BAB I PENDAHULUAN
F. Kerangka Teori dan Konsepsi
Teori adalah untuk menerangkan atau menjelaskan mengapa gejala spesifik atau proses tertentu terjadi,19 dan suatu teori harus diuji dengan menghadapkannya pada fakta-fakta yang dapat menunjukkan ketidakbenaranya.
Kerangka teori adalah kerangka pemikiran atau butir-butir pendapat, teori, tesis, mengenai suatu kasus atau permasalahan (problem) yang menjadi perbandingan/pegangan teoritis.20
19JJJ M, Wuisman, dengan penyunting M. Hisyam, Penelitian Ilmu-Ilmu Sosial, (Jilid I), FE UI, Jakarta, 1996, hal. 203
20M Solly Lubis, Filsafat Ilmu dan Penelitian, Mandar Maju, Bandung, 1994, hal. 80
Kerangka teori yang digunakan sebagai pisau analisis dalam Penelitian ini adalah teori hukum manfaat, teori kepastian hukum dan teori perlindungan hukum.
Menurut Jeremy Bentham yang merupakan salah seorang pelopor teori kemanfaatan hukum, menyatakan bahwa : “Hukum adalah salah satu pedoman tingkah laku manusia yang sifatnya lebih kongkrit dan mempunyai akibat hukum jika hukum tersebut dilanggar atau tidak dipatuhi. Selanjutnya Jeremy Bentham menyatakan bahwa hukum adalah :
1. Peraturan mengenai tingkah laku manusia dalam pergaulan hidup masyarakat 2. Peraturan yang diadakan oleh badan-badan resmi yang berwajib
3. Peraturan itu bersifat memaksa
4. Sanksi terhadap pelanggaran aturan itu adalah tegas
Hukum bermanfaat untuk menciptakan ketertiban dalam hidup bermasyarakat serta juga menciptakan keadilan serta perlindungan hukum bagi setiap anggota masyarakat tanpa terkecuali yang telah mematuhi ketentuan-ketentuan hukum yang berlaku dalam segala perbuatan dan tindakannya selaku individu dalam berhubungan hukum dengan individu yang lain didalam masyarakat.21
Menurut Jeremy Bentham apa yang dinamakan sebagai bahan hukum terkandung didalamnya suatu perintah, sanksi kewajiban dan kedaulatan.
Ketentuan-ketentuan yang tidak memenuhi unsur-unsur tersebut tidak dapat dikatakan sebagai positive law, dipisahkan dari moral dan keadilan tidak
21 Jeremy Bentham dalam Lili Rasjidi dan Ira Rasjidi, Dasar-dasar filsafat dan teori hukum, citra Aditya Bakti, 2010, hal. 59.
didasarkan pada penilaian baik-buruk, tetapi hanyalah merupakan Positive moralty. Unsur perintah ini berarti bahwa Pertama satu pihak menghendaki agar orang lain melakukan kehendaknya, kedua Pihak yang diperintah akan mengalami penderitaan jika perintah itu tidak dijalankan atau ditaati, ketiga perintah itu adalah pembedaan kewajiban terhadap yang diperintah, keempat, hal ketiganya hanya dapat terlaksana jika yang memerintah itu adalah Pihak yang berdaulat.
Teori kedua yang digunakan dalam penelitian ini adalah teori kepastian hukum. Menurut Sudikno Mertukusumo Kepastian Hukum merupakan sebuah jaminan bahwa hukum tersebut harus dijalankan dengan cara yang baik dan benar.
Kepastian hukum menghendaki adanya upaya pengaturan hukum dalam perundang-undangan yang dibuat oleh pihak yang berwenang dan berwibawa, sehingga aturan-aturan itu memiliki aspek yuridis yang dapat menjamin adanya kepastian bahwa hukum berfungsi sebagai suatu peraturan yang harus dipatuhi.
