Analisis Penyebab Masalah Kecukupan guru
Jika telah teridentifikasi adanya kesenjangan dalam distribusi guru, kesenjangan dalam distribusi guru dapt dilihat dari dua sisi, yaitu: 1) satuan pendidikan yang kekurangan guru, 2) satuan pendidikan yang mengalami kelebihan guru, 3) peta distribusi guru menurut satuan pendidikan.
Mengapa terjadi ketidakseimbangan maka perlu ditelusuri lagi dengan menggunakan langkah-langkah sebagai berikut:
Analisis Keterkaitan Antar Unsur yang Menyebabkan Kesenjangan/Masalah
Mengapa distribusi guru dianggap masalah yang rumit?
Masalah distribusi guru tidak berdiri sendiri, hanya memperhitungkan ketersediaan dan kebutuhan guru semata, tetapi banyak faktor yang harus dipertimbangkan. Banyak faktor yang berpengaruh terhadap distribusi guru, baik bersifat internal guru, maupun aspek di luar guru, seperti sekolah dimana guru mengajar, sebaran penduduk (demografi), daerah tergolong 3T (terpecil, terluar, dan terdepan) geografi, aspek ekonomi, sosial budaya dan kebijakan pemerintah daerah dan pusat.
Mengapa aspek sekolah perlu dipertimbangkan?
Distribusi guru selama ini hanya mempertimbangkan jumlah rombongan belajar, baik untuk guru kelas maupun untuk guru mata pelajaran, sebagai dasar penentuan rumus kebutuhan guru. Faktor besar rombongan belajar hampir tidak pernah dipertimbangkan oleh perencana pendidikan, akibatnya rasio siswa terhadap guru pada jenjang SD dan SMP selama 10 tahun terakhir semakin mengecil, seperti tampak pada diagram berikut:
85
UNIT 5: Identifikasi Isu Strategis
Sumber: Kemdikbud, 2011 Sumber: UNESCO, 2011
Diagram di atas menunjukkan bahwa rasio siswa terhadap guru tergolong mewah, bandingkan dengan Negara lain, dimana posisi ketersediaan guru di Indonesia di antara Negara-negara lain, termasuk negara maju.
Apakah rasio siswa terhadap guru yang rendah akan berdampak pada efektivitas pembelajaran?
Secara teoritis mestinya ya, tetapi secara praktis ternyata tidak. Jika dilihat dari rasio siswa terhadap guru, Indonesia menempati lima terbaik, tetapi mutu hasil belajar berdasarkan standar internasional, seperti PISA, Indonesia menempati urutan kelima terendah. Ternyata jumlah guru yang banyak, tidak menjamin mutu pembelajaran lebih baik.
Guru yang banyak itu berada di sekolah mana?
Masalah yang harus ditelusuri adalah di mana guru yang berlebih itu bertugas? Hal ini penting untuk melihat keberadaan guru yang bersangkutan, apakah guru yang berlebih ada di sekolah yang jumlah siswanya besar atau sebaliknya guru berlebih ada di sekolah yang jumlah siswanya kecil.
Guru berlebih di sekolah yang jumlah siswanya besar, di atas SPM, maka guru tersebut dapat dimanfaatkan lebih optimal, misalnya dengan cara berikut ini:
Studi Manajemen SDM, DBE1, 2010
Jika menggunakan standar rasio siswa terhadap guru menggunakan standar SPM bidang pendidikan sebesar 32 untuk jenjang SD, grafik di atas menujukkan bahwa sebagian besar sekolah dengan jumlah siswa di bawah standar, tetapi jumlah guru kelas lebih dari yang dibutuhkan. Bahkan jika menggunakan jumlah siswa setengah dari standar SPM, masih jauh lebih banyak bila dibandingkan dengan sekolah yang jumlah siswa lebih besar dari standar SPM, tetapi gurunya kekurangan.
Kondisi tersebut menunjukkan bahwa perencanaan dan pengelolaan guru belum berfungsi secara efektif. Peran kabupaten/kota dalam pengelolaan guru masih lemah, selain ketersediaan data yang akurat, juga data yang tersedia belum dianalisis secara rinci. Karena analisis data guru di tingkat kabupaten/kota bersifat agregat, tanpa ada analisis data sampai pada unit analisis per individu guru. Dampak dari kondisi ini adalah inefisiensi dalam pendidikan cukup besar, karena harus membayar gaji guru yang sesungguhnya tidak dibutuhkan.
Inefisiensi ini bisa dihitung di tingkat sekolah, kabupaten/kota, provinsi, hingga tingkat nasional. Bila perlu, berikan ranking efisiensi pengelolaan pendidikan menurut rata-rata gaji guru terhadap rasio siswa/guru pada sekolah di tingkat kabupaten, ranking kabupaten di tingkat provinsi, dan ranking provinsi di tingkat nasional. Rumus yang digunakan untuk menghitung efisiensi pendidikan dilihat dari rasio siswa terhadap guru adalah sebagai berikut:
20% 15% 10% 5% 0% 5% 10% 15% 20% < - 9 - 9 - 8 - 7 - 6 - 5 - 4 - 3 - 2 - 1 0 +1 +2 +3 +4 +5 +6 +7 +8 +9 > + 9
Madrasah Private Regular Public Regular Private Surplus classroom teachers Deficit classroom teachers
87
UNIT 5: Identifikasi Isu Strategis
Rumus di atas dapat digunakan pada tingkat sekolah, kabupaten/kota, dan provinsi. Informasi ini sangat penting untuk melihat apakah penyelenggara pendidikan telah mempertimbangkan aspek efisiensi dalam pengelolaan pendidikan.
