BAB II TINJAUAN PUSTAKA
2.3. Konsep Program Penanggulangan Kemiskinan
Program Penanggulangan Kemiskinan di Perkotaan (P2KP) dilaksanakan sejak tahun 1999 sebagai suatu upaya pemerintah untuk membangun kemandirian masyarakat dan pemerintah daerah dalam menanggulangi kemiskinan secara berkelanjutan. Program ini sangat strategis karena menyiapkan landasan kemandirian masyarakat berupa institusi kepemimpinan masyarakat yang representatif, mengakar dan menguat bagi perkembangan modal sosial (social capital) masyarakat di masa mendatang serta menyiapkan kemitraan masyarakat dengan pemerintah daerah dan kelompok peduli setempat.
Program Penanggulangan Kemiskinan di Perkotaan (P2KP) merupakan salah satu upaya pemerintah Indonesia untuk menanggulangi kemiskinan di daerah perkotaan. Upaya ini membutuhkan dana yang cukup besar sehingga IBRD/IDA perlu membantu (dalam hal ini memberi pinjaman) untuk mendanai program ini. Agar program terlaksana sesuai dengan tujuan yang diharapkan, pihak peminjam
menetapkan indikator kinerja bagi keberhasilan program seperti yang tercantum dalam dokumen “Loan Agreement” IBRD 4627/IDA 3535-IND.
P2KP meyakini bahwa pendekatan yang lebih efektif untuk mewujudkan proses perubahan perilaku masyarakat adalah melalui pendekatan pemberdayaan atau proses pembelajaran (edukasi) masyarakat dan penguatan kapasitas untuk mengedepankan peran pemerintah daerah dalam mengapresiasi dan mendukung kemandirian masyarakatnya.
Kedua substansi P2KP tersebut sangat penting sebagai upaya proses transformasi P2KP dari 'tataran proyek' menjadi 'tataran program' oleh masyarakat bersama pemerintah daerah setempat. Bagaimanapun harus disadari bahwa upaya dan pendekatan penanggulangan kemiskinan tidak hanya menjadi perhatian pemerintah pusat, melainkan justru yang terpenting harus menjadi prioritas perhatian dan kebutuhan masyarakat bersama pemerintah daerah itu sendiri.
Substansi P2KP sebagai proses pemberdayaan dan pembelajaran masyarakat dilakukan dengan terus menerus untuk menumbuhkembangkan kesadaran kritis masyarakat terhadap nilai-nilai universal kemanusiaan, prinsip-prinsip kemasyarakatan dan prinsip-prinsip pembangunan berkelanjutan sebagai landasan yang kokoh untuk membangun masyarakat yang mandiri dan sejahtera. Proses pembelajaran di tingkat masyarakat ini berlangsung selama masa Program P2KP maupun pasca Program P2KP oleh masyarakat sendiri dengan membangun dan melembagakan Komunitas Belajar Kelurahan (KBK).
Sedangkan substansi P2KP sebagai penguatan kapasitas pemerintah daerah dalam rangka mengedepankan peran dan tanggungjawab pemerintah daerah, dilakukan melalui; pelibatan intensif Pemda pada pelaksanaan siklus kegiatan P2KP, penguatan peran dan fungsi Komite Penanggulangan Kemiskinan Daerah (KPK-D) agar mampu menyusun Dokumen Strategi Penanggulangan Kemiskinan Daerah (SPK-D) dan PJM Pronangkis Kota/Kab berbasis program masyarakat (Pronangkis Kelurahan), serta melembagakan Komunitas Belajar Perkotaan (KBP).
Semua pendekatan yang dilakukan P2KP di atas, ditujukan untuk mendorong proses percepatan terbangunnya landasan yang kokoh bagi terwujudnya kemandirian penanggulangan kemiskinan dan juga melembaganya pembangunan berkelanjutan (sustainable development).
Dengan demikian, pelaksanaan P2KP sebagai “gerakan bersama membangun kemandirian dan pembangunan berkelanjutan yang berbasis nilai-nilai universal” diyakini akan mampu membangun kesadaran kritis dan perubahan perilaku individu ke arah yang lebih baik. Perubahan perilaku individu yang secara kumulatif menimbulkan perubahan kolektif masyarakat inilah yang menjadi inti pendekatan TRIDAYA, yakni proses pemberdayaan masyarakat agar terbangun: daya sosial sehingga tercipta masyarakat efektif, daya ekonomi sehingga tercipta masyarakat produktif dan daya pembangunan sehingga tercipta masyarakat pembangunan yang peduli lingkungan dan prinsip-prinsip pembangunan berkelanjutan.