Ada 8 (delapan) asas yang harus dipenuhi oleh hukum, yang apabila tidak terpenuhi, maka hukum akan gagal untuk disebut sebagai hukum, atau dengan kata lain harus terdapat kepastian hukum kedelapan asas tersebut adalah sebagai berikut :
a. Suatu sistem hukum yang terdiri dari peraturan-peraturan, tidak berdasarkan putusan-putusan sesat untuk hal-hal tertentu.
b. Peraturan tersebut diumumkan kepada publik
c. Tidak berlaku surut, karena akan merusak integritas sistem d. Dibuat dalam rumusan yang dimengerti oleh umum.
e. Tidak boleh ada peraturan yang saling bertentangan satu dengan yang lain.
f. Tidak boleh menuntut suatu tindakan yang melebihi apa yang bisa dilakukan.
g. Tidak boleh sering diubah-ubah.
h. Harus ada kesesuaian antara peraturan dan pelaksanaan sehari-hari.
Dari uraian di atas dapat dikatakan bahwa dalam suatu kepastian hukum harus ada kepastian antara peraturan dan pelaksanaanya, dengan demikian telah memasuki ranah aksi, perilaku dan faktor-faktor yang mempengaruhi bagaimana hukum positif dijalankan dengan baik dan benar sehingga menimbulkan suatu kepastian hukum bagi masyarakat.
Teori ketiga yang digunakan dalam penelitian ini adalah teori Perlindungan Hukum. Menurut Philipus M. Hadjon negara Indonesia sebagai negara hukum berdasarkan Pancasila haruslah memberikan perlindungan hukum terhadap warga masyarakatnya yang sesuai dengan Pancasila. Oleh karena itu perlindungan hukum berdasarkan Pancasila berarti pengakuan dan perlindungan hukum akan harkat dan martabat manusia atas dasar nilai Ketuhanan Yang Maha Esa, kemanusia, persatuan, permusyawaratan serta keadilan sosial. Nilai-nilai tersebut melahirkan pengakuan dan perlindungan hak asasi manusia dalam wadah negara kesatuan yang menjunjung tinggi semangat kekeluargaan dalam mencapai kesejahteraan bersama.
Kebutuhan akan tanah terus meningkat dari waktu ke waktu seiring dengan pertambahan penduduk dan semakin pesatnya pembangunan fisik di berbagai bidang yang dilakukan oleh Pemerintah. Namun sayangnya kebutuhan akan tanah dimaksud tidak dapa dipenuhi dengan mudah oleh negara, karena
tanah-tanah negara yang tersedia terbatas jumlahnya. Oleh karenanya tidak terelakkan lagi masyarakat diharapkan dapat berperan serta untuk merelakan tanah yang dimilikinya diambil oleh Pemerintah untuk pelaksanaan program yang dicanangkan oleh pemerintah dimana salah satu diantaranya adalah program food estate dalam skala besar 25 ha untuk mendukung program ketahanan pangan yang dicanangkan oleh pemerintah.22
Pengambilan alihan hak atas tanah dari masyarakat petani dalam rangka pelaksanaan program food estate dalam skala besar 25 ha untuk mendukung program ketahanan pangan yang dicanangkan oleh pemerintah harus dilakukan dengan landasan hukum yang jelas yang termuat di dalam peraturan perundang-undangan yang berlaku, sehingga setiap pelaksanaan pengambilalihan lahan dari para petani untuk program food estate tersebut menimbulkan suatu kepastian hukum dan perlindungan hukum bagi para petani yang lahannya diambil ahli untuk pealksanaan program food estate tersebut.23
Pasal 5 UUPA menyatakan bahwa hukum agraria yang berlaku itu adalah hukum adat, oleh sebab itu didalam membahas hukum adat tidak boleh terlepas dari sistem yang dianut dalam hukum adat, hal-hal apa yang ada serta hubungan-hubungan hukum antara masyarakat (anggota masyarakatnya) dengan tanah.24