Ketersediaan guru di kabupaten/kota secara umum telah mencukupi, tetapi pemerataan ketersediaan tersebut tidak merata untuk semua sekolah. Terdapat di sejumlah sekolah dengan kelebihan guru, di sisi lain banyak sekolah kekurangan guru, baik untuk guru kelas maupun untuk guru bidang studi.
ANALISIS PENYEBAB MASALAH (Root Cause Analysis)
Setelah teridentifikasi adanya kesenjangan dan analisis keterkaitan, langkah berikutnya adalah mencari penyebab masalah tersebut. Salah satu metode yang banyak dipakai dalam analisis penyebab masalah adalah analsis penyebab akar masalah (Root Cause Analysis).
Coba perhatikan kasus tentang kelebihan guru kelas pada beberapa SD di Kecamatan XX.
Apakah ini masalah? Tentu ya, karena guru yang tidak punya kelas yang diajar terancam tunjangan sertifikasinya tidak dibayarkan atau dicabut.
Pertanyaan berikutnya, mengapa di kecamatan tersebut kelebihan guru kelas? Mungkin jawabannya adalah karena banyak guru yang minta pindah ke kecamatan tersebut.
Pertanyaan berikutnya, mengapa guru-guru tersebut minta pindah ke SD di kecamatan tersebut? Mungkin jawabannya adalah sebagian guru tersebut adalah guru perempuan yang dekat dengan tempat kerja suaminya.
Pertanyaan berikutnya, mengapa dinas pendidikan kabupaten/kota memberikan ijin/rekomendasi pemindahan guru tersebut? Mungkin jawabannya adalah karena dinas pendidikan tidak memiliki peta distribusi guru yang komprehensif.
Pertanyaan terakhir, mengapa dinas pendidikan tidak punya peta distribusi guru yang komprehensif? Mungkin jawabannya adalah karena dinas pendidikan tidak punya perencanaan penataan dan pemerataan guru?
Jadi akar masalahnya adalah dinas pendidikan tidak punya perencanaan dalam penataan dan pemerataan guru.
Mengapa analisis akar masalah jarang dilakukan, padahal analisis ini sangat ampuh untuk perbaikan program?. Dalam pengertian akar dapat disimpulkan sebagai berikut
Akar sulit untuk ditemukan dan sulit untuk disingkirkan
Akar yang tidak dimusnahkan dapat terus tumbuh
Akar seringkali sangat kotor
Langkah-langkah dalam analisis penyebab masalah:
Investigasi, tujuan dari tahap ini adalah untuk mengungkap fakta yang
menyebabkan masalah (misalnya kelebihan guru di beberapa SD), serta bagaimana hal itu bisa terjadi dan perhatian pada hal-hal yang benar-benar terjadi secara faktual.
Analisis, tujuan dari tahap ini adalah mengungkap alasan mengapa hal itu bisa
terjadi? Dalam melakukan analisis harus memasukan kontek sistem atau organisasi yang telah dikembangkan, termasuk di dalamnya regulasi yang telah ditetapkan oleh organisasi tersebut. Nilai sistem dapat dijadikan sebagai pembanding mengapa hal itu bisa terjadi?
Keputusan, tujuan dari tahap ini adalah mengembangkan rekomendasi yang
dapat mengidentifikasi apa yang harus dipelajari dan apa yang harus dilakukan? Melalui tahap ini kita dapat mengoreksi dan mengeliminasi penyebab masalah, sehingga penyebab masalah dapat disederhanakan.
PEMILIHAN ISU STRATEGIS YANG RELEVAN DENGAN
PERENCANAAN STRATEGIS PENATAAN DAN PEMERATAAN GURU
Semua dinas pendidikan kabupaten/kota telah memiliki perencanaan jangka menengah atau renstra. Salah satu program yang disiapkan dalam perencanaan jangka menengah tersebut adalah berkaitan dengan PTK (Pendidik dan Tenaga Kependidikan). Pertanyaannya adalah ”apakah dalam analisis layanan pendidikan dinas
pendidikan kabupaten/kota telah memasukkan analisis distribusi guru secara komprehensif?”,
Jika jawabanya ya, maka dengan mudah tinggal mengintegrasikan hasil pemetaan distribusi guru ke dalam perencanaan jangka menengah atau menjadi bagian dari analisis layanan pendidikan bidang PTK, sehingga menghasilkan isu-isu strategis yang dapat dijabarkan ke dalam kebijakan dan program.
Persoalannya jika analisis distribusi guru belum dilakukan secara komprehensif dalam analisis layanan pendidikan pada Renstra. Dalam hal ini ada dua alternatif yang dapat
89
UNIT 5: Identifikasi Isu Strategis
dipilih, yaitu: 1) melakukan revisi terhadap Renstra, atau 2) menyusun perencanaan penataan dan pemerataan guru secara tersendiri.
Isu Eksternal yang Berpengaruh terhadap Distribusi Guru
Identifikasi perubahan-perubahan pada kerangka kebijakan dan peraturan yang akan berdampak besar pada distribusi guru, diantaranya adalah; 1) Peraturan Bersama 5 Menteri tahun 2011, 2) Penerapan Kurikulum 2013, 3) Otonomi Daerah, 4) Otonomi Satuan pendidikan melaui SBM, 5) Kewajiban minimal beban mengajar guru menurut PP 74/2007, penyelenggaraan pendidikan di tingkat daerah, 6) alokasi anggaran untuk peningkatan mutu guru pada tingkat kabupaten/kota sangat terbatas.