Secara teoritis dampak kebijakan pangan yang diterapkan oleh pemerintah terhadap diversifikasi produksi dan konsumsi pangan pokok penduduk, dapat dijelaskan dalam 3 tahap. Tahap pertama Gambar 1 (a), (b) dan (d), perubahan yang terjadi dalam alokasi penggunaan input oleh petani padi. Kedua, perubahan produksi tersebut akan merubah penawaran di pasar output sehingga mempengaruhi harga output seperti dalam Gambar 1 (g) kurva penawaran dan permintaan beras. Perubahan harga output akan direspon oleh berubahnya pola produksi dan pola konsumsi pangan seperti dalam Gambar 1 (c) dan (f). Pada tahap ketiga, berkurangnya konsumsi padi akan dikompensasi dengan meningkatnya konsumsi pangan pokok lainnya seperti jagung dan ubi kayu seperti pada Gambar 1 (i). Pada tahap kedua terjadi perubahan pola diversifikasi produksi pangan pokok, sedangkan pada tahap ketiga terjadi perubahan pola diversifikasi konsumsi pangan pokok.
Ada berbagai kebijakan yang dilakukan oleh pemerintah dalam upaya meningkatkan produksi padi seperti kebijakan subsidi pupuk, subsidi benih, dan kebijakan infrastruktur irigasi. Dalam pembahasan kerangka pemikiran disini hanya akan diambil dua kebijakan sebagai contoh yaitu pengurangan subsidi pupuk dan peningkatan HPP. Meskipun dalam analisis terdapat 3 pangan pokok non-beras yaitu,
jagung, ubi kayu dan terigu tetapi dalam kerangka pemikiran hanya akan diambil jagung sebagai contoh.
Kerangka pemikiran yang dikembangkan untuk menjawab pengaruh dampak kebijakan tersebut terhadap diversifikasi produksi dan konsumsi pangan pokok berangkat dari asumsi bahwa intervensi pemerintah dalam hal ini subsidi merupakan variabel eksogen terhadap keputusan produksi petani. Untuk keperluan kerangka dasar teoritis diasumsikan pasar berada dalam kondisi persaingan sempurna dan petani sebagai produsen pangan pokok selalu berusaha memaksimumkan keuntungan serta meningkatkan efisiensi usahataninya, sedangkan rumahtangga sebagai konsumen akan selalu berusaha memaksimumkan utilitasnya.
Dampak Pengurangan Subsidi Pupuk terhadapDiversifikasi Pangan Pokok Dampak pengurangan subsidi pupuk terhadap biaya produksi dan permintaan input
Dampak pengurangan subsidi pupuk (skenario 1) dapat diilustrasikan melalui Gambar 1 (a), (b) dan (d) dengan tanda panah tidak putus. Gambar 1 (a) merupakan kurva produk marjinal (marginal product) yang menunjukkan besaran permintaan pupuk berdasarkan tingkat harganya. Berdasarkan kurva tersebut, harga pupuk bersubsidi Px0 (dengan rasio harga v0) maka permintaan pupuknya sebesar x0
sedangkan biaya produksi total yang dikeluarkan oleh petani untuk berproduksi adalah sebesar C0. Pengurangan subsidi pupuk oleh pemerintah membuat harga pupuk yang
diterima petani menjadi lebih tinggi yakni sebesar Px1 (rasio harga v1) dan biaya
produksi total yang dikeluarkan oleh petani menjadi lebih tinggi sehingga untuk setiap pemakaian pupuk dalam jumlah yang sama petani menghadapi biaya yang lebih tinggi yang ditandai dengan bergesernya kurva biaya produksi total dari TC0 ke TC1.
Naiknya harga pupuk yang menyebabkan naiknya biaya produksi total pada penjelasan sebelumnya menyebabkan petani yang berpikir rasional akan mengurangi permintaan pupuknya. Perubahan permintaan pupuk tersebut digambarkan pada kurva produksi padi. Pada Gambar 1 (d) penggunaan pupuk oleh petani turun dari semula sebesar x0 menjadi sebesar x1. Berubahnya keputusan petani tersebut tentunya akan
berdampak terhadap produksi padi yang akan dijelaskan pada subbab berikut ini. Dampak pengurangan subsidi pupuk terhadap produksi komoditas jagung
Menurunnya penggunaan pupuk pada pembahasan sebelumnya dengan asumsi teknologi produksi yang tetap akan menyebabkan produksi padi turun yang tercermin pada Gambar 1 (d), kurva produksi padi. Pada penggunaan pupuk sebesar x0 produksi
padi yang dihasilkan oleh petani sebesar Y0. Turunnya penggunaan pupuk oleh petani
menjadi sebesar x1 akan menurunkan produksi padi menjadi sebesar Y1.
Perubahan keputusan produksi padi oleh petani di atas dalam kaitannya dengan produksi komoditas pangan pokok substitusinya dalam hal ini jagung dan ubi kayu dapat digambarkan melalui kurva kemungkinan produksi (KKP) pada Gambar 1 (c). KKP menggambarkan jumlah kombinasi output yang dapat diproduksi pada sumberdaya atau input yang sama. Untuk menyederhanakan persoalan, diasumsikan hanya ada dua output pangan pokok yang akan diproduksi yaitu padi (Y) dan jagung (Z) dan terjadi kompetisi diantara kedua output tersebut.
Gambar 1 Kerangka teori dampak kebijakan perberasan terhadap diversifikasi pangan pokok
Ketika jumlah padi yang diproduksi sebanyak Y0 maka jumlah jagung yang
dapat diproduksi sebesar Z0. Perubahan keputusan petani seperti yang dijelaskan
sebelumnya menyebabkan produksi padi berkurang menjadi Y1 dan menyebabkan
jumlah komoditi nonpadi yang dapat diproduksi meningkat menjadi sebesar Z1. Dampak pengurangan subsidi pupuk terhadap pasar beras dan jagung
Keputusan produsen padi dalam berproduksi pada pembahasan sebelumnya tentunya akan berpengaruh terhadap penawaran beras di pasar output dengan asumsi produksi beras sangat berkaitan erat dengan produksi padi. Mengingat kurva penawaran di pasar output merupakan jumlah horizontal dari kurva penawaran individu produsen petani padi maka kurva penawaran di pasar beras akan bergeser ke kiri seperti ditunjukkan oleh panah tidak putus pada Gambar 1 (g).
Pada kondisi awal kurva penawaran beras ditunjukkan oleh kurva S0 dan pada
kondisi tersebut harga beras di pasar sebesar PY0. Pada harga tersebut permintaan
beras oleh konsumen sebesar Y0. Pergeseran kurva penawaran beras sebagai respon
dari perubahan keputusan petani menyebabkan terjadinya pergeseran kurva penawaran beras dari S0 ke S1 (panah tidak putus). Keseimbangan harga yang baru terbentuk pada
harga sebesar PY1 yang lebih tinggi dari harga sebelumnya. Naiknya harga dari PY0
menjadi PY1 menyebabkan permintaan konsumen terhadap beras turun menjadi Y1.
Pada sisi lain, menurunnya produksi padi oleh petani di barengi dengan meningkatnya produksi jagung sehingga menyebabkan perubahan pada pasar jagung. Gambar 1 (f) menunjukkan bagaimana meningkatnya produksi jagung (Z) akan menyebabkan kurva penawaran jagung bergeser ke bawah membentuk keseimbangan baru dengan harga yang lebih rendah dan kuantitas yang diminta menjadi lebih banyak. Gambar 1 (f) menunjukkan kurva penawaran dan permintaan jagung. Kondisi awal penawaran jagung ditunjukkan oleh kurva S0 dengan harga sebesar PZ0 dan
jumlah permintaan konsumen terhadap jagung sebesar Z0. Meningkatnya produksi
jagung sebagai respon dari turunnya produksi beras pada penjelasan sebelumnya menyebabkan penawaran jagung di pasar menjadi bertambah yang ditandai dengan bergesernya kurva penawaran jagung dari S0 ke S1. Pada kondisi yang baru, harga
jagung menjadi lebih murah sehingga permintaan jagung menjadi meningkat dari Z0 ke
Z1.
Dampak Kebijakan Harga Output terhadap Diversifikasi Pangan Pokok Kebijakan harga output dalam hal ini kenaikan harga pembelian pemerintah (perubahan skenario 2 ditunjukkan oleh panah garis putus) diharapkan akan mengantisipasi dampak dari pengurangan subsidi pupuk dan benih meskipun efektivitasnya masih dipertanyakan (Jamal 2008; Kariyasa 2007). Simulasi kenaikan HPP dihipotesiskan akan berdampak terhadap harga output sehingga menjadi insentif bagi produsen dan dampak dari kenaikan harga input dapat diminimalisasi. Dalam kaitannya dengan diversifikasi konsumsi, naiknya harga tentunya akan merdampak terhadap berkurangnya konsumsi beras dan diversifikasi pangan dapat ditingkatkan.
Gambar 1 (a) dapat pula menggambarkan bagaimana dampak kenaikan harga output menjadi insentif bagi petani untuk berproduksi. Rasio harga h0 (Px0/PY0)
menggambarkan kondisi awal dimana telah terjadi pengurangan subsidi pupuk. Naiknya harga output dari PY0 menjadi PY1 membuat rasio harga input terhadap output
menjadi turun dari h0 menjadi h1. Penjelasan lebih lanjut dan dampak dari turunnya
rasio harga tersebut sama dengan penjelasan pada pengurangan subsidi pupuk tetapi dengan arah yang berlawanan. Dampak dan perubahan yang terjadi akibat kenaikan HPP diindikasikan dengan panah terputus pada Gambar 1.
Dampak Kebijakan Impor Beras terhadap Diversifikasi Pangan Pokok Dampak kebijakan pembatasan impor dan pengenaan tarif impor beras terhadap permintaan beras domestik dapat digambarkan secara langsung melalui Gambar 1(g). Pada kondisi awal harga beras sebesar PY0 dan permintaan beras sebesar Y0. Pada
kondisi ini kurva penawaran beras adalah S0. Pembatasan impor dan pengenaan tarif
impor beras akan membuat impor beras turun dan penawaran beras berkurang sehingga kurva penawaran beras akan bergeser dari S0 menjadi S1. Dengan asumsi tidak terjadi
pergeseran kurva permintaan maka pergeseran kurva penawaran beras ke kiri akan menciptakan keseimbangan baru pada harga beras sebesar PY1 dan jumlah beras yang
diminta turun menjadi Y1.
Respon Perubahan Harga terhadap Pola Konsumsi Pangan Pokok
Perubahan pola konsumsi pangan pokok konsumen tidak terlepas dari perilaku konsumen secara umum yang merupakan tindakan yang langsung terlibat dalam mendapatkan, mengkonsumsi, dan menghabiskan barang dan jasa, termasuk juga proses pengambilan keputusan yang mendahului tindakan dan setelah tindakan tersebut dilakukan (Engel et al. 1994). Teori perilaku konsumen membahas tentang perilaku individu dan rumahtangga dalam pengambilan keputusan mengenai komoditas apa yang akan mereka konsumsi. Permintaan tersebut ada karena konsumen memerlukan manfaat dari komoditas yang dibelinya tersebut. Manfaat tersebut dalam teori ekonomi dikenal dengan sebutan utilitas (Utility), sehingga dapat dikatakan bahwa permintaan konsumen terhadap komoditas menggambarkan permintaan akan utilitas dari komoditas tersebut (Harianto 1994).
Terdapat dua hal penting dalam teori perilaku konsumen. Pertama, konsumen akan membeli lebih banyak barang pada harga yang lebih rendah dan akan mengurangi pembelian ketika harganya naik. Kedua, konsumen akan menentukan jumlah dan komposisi barang yang akan mereka beli berdasarkan pendapatan yang mereka peroleh. Berdasarkan kedua hal tersebut, berikut akan dibahas mengenai bagaimana respon konsumen yang dicerminkan oleh perubahan perilaku konsumsi pangan pokok ketika terjadi perubahan harganya. Pada pembahasan lebih lanjutnya, respon konsumen tersebut dapat dilihat dari nilai elastisitas substitusinya.
Respon konsumen terhadap perubahan harga beras secara konseptual dapat dipisahkan menjadi dua yaitu efek substitusi dan efek pendapatan. Secara grafis pengaruh perubahan harga terhadap jumlah yang diminta digambarkan seperti pada Gambar 1 (i). Misalkan seorang konsumen dengan preferensi tertentu memiliki kendala anggaran seperti ditunjukkan oleh garis M0 dan kepuasan maksimum dicapai pada titik
A dengan konsumsi beras sebesar Y0 dan konsumsi jagung sebesar Z0. Ketika harga
beras naik, maka daya beli konsumen akan turun (ceteris paribus) yang ditunjukkan oleh berubahnya garis anggaran menjadi M1 dan titik kepuasan maksimum berubah ke
Z1. Total perubahan konsumsi beras karena perubahan harganya adalah sebesar Y0-Y1
sedangkan perubahan konsumsi jagung sebesar Z0-Z1.
Kerangka teori di atas dapat menggambarkan bagaimana kebijakan perberasan yang diterapkan oleh pemerintah berdampak terhadap kondisi diversifikasi produksi dan konsumsi pangan pokok penduduk. Ketika subsidi pupuk dikurangi maka produksi padi akan turun sedangkan produksi pangan pokok lainnya akan meningkat sehingga kondisi diversifikasi produksi meningkat. Pada sisi konsumsi, berkurangnya penawaran beras akan menyebabkan harga beras naik maka permintaan beras akan berkurang seperti ditunjukkan oleh perubahan dari Y0 menjadi Y1. Berkurangnya konsumsi beras
akan disubstitusi dengan meningkatnya permintaan akan pangan pokok non-beras yang ditunjukkan oleh perubahan dari Z0 menjadi Z1. Berkurangnya konsumsi beras tersebut
menjadi cerminan keberhasilan diversifikasi pangan pokok.
Dalam kaitannya dengan ketahanan pangan nasional, konsepsi ketahanan pangan yang terfokus pada ketersediaan beras pada tingkat harga murah merupakan paradigma ketahanan pangan yang kontradiktif dengan diversifikasi pangan pokok. Konsepsi baru ketahanan pangan harus dapat mencakup empat dimensi utama yaitu: ketersediaan, keterjangkauan, antisipasi risiko kegagalan panen, dan aspek keberlanjutan (Ilham 2006). Keempat dimensi tersebut dapat dipenuhi oleh diversifikasi produksi dan konsumsi pangan pokok. Diversifikasi produksi pangan pokok akan meningkatkan dimensi ketersediaan pangan dan memperluas pilihan penduduk untuk mengkonsumsi pangan yang beragam. Ketersediaan pangan yang beragam juga akan menurunkan harganya sehingga dapat memenuhi dimensi keterjangkauan. Dimensi antisipasi risiko juga dapat dipenuhi oleh diversifikasi produksi, ketika pangan hanya didominasi oleh satu komoditas maka terjadinya kegagalan panen akan sulit diantisipasi dibandingkan dengan ketika tanaman yang ditanam beragam.
Diversifikasi konsumsi pangan pokok akan mengurangi ketergantungan pada komoditas beras sehingga ketahanan pangan yang dibangun atas dasar diversifikasi pangan pokok akan mempunyai tingkat keberlanjutan yang tinggi. Ketika produksi beras turun maka penduduk masih mempunyai akses kepada pangan pokok lain sehingga kondisi ketahanan pangan masih dapat terjaga. Tingkat produksi padi yang telah mencapai kondisi pelandaian menjadi tanda bahwa ketahanan pangan yang dibangun atas komoditas beras mempunyai tingkat keberlanjutan yang rendah.
Hipotesis Penelitian
Kerangka pemikiran yang dikembangkan di atas telah menunjukkan bagaimana keterkaitan antara kebijakan perberasan yang diterapkan oleh pemerintah selama ini dengan capaian program diversifikasi pangan pokok. Pengurangan subsidi input pertanian akan menyebabkan produksi padi turun dan dikompensasi oleh meningkatnya produksi pangan pokok substitusinya yaitu jagung dan ubi kayu. Kondisi tersebut menyebabkan diversifikasi produksi pangan pokok meningkat. Penurunan produksi padi akan menyebabkan penawaran beras menurun dan harga beras meningkat. Peningkatan harga beras akan menyebabkan konsumsi beras turun dan disubstitusi dengan meningkatnya konsumsi pangan pokok lainnya seperti jagung, ubi kayu, dan terigu. Kondisi tersebut menyebabkan kondisi diversifikasi konsumsi pangan pokok meningkat. Berkurangnya insentif bagi petani akibat pengurangan subsidi dapat
diantisipasi dengan menaikan harga output melalui peningkatan HPP. Kebijakan perdagangan beras dalam bentuk tarif yang tinggi dan pembatasan impor juga akan berdampak terhadap menurunnya penawaran beras sehingga harga beras meningkat dan pada akhirnya permintaan beras turun sehingga diversifikasi konsumsi meningkat.