Sesuai dengan Pasal 6 UUPA menegaskan bahwa semua hak atas tanah mempunyai fungsi sosial, dengan demikian berarti bahwa hak atas tanah apapun
22Abdurahman, Pengadaan Tanah bagi Pelaksanaan Pembangunan untuk Kepentingan Umum, Penerbit Citra Aditya Bakti, Bandung, 2009, hal. 56
23Chadijah Dalimunthe, Politik Hukum Agraria Nasional terhadap hak-hak atas tanah (Medan, yayasan Pencerahan Mandailing, 2008, hal 9
24Meutia Elriza, Pelaksanaan Pelepasan Hak Atas Tanah Pada Pengadaan Tanah Untuk Kepentingan Umum, Citra Aditya Bakti, Bandung, 2007, hal. 40
yang ada pada seseorang, tidaklah boleh bahwa tanahnya itu akan dipergunakan (atau tidak dipergunakan) semata-mata untuk kepentingan pribadi, terlebih lagi apabila hal itu menimbulkan kerugian bagi masyarakat. Penggunaan tanah harus disesuaikan dengan keadaannya dan sifat dari pada haknya, sehingga manfaat baik bagi kesejahteraan pemiliknya maupun bermanfaat pula bagi masyarakat dan negara.25 Pengadaan tanah untuk kepentingan umum merupakan salah satu implementasi dari fungsi sosial hak atas tanah yang pada intinya menyatakan bahwa apabila kepentingan umum menghendaki maka hak atas tanah pribadi harus mengalah.
Pengadaan tanah selalu menyangkut dua sisi dimensi yang harus ditempatkan secara seimbang, yaitu : “ Kepentingan masyarakat pemilik tanah dan kepentingan Pemerintah. Disatu sisi, pihak Pemerintah atau dalam hal ini sebagai penguasa harus melaksanakan pembangunan untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat atau demi kepentingan negara dan rakyatnya sebagai salah satu bentuk pemerataan pembangunan. Sedangkan pihak masyarakat adalah sebagai pihak penyedia sarana untuk melaksanakan pembangunan tersebut karena rakyat atau masyarakat memiliki lahan yang dibutuhkan sebagai bentuk pelaksanaan pembangunan. Masyarakat dalam hal ini juga membutuhkan lahan atau tanah sebagai sumber penghidupan”.
Apabila Pihak Pemerintah tidak memperhatikan dan mentaati ketentuan yang berlaku maka terjadi pertentangan kepentingan yang mengakibatkan timbulnya sengketa atau masalah hukum antara instansi pemerintah yang
25Urip Santoso, Hukum Agraria dan Hak-hak Atas Tanah, Kencana, Jakarta, 2009, hal 64
membutuhkan tanah tersebut dengan para pemilik tanah. Pemilik hak atas tanah ada yang dengan sukarela menyerahkan tanahnya ada juga yang tidak menginginkan apa yang sudah menjadi hak mereka diberikan dengan sukarela.
Masalah pengadaan tanah untuk pembangunan bagi kepentingan umum dalam pelaksanaan pembebasan hak atas tanahnya harus sesuai dengan tahapan-tahapan sebagaimana termuat di dalam ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku yaitu Undang-Undang No. 2 Tahun 2012 dan Perpres No. 71 Tahun 2012 (yang telah mengalami empat kali perubahan terakhir dengan Perpres No. 148 Tahun 2015), sebagai peraturan pelaksana dalam hal mengatur tentang pengadaan tanah untuk pembangunan bagi kepentingan umum.26
Tanah merupakan benda tidak bergerak yang erat kaitannya dengan kebutuhan hidup manusia sebagai tempat mendirikan tempat tinggal dan sebagai tempat untuk memperoleh mata pencaharian khususnya bagi masyarakat petani.