Prinsip-prinsip universal pembangunan berkelanjutan harus merupakan prinsip keseimbangan pembangunan, yang dalam konteks P2KP diterjemahkan sebagai sosial, ekonomi dan lingkungan yang tercakup dalam konsep Tridaya.
Perlindungan Lingkungan (Environmental Protection); dalam pengambilan keputusan maupun pelaksanaan kegiatan yang menyangkut kepentingan masyarakat banyak, terutama kepentingan masyarakat miskin, perlu didorong agar keputusan dan pelaksanaan kegiatan tersebut berorientasi pada upaya perlindungan/pemeliharaan lingkungan baik lingkungan alami maupun buatan termasuk perumahan dan permukiman, yang harus layak, terjangkau, sehat, aman, teratur, serasi dan produktif. Termasuk didalamnya adalah penyediaan prasarana dan sarana dasar perumahan yang kondusif dalam membangun solidaritas sosial dan meningkatkan kesejahteraan penduduknya.
Pengembangan Masyarakat (Social Development); tiap langkah kegiatan P2KP harus selalu berorientasi pada upaya membangun solidaritas sosial dan keswadayaan masyarakat sehingga dapat tercipta masyarakat efektif secara sosial sebagai pondasi yang kokoh dalam upaya menanggulangi kemiskinan secara mandiri dan berkelanjutan. Pengembangan masyarakat juga berarti upaya untuk meningkatkan potensi segenap unsur masyarakat, terutama kelompok masyarakat yang rentan (vulnerable groups) dan marjinal yang selama ini tidak memiliki peluang/akses dalam program/kegiatan setempat.
Pengembangan Ekonomi (Economic Development); dalam upaya menyerasikan kesejahteraan material, maka upaya-upaya kearah peningkatan kapasitas dan
keterampilan masyarakat miskin dan atau penganggur perlu mendapat porsi khusus termasuk upaya untuk mengembangkan peluang usaha dan akses ke sumberdaya kunci untuk peningkatan pendapatan, dengan tetap memperhatikan dampak lingkungan fisik dan sosial.
Tujuan pelaksanaan P2KP adalah :
1. Terbangunnya lembaga masyarakat berbasis nilai-nilai universal kemanusiaan, prinsip-prinsip kemasyarakatan dan berorientasi pembangunan berkelanjutan, yang aspiratif, representatif, mengakar, mampu memberikan pelayanan kepada masyarakat miskin, mampu memperkuat aspirasi/suara masyarakat miskin dalam proses pengambilan keputusan lokal, dan mampu menjadi wadah sinergi masyarakat dalam penyelesaian permasalahan yang ada di wilayahnya;
2. Meningkatnya akses bagi masyarakat miskin perkotaan ke pelayanan sosial, prasarana dan sarana serta pendanaan (modal), termasuk membangun kerjasama dan kemitraan sinergi ke berbagai pihak terkait, dengan menciptakan kepercayaan pihak-pihak terkait tersebut terhadap lembaga masyarakat (BKM);
3. Mengedepankan peran Pemerintah kota/kabupaten agar mereka makin mampu memenuhi kebutuhan masyarakat miskin, baik melalui pengukuhan Komite Penanggulangan Kemiskinan (KPK) di wilayahnya, maupun kemitraan dengan masyarakat serta kelompok peduli setempat.
Dalam pelaksanaannya, P2KP memiliki sasaran sebagai subyek dalam kegiatannya, yaitu :
1. Masyarakat; warga kelurahan peserta P2KP dan BKM/lembaga masyarakat yang mengakar serta KSM.
2. Pemerintah Daerah dan Tim Koordinasi Penanggulangan Kemiskinan Daerah (TKPKD); perangkat pemerintah tingkat kota/kabupaten sampai dengan lurah yang terkait dengan P2KP dan anggota TKPKD.
3. Kelompok Peduli; perorangan/anggota asosiasi profesi, asosiasi usaha sejenis, perguruan tinggi, LSM, dan sebagainya yang peduli dengan kemiskinan.
