II. TINJAUAN PUSTAKA
2.1. Konsep Kebijakan
Kebijakan merupakan pengaturan yang sifatnya berlaku umum. Bila dikaitkan dengan pengertian publik hal itu akan mencakup upaya pengaturan bagi dimensi kegiatan manusia dalam suatu wilayah. Kebijakan dihasilkan karena ada hal-hal yang memerlukan pengaturan, yang dalam hal ini khususnya oleh pemerintah, sesuai dengan kewenangan dan lingkup kerangka kebutuhan sosial kelompoknya. Pengaturan tersebut merupakan bentuk intervensi atau aplikasi tindakan umum yang dapat dilakukan oleh pemerintah (Parson, 1995). Dikatakan pula bahwa kebijakan adalah suatu keputusan untuk bertindak yang dibuat atas nama suatu kelompok sosial yang memiliki implikasi yang kompleks, dan yang bermaksud mempengaruhi anggota kelompok dengan penetapan sanksi-sanksi.
Kebijakan operasional dari suatu lembaga didasarkan pada suatu pijakan landasan kerja. Landasan kerja ini merupakan dasar dari kebijakan yang ditempuh atau dengan kata lain kebijakan merupakan dasar bagi pelaksanaan kegiatan atau pengambilan keputusan. Dunn (2003) mendefinisikan bahwa :
“ Suatu keputusan adalah suatu pilihan terhadap berbagai alternatif yang bersaing mengenai suatu hal “. Salah satu faktor yang menyebabkan sulitnya mengambil keputusan (kebijakan) adalah sulitnya memperoleh informasi yang cukup serta bukti-bukti yang sulit disimpulkan. Karena itu dalam pengambilan keputusan atau perumusan kebijakan akan lebih mudah bila menggunakan suatu model tertentu. Model kebijakan adalah sajian yang disederhanakan mengenai aspek-aspek terpilih dari situasi problematis yang disusun untuk tujuan-tujuan khusus.
Kebijakan pengelolaan (policy management) merujuk pada upaya atau tindakan yang sedemikian rupa (delibrate way) untuk menangani isu kebijakan dari awal hingga akhir. Selanjutnya Parson (1995) menyatakan bahwa kebijakan yang dianggap resmi adalah kebijakan pemerintah yang mempunyai kewenangan dan dapat memaksa masyarakat untuk mematuhinya dimana dibuat sesuai dengan aspirasi dan kepentingan masyarakat. Kebijakan merupakan pilihan pemerintah untuk melakukan atau tidak melakukan sesuatu (whatever government chooses to do or not to do).
Kebijakan secara umum dapat dibedakan dalam tiga tingkatan, yaitu kebijakan umum, kebijakan pelaksanaan dan kebijakan teknis.
Kebijakan umum antara lain dalam bentuk Undang-Undang atau Keputusan Presiden. Kebijakan pelaksanaan adalah kebijakan yang menjabarkan kebijakan umum berupa Peraturan Pemerintah atau Peraturan Daerah. Sedangkan kebijakan teknis adalah kebijakaan operasional yang berada dibawah kebijakan pelaksanaan tersebut.
Parson (1995) selanjutnya menyatakan bahwa ilmu kebijakan banyak dipengaruhi oleh hasil interaksi antar materi ilmu interdisipliner seperti ilmu-ilmu di bidang lingkungan hidup maupun di bidang lain. Kebijakan publik sebagai suatu pola atau rumusan intervensi pemerintah, umumnya ditetapkan dalam lingkup sistem dan kondisi politik tertentu. Aplikasi suatu kebijakan dapat ditentukan oleh dukungan kelompok publik yang berpengaruh dalam kehidupan masyarakat luas. Implikasi kebijakan dapat merupakan bagian dari suatu program atau sebaliknya program merupakan bagian dari suatu kebijakan. Tegasnya dalam rangka sistem penyelenggaraan pembangunan, maka keduanya merupakan bagian tak terpisahkan dari keseluruhan model dan strategi pembangunan nasional.