Selain itu tanah juga merupakan tempat pelaksanaan pembangunan sarana dan prasarana bagi kepentingan umum berdasarkan ketentuan hukum positif yang berlaku dalam pelaksanaan pembebasan hak atas tanah tersebut guna dipakai untuk tempat pelaksanaan pembangunan sarana dan prasarana bagi kepentingan umum termasuk untuk tempat pelaksanaan penanaman aneka jenis tumbuhan yang mendukung ketahanan pangan sebagai suatu program pemerintah pada saat ini.27
Di dalam pelaksanaan pembebasan hak atas tanah bagi kepentingan umum dalam rangka pelaksanaan pembangunan sarana dan prasarana di Indonesia maka
26 Suharnoto Wardiman, Praktek Pelaksanaan Pelepasan Hak atas Tanah bagi Pembangunan untuk Kepentingan Umum Berdasarkan Undang-Undang No. 2 Tahun 2012, Rineka Cipta, Jakarta, 2014, hal 66.
27Budi Harsono, Hukum Agraria Indonesia, Djambatan, Jakarta, 2006, hal. 48
pengaturan hukumnya didasarkan Pasal 18 UUPA yang menyatakan “Untuk kepentingan umum, termasuk kepentingan Negara serta kepentingan bersama dari rakyat. Hak atas tanah dapat dicabut, dengan memberi ganti kerugian yang layak dan menurut cara yang diatur dengan Undang-undang”.
Di samping itu, pengambilan tanah oleh Negara juga diatur dalam Pasal 1 juncto Pasal 5 Undang-Undang No. 20 Tahun 1961 tentang Pencabutan Hak Atas Tanah dan Benda-Benda di Atasnya yang menyatakan bahwa, “Negara dapat mencabut hak atas tanah milik perorangan tetapi disertai dengan ganti rugi yang layak”. Pencabutan hak atas tanah oleh pemerintah harus dilakukan secara hati-hati dan merupakan ultimum remedium (senjata pamungkas) terhadap pemilik tanah yang sah. Upaya-upaya persuasif dan pemberian informasi yang benar kepada masyarakat dan juga pemilik tanah harus dilakukan oleh instansi pemerintah sebelum pelaksanaan pencabutan hak atas tanah tersebut dilakukan.
Berdasarkan Pasal 27, 34 dan 40 UUPA, suatu hak itu hapus karena pencabutan hak untuk kepentingan umum dan karena penyerahan sukarela oleh pemiliknya. Berdasar dari kedua ketentuan tersebut maka pengadaan hak atas tanah tersebut merupakan suatu proses pelaksanaannya membutuhkan peran serta masyarakat atau rakyat untuk memberikan tanahnya untuk kepentingan pembangunan dimana masyarakat sebagai pemegang hak atas tanah bebas melakukan suatu perikatan dengan pihak penyelenggara pengadaan tanah untuk pembangunan tanpa ada paksaan dari siapapun.28
28A.P. Parlindungan Berakhirnya Hak – Hak atas Tanah, Cetakan III, CV.Mandar Maju, Bandung, 2001, hal 48
Masalah pokok yang menjadi sorotan atau perhatian dalam pelaksanaan pengadaan tanah bagi pembangunan untuk kepentingan umum adalah
“menyangkut ganti rugi hak atas tanah yang dipandang tidak wajar oleh masyarakat pemilik tanah yang akan dilepaskan haknya tersebut.29
Berdasarkan Pasal 15 Peraturan Presiden No. 71 Tahun 2012 sebagaimana telah mengalami perubahan sebanyak empat kali tearkhir dengan Peraturan Presiden No. 148 Tahun 2015 tentang Pengadaan Tanah Bagi Pelaksanaan Pembangunan untuk Kepentingan Umum telah ditegaskan bahwa dalam pelaksanaan tafsiran atau penetapan mengenai ganti rugi harus memperhatikan bahwa penetapan ganti rugi haruslah didasarkan pada nilai nyata atau harga tanah, nilai jual bangunan dan tanaman. Dengan tercapainya kata sepakat mengenai ganti rugi di antara para pihak, dapat memudahkan Pemerintah dalam melaksanakan tujuan pengadaan hak atas tanah untuk pembangunan bagi kepentingan umum.30 Selain itu Pemerintah dapat melaksanakan pembangunan sesuai dengan rencana tata ruang serta terlaksananya suatu tertib hukum di bidang pertanahan.31
2. Konsepsi
Konsepsi diterjemahkan sebagai usaha membawa sesuatu dari abstrak menjadi suatu yang konkrit, yang disebut dengan operasional defenition.32 Pentingnya definisi operasional adalah untuk menghindarkan perbedaan
29 Abdurrahman, Masalah Pencabutan Hak Atas Tanah Dan Pembebasan Tanah Di Indonesia, Alumni, Bandung, 2005, hal 23
30 Fauzi Noer, Tanah Dan Pembangunan, Cetakan I, Pustaka Sinar Harapan, Jakarta, 1997, hal 7
31 A.P. Parlindungan, Bunga Rampai Hukum Agraria, Cetakan II, CV. Mandar Maju, Bandung, 1994, hal 80
32Sutan Remy Sjahdeini, Kebebasan Berkontrak dan Perlindungan Yang Seimbang Bagi Para Pihak Dalam Perjanjian Kredit di Indonesia, Institut Bankir Indonesia¸Jakarta, 1993, hal. 10
pengertian atau penafsiran mendua (dubius) dari suatu istilah yang dipakai. Oleh karena itu untuk menjawab permasalahan dalam penelitian ini harus didefinisikan beberapa konsep dasar, agar secara operasional diperoleh hasil penelitian yang sesuai dengan tujuan yang telah ditentukan, yaitu :
1. Perolehan hak atas tanah adalah perbuatan atas peristiwa hukum yang mengakibatkan diperolehnya hak atas tanah oleh orang atau badan hukum termasuk hak pengelolaan terhadap tanah tersebut baik untuk kepentingan pribadi maupun untuk kepentingan kelompok masyarakat / badan hukum (negara).
2. Peralihan hak atas tanah adalah suatu peristiwa hukum dimana suatu bidang tanah beralih hak kepemilikannya dari pihak yang satu penjual ke pihak lainnya melalui suatu perbuatan hukum jual beli, tukar menukar, hibah dan lain-lain yang mengakibatkan hak kepemilikan atas tanah tersebut telah beralih.
3. Food estate adalah konsep pengembangan produksi pangan yang dilakukan secara terintegrasi mencakup pertanian, perkebunan bahkan peternakan yang berada di suatu kawasan lahan yang sangat luas.
4. Fungsi sosial hak atas tanah adalah bahwa hak kepemilikan atas tanah dari seseorang / badan hukum juga memiliki fungsi sosial, dimana apabila kepentingan umum menghendakinya maka hak atasa tanah tersebut dapat dicabut dari pemegang hak miliknya yang sah dengan menggunakan ganti rugi yang wajar dan menguntungkan bagi pemilik tanah.
5. Pembebasan tanah adalah pencabutan hak atas tanah dan benda yang ada di atasnya oleh pemerintah untuk dijadikan sarana kepentingan umum yang disertai dengan pemberian ganti rugi kepada orang atau pihak yang mempunyai hak atas tanah dan benda tersebut dengan cara yang diatur berdasarkan undang-undang
6. Kepentingan umum adalah suatu kepentingan bersama dari seluruh lapisan masyarakat tanpa terkecuali dalam menikmati bersama sarana dan prasarana serta fasilitas pembangunan yang diperuntukkan bagi masyarakat umum.
7. Ganti rugi adalah pemberian sejumlah dana berupa uang / materi lainnya berdasarkan suatu kesepakatan antara pemilik tanah dan instansi pemerintah yang membutuhkan tanah tersebut dalam upaya melepaskan hak atas tanah tersebut dari pemilik tanah dan mengalihkannya kepada instansi pemerintah yang membutuhkan tanah tersebut.
8. Objek pengadaan tanah adalah tanah, ruang atas tanah dan bawah tanah, bangunan, tanaman, benda yang berkaitan dengan tanah atau lainnya yang dapat dinilai