4. Para pihak terkait; bank, notaris, auditor publik, media massa (radio, tv, dan sebagainya).
P2KP menekankan beberapa prinsip sebagai berikut :
1. Transparansi. P2KP menekankan transparansi dan penyebarluasan informasi di semua tahapan program. Pengambilan keputusan dan pengelolaan keuangan harus dilaksanakan secara terbuka dan disebarluaskan kepada seluruh masyarakat. 2. Keberpihakan pada orang miskin. Setiap kegiatan ditujukan untuk meningkatkan
taraf hidup masyarakat, dengan mempertimbangkan dan melibatkan masyarakat kurang mampu dalam setiap tahap kegiatan.
3. Partisipasi/melibatkan masyarakat. Partisipasi masyarakat ditekankan, khususnya pada kelompok miskin dan perempuan. Partisipasi harus menyeluruh, melalui pengambilan keputusan atas kesepakatan seluruh masyarakat.
4. Kompetisi untuk dana. Harus ada kompetisi sehat antar kelurahan untuk mendapatkan dana P2KP.
5. Desentralisasi. P2KP memberikan wewenang kepada masyarakat untuk membuat keputusan mengenai jenis kegiatan yang mereka butuhkan atau inginkan, serta mengelolanya secara mandiri dan partisipatif.
P2KP bertujuan untuk meningkatkan partisipasi masyarakat dalam pembangunan melalui berbagai tahapan kegiatan, sebagai berikut :
1. Diseminasi informasi dan sosialisasi tentang P2KP dilakukan dalam beberapa cara. Lokakarya yang dilakukan pada tingkat provinsi, kabupaten, kecamatan dan kelurahan untuk menyebarkan informasi dan mempopulerkan program. Di setiap kelurahan dilengkapi papan informasi sebagai salah satu media informasi bagi masyarakat. Kerjasama dengan berbagai pihak terkait penyebaran informasi (media massa, NGO, akademisi, anggota dewan) menjadi bagian dalam kegiatan ini.
2. Proses perencanaan partisipatif di tingkat kelurahan dan kecamatan. Masyarakat memilih fasilitator kelurahan untuk mendampingi dalam proses sosialisasi dan perencanaan. Fasilitator kelurahan mengatur pertemuan kelompok, termasuk pertemuan khusus perempuan untuk membahas kebutuhan dan prioritas pembangunan di kelurahan. Masyarakat kemudian menentukan pilihan terhadap jenis kegiatan pembangunan yang ingin didanai. P2KP menyediakan tenaga konsultan sosial dan teknis di tingkat kecamatan dan kabupaten untuk membantu sosialisasi, perencanaan dan pelaksanaan kegiatan.
3. Seleksi proyek di tingkat kelurahan dan kecamatan. Masyarakat melakukan musyawarah di tingkat kelurahan dan kecamatan untuk memutuskan usulan yang
akan didanai. Musyawarah terbuka bagi segenap anggota masyarakat untuk menghadiri dan memutuskan jenis kegiatan. Forum antar kelurahan terdiri dari wakil-wakil dari kelurahan yang akan membuat keputusan akhir mengenai proyek yang akan didanai. Pilihan proyek adalah open menu untuk semua investasi produktif, kecuali yang tercantum dalam daftar larangan.
4. Masyarakat melaksanakan proyek mereka. Dalam pertemuan masyarakat memilih anggotanya untuk menjadi Tim Pengelola Kegiatan (TPK) di kelurahan-kelurahan yang terdanai. Fasilitator teknis P2KP mendampingi TPK dalam mendisain prasarana, penganggaran kegiatan, verifikasi mutu dan supervisi. Para pekerja umumnya berasal dari kelurahan penerima manfaat.
5. Akuntabilitas dan laporan perkembangan. Selama pelaksanaan kegiatan, TPK harus memberikan laporan perkembangan kegiatan dua kali dalam pertemuan terbuka di kelurahan, yaitu sebelum proyek mencairkan dana tahap berikutnya. Pada pertemuan akhir, TPK akan melakukan serah terima proyek kepada masyarakat, kelurahan dan Tim Pemelihara kegiatan.
Untuk mengelola P2KP, pemerintah Indonesia menunjuk Direktorat Jenderal Pemberdayaan Masyarakat dan Desa (Ditjen PMD) sebagai instansi pelaksana
(executing agency). Sementara itu, untuk membantu pengelolaan P2KP secara nasional, dibentuk Tim Koordinasi P2KP (TK-P2KP) yang terdiri dari Bappenas, Depdagri, Depkeu dan Dep. Kimpraswil, mulai dari tingkat Nasional, Provinsi, Kabupaten dan Kecamatan. Di tingkat Kecamatan, Kepala Seksi PMD bertindak
sebagai Pimpinan Proyek (Pimpro) P2KP lokal atau disebut Penanggung Jawab Operasional Kegiatan (PjOK).