Hariyoso (2002) menyatakan bahwa kebijakan publik dapat dinyatakan sebagai realisasi langkah pengkajian atau pengaturan konstitusional, atau penyelesaian konflik di masyarakat. Karena itu orientasi kebijakan publik adalah mengatur perilaku para pengambil keputusan di lapangan, disamping melakukan pengorganisasian berokrasi dan pendistribusian manfaat yang ada. Melalui kebijakan ini akan dapat diterapkan suatu sistem nilai tertentu dengan maksud untuk dapat menolong terlaksananya aplikasi pengaturan secara otoritatif kepada kelompok masyarakat luas, walaupun mungkin saja pemerintah memilih keputusan dengan tidak berbuat apa-apa. Kebijakan publik juga dapat berfungsi sebagai salah satu sumber pengembangan rencana atau program pembinaan sebagai wujud akuntabilitas aplikasi fungsi pemerintah.
Kebijakan publik adalah segala ketentuan yang ditetapkan oleh pejabat publik yang bersangkut paut dengan publik dan apa yang dilakukan oleh pejabat publik sesuai dengan kewenangannya. Masalah dalam perumusan kebijakan publik terletak pada aktor, mekanisme dan proses kebijakan publik dan substansi. Oleh karena itu
dalam rangka mencapai tujuan terciptanya suatu kebijakan publik yang berpihak kepada rakyat serta lahirnya kebijakan yang menjamin partisipasi publik, diperlukan beberapa strategi. Advokasi kebijakan dengan merancang aturan main dalam formulasi kebijakan publik yang proporsional dan partisipatif, komunikasi politik dengan memperbanyak ruang interaksi antar pihak dalam hal-hal yang menyangkut kebijakan publik.
Analisis kebijakan pada dasarnya adalah suatu upaya untuk mengetahui apa yang sesungguhnya dilakukan pemerintah, mengapa mereka melakukan hal tersebut dan apa yang menyebakan mereka melakukannya dengan cara yang berbeda-beda. Analisis kebijakan merupakan suatu proses pencarian kebenaran yang didasarkan pada penggambaran dan penjelasan mengenai sebab-sebab dan akibat dari tindakan pemerintah.
Ada tiga jenis analisis kebijakan yaitu (1) analisis prospektif, (2) analisis retrospektif, dan (3) analisis terintegrasi (Dunn, 1994). Analisis prospektif merupakan analisis kebijakan yang terkait dengan produksi dan transformasi informasi sebelum tindakan kebijakan dilakukan. Analisis retrospektif, sebaliknya berkaitan dengan produksi dan transformasi informal setelah tindakan kebijakan dilakukan. Sedangkan analisis terintegrasi adalah analisis kebijakan yang secara utuh mengkaji seluruh daur kebijakan dengan menggabungkan analisis prospektif dan analisis retrospektif.
Kebijakan pembangunan kehutanan yang diterapkan selama lebih dari 30 tahun ternyata belum mampu mewujudkan keberpihakan kepada rakyat karena masih berorientasi sentralistik. Oleh karena itu dalam era reformasi saat ini rakyat menginginkan terjadi perubahan dalam pembangunan kehutanan (Alikodra, 2000). Adanya perubahan kebijakan diharapkan mampu memenuhi harapan : (1) menghilangkan dan mencegah terjadinya kolusi, korupsi dan nepotisme di lingkungan institusi kehutanan; (2) menerapkan azas-azas profesionalisme dalam pelaksanaan pembangunan kehutanan; (3) memberikan manfaat yang maksimal dan berkelanjutan bagi rakyat serta mengembangkan peranserta rakyat dalam segala aspek pembangunan kehutanan dan (4) menjaga dan menjamin terwujudnya kelestarian sumberdaya hutan.
Menurut LPP Mangrove (2001), berkaitan dengan kebijakan pelestarian hutan mangrove, berbagai kegiatan kehutanan yang berlaku selama ini dirasakan kurang
menyentuh dan dapat memenuhi kebutuhan masyarakat luas, terutama bagi kelompok masyarakat yang tinggal di sekitar kawasan hutan mangrove. Akibatnya masyarakat menjadi kurang peduli terhadap pengamanan hutan, artinya aspek lingkungan dan keamanan hutan menjadi terganggu, dan aspek sosial juga sulit untuk dipertahankan. Oleh karena itu pemerintah diharapkan dapat menindaklanjuti kebijakan yang ada dengan memperhatikan aspek sosial dalam masyarakat.