy clarification, (f). Legitimizing. Perwakilan mengungkapkan keragaman dan pandangan-pandangan yang bertentangan dalam kepentingan regional, ekonomi, sosial, ras, agama, dan lainnya yang ada dalam suatu negara. Pembuatan kebijakan menentukan ukuran-ukuran guna membantu pemecahan permasalahan yang bersifat substansif. Pembangunan konsensus ialah proses perundingan di mana kepentingan-kepentingan itu disesuaikan. Mengawasi birokrasi berarti memeriksa bahwa undang-undang dan kebijakan yang disahkan oleh dewan secara sah, dilaksanakan, dan bahwa mereka mencapai apa yang dimaksudkan. Klarifikasi kebijakan adalah identifikasi dan publikasi persoalan-persoalan. Memberikan legitimasi adalah ratifikasi kebijakan melalui saluran-saluran yang tepat.
42
a. Policy Responsiveness
;
Badan legislatif dinilai melalui out put khusus proses perundangan-sifat keputusan kebijakan. Karena alokasi nilai dan sumber daya yang diakibatkan oleh keputusan kebijakan adalah tidak seimbang, suatu keputusan mungkin menguntungkan beberapa sektor masyarakat dengan mengorbankan sektor lain.
41
Burns, dalam Napitupulu, op., cit., hal. 38. 42
Ronald Hedlung dan Keith E. Hamm, Reconceptualizing legislative Accountibility, Urban Society, 1978 dalam Napitupulu, op., cit., hal. 44.
Jadi badan legislatif harus menghadapi prospek beberapa kelompok masyarakat akan tidak puas. Namun demikian anggota legislatif sering tanggap terhadap kebutuhan dan tuntutan yang diberikan kepada masyarakat.
b. Formal Decision Making
Dalam proses pembuatan kebijakan, badan legislatif membuat kebijakan mengenai pesoalan-persoalan kebijakan publik, dan keputusan-keputusan ini secara khusus mengambil bentuk undang-undang yang disahkan atau ditolak, uang yang disediakan, ketetapan-ketetapan yang diterima. Pembuatan kebijakan bentuk ini bergantung pada pemberian kekuasaan dalam konstitusi atau perjanjian. Syarat seperti ini memberikan badan legislatif legitimasi yang diperlukan bagi peranan mereka dalam pembuatan kebijakan publik. Tidak dapat disangkal anggota legislatif mungkin tidak memprakarsai gagasan untuk semua legislasi dan boleh jadi bahkan tidak bertanggungjawab atas draft gagasan dalam bentuk rancangan undang-undang; bagaimanapun juga tindakan legislatif penting karena badan legislatif diberi kewenangan oleh konstitusi untuk membuat kebijakan-kebijakan yang mengikat masyarakat. Secara khusus badan legislatif menelaah usulan-usulan tindakan dan mengubahnya sesuai dengan penilaian anggota legislatif. Badan legislatif juga memberikan suara persetujuan akhir pada semua undang-undang, yang memberikan mereka legitimasi menetapkan kebijakan publik yang resmi.
c. Pengawasan Administratif
Melekat pada sistem pemerintahan adalah sistem pembagian kekuasaan (the principle of devided power). Melalui pembagian kekuasaan lembaga tinggi, dan sistem checks and balances, setiap lembaga dan dinas disediakan dengan
kekuasaan politik, tetapi tidak eksekutif. Suatu aspek penting dari sistem ini adalah pengawasan badan legislatif terhadap badan eksekutif. Pengawasan oleh badan legislatif mengacu pada tanggung jawab badan legislatif untuk meninjau kembali tindakan-tindakan yang diambil oleh badan eksekutif dan mengajukan ususl-usul untuk melawan atau meneguhkan keputusan-keputusannya.
d. Wakil Konstituen dalam Pembuatan Kebijakan
Dalam setiap sistem politik selalu ada derajat perwujudan keterwakilan gagasan. Karena basis geografis untuk memilih wakil-wakil, fungsi ini sering meliputi penyampaian pandangan lokal dalam pembuatan kebijakan. Keterlibatan ini dapat bervariasi dari tanda-tanda simbolis umum sebagaimana seseorang yang menyatakan dia mewakili pandangan konstituennya sehingga pada tindakan yang sangat khusus yang dimaksudkan untuk mengemukakan kepentingan keuangan konstituen.
e. Hubungan Konstituen
Di samping mencerminkan kepentingan konstituennya dalam pembuatan kebijakan, sistem politik telah mengembangkan harapan bahwa anggota legislatif akan berfungsi sebagai utusan pribadi (personal envoys) bagi konstituennya. Biasanya disebut sebagai the errant boy function, kegiatan ini menyangkut beberapa upaya para wakil untuk menengahi dengan cara yang berbeda dengan dinas-dinas atas nama konstituen. Pada satu sisi, ini bisa saja termasuk permohonan sederhana untuk memberikan informasi ke pada konstituen; sememtara di sisi lain, mungkin saja suatu usaha pribadi yang ekstensif untuk menangani masalah yang kompleks.
f. Pendidikan dan Advokasi Konstituen
Beragam upaya legislatif bisa juga diarahkan sebagai pendidikan konstituen dan masyarakat umum. Melalui dengar pendapat legislatif, laporan resmi, pidato umum, perdebatan-perdebatan badan legislatif dapat mengangkat the silence level
dari suatu persoalan dan memberikan informasi tambahan demi kemajuan masyarakat.
g. Betuk Solidaritas (Solidarity Building)
Badan legislatif juga menyediakan alat dengan apa warga negara akan menyampaikan gagasan, preferensi kebijakan, dan opini terhadap pemerintah. Lewat kontak individu dengan anggota legislatif, penampilan pada dengar pendapat komisi, dan keterlibatan dalam kegiatan kelompok, individu-individu dapat mengartikulasikan pandangan-pandangan mereka terhadap anggota legislatif. Ketika mereka terlibat dalam kegiatan seperti itu, warga negara akan merasakan bahwa mereka adalah bagian integral dari sistem politik, dan bahwa mereka mempunyai kesempatan untuk mempengaruhi proses pembuatan kebijakan publik. Jika ketersediaan alat-alat ini untuk mendekati pemerintah mengurangi tensi-tensi yang berhubungan dengan perilaku pembentukan kebijakan dan membantu sistem politik, badan legislatif boleh jadi melakukan sistem safety value function. Dengan mengurangi pembagian di antara masyarakat dan menghasilkan sikap-sikap positif bagi sistem politik, badan legislatif akan membangun solidaritas. Solidaritas dukungan bagi suatu institusi politik biasanya dipandang sebagai suatu atribut konstituensi; bagaimanapun juga suatu tindakan-tindakan yang dilakukan seperti badan legislatif dapat mempengaruhi tingkat dukungan masyarakat.
h. Pengujian Permasalahan (Problem Investigation)
Suatu komponen dalam pembuatan kebijakan adalah investigasi masalah dan pemecahan potensial sebelum memulai suatu kebijakan. Sementara derajat ketelitian yang menyertai suatu investigasi dapat sangat beragam, beberapa upaya biasanya digunakan untuk menguji permasalahan tersebut. Dalam badan legislatif, dengar pendapat diadakan pada banyak proses legislasi dan kesaksian ahli diterima. Selanjutnya analisis staf dan dewan biasanya disediakan. Dalam beberapa setting badan legislatif juga mengembangkan kapasitas untuk memulai investigasi masalah-masalah jangka panjang dan kesulitan masa mendatang. Mengembangkan kapasitas ini memperkuat peranan legislatif dalam pembuatan kebijakan.