P2KP bekerja di wilayah beresiko tinggi dan sangat penting untuk mempertahankan kontrol yang ketat dan sistem pemantauan untuk memastikan bahwa dana yang disediakan telah dipergunakan dengan sebagaimana mestinya. P2KP menerapkan sistem pengawasan sebagai berikut :
1. Pemantauan partisipatif oleh masyarakat. Pemantauan yang paling efektif adalah yang dilakukan oleh penerima manfaat dari program, yaitu memilih langsung badan pemantau untuk melihat pelaksanaan dan keuangan proyek. Anggota dari komite pemantau ini akan melakukan pengecekan terhadap harga, penawaran, pasokan barang, manfaat bagi masyarakat, pembukuan dan status kemajuan pengerjaan prasarana. Tim pelaksana kegiatan ini juga berkewajiban untuk melaporkan kemajuan dan keuangan proyek sebanyak dua kali kepada masyarakat dalam “musyawarah pertanggungjawaban”. P2KP mewajibkan agar semua informasi yang terkait dengan proyek diumumkan pada papan informasi yang terdapat di kelurahan.
2. Pemantauan oleh pemerintah. Dana P2KP merupakan dana publik, sehingga pemerintah memiliki kewenangan untuk memastikan bahwa kegiatan P2KP telah dilaksanakan sesuai dengan prinsip dan prosedur yang berlaku dan dana tersebut juga telah dimanfaatkan dengan sebaik-baiknya. Semua jajaran pemerintah yang terlibat dalam P2KP (DPRD, Tim Koordinasi Provinsi dan Kabupaten, Bupati, Camat, PjOK) memiliki tanggung jawab untuk memantau pelaksanaan P2KP.
3. Pemantauan oleh konsultan. Pemantauan proyek juga merupakan tanggung jwab bersama konsultan dan fasilitator P2KP. Konsultan di tingkat nasional, regional, kabupaten, kecamatan dan fasilitator kelurahan semuanya berbagi tanggung jawab untuk memantau kegiatan P2KP. Para konsultan melakukan kunjungan rutin ke lokasi proyek untuk memberikan pendampingan teknis dan supervisi.
4. Mekanisme penanganan pengaduan dan masalah. Masyarakat dapat secara langsung menyampaikan pertanyaan atau keluhan kepada fasilitator P2KP, staf pemerintah, LSM atau mengirimkan keluhannya langsung ke kotak pos khusus. P2KP membentuk unit penanganan pengaduan di tingkat pusat dan regional untuk mencatat dan menindaklanjuti pertanyaan dan pengaduan masyarakat.
5. Pemantauan independen oleh masyarakat madani. Kelompok masyarakat seperti LSM dan jurnalis turut melakukan pemantauan independen terhadap P2KP. PPK mengontrak beberapa LSM yang terpilih dan cakap di setiap provinsi untuk melakukan pemantauan rutin terhadap P2KP dan melaporkan perkembangan kemajuan proyek setiap bulan. Jurnalis juga diundang untuk memantau dan memberitakan serta menyiarkan berita mengenai temuan-temuan mereka di lapangan.
6. Kajian keuangan dan audit. Tiga pihak yang secara rutin melakukan pemeriksaan dan audit P2KP :
a. BPKP (Badan Pengawas Keuangan dan Pembangunan), lembaga audit milik pemerintah. Setiap tahun BPKP mengaudit 5% sampel kegiatan P2KP. Di
tahun 2004, BPKP melakukan audit di 22 provinsi, 62 kabupaten, 190 kecamatan dan 593 kelurahan.
b. Unit Pelatihan dan Supervisi Keuangan NMC. P2KP mempunyai 7 (tujuh) orang staf khusus untuk melakukan supervisi dan pelatihan keuangan. Unit ini melakukan pemeriksaan keuangan dan yang terpenting adalah memberikan on the job training bagi Unit Pengelola Keuangan (UPK), Tim Pelaksana Kegiatan (TPK) dan kelompok pemanfaat pinjaman ekonomi. Audit keuangan yang dilakukan oleh BPKP dan NMC mencakup 30% dari seluruh kecamatan P2KP.
c. Misi Supervisi Bank Dunia. Bank Dunia bersama-sama dengan NMC dan pemerintah melakukan misi supervisi tiap setengah tahun. Misi tersebut sangat membantu dalam mengidentifikasi isu-isu manajemen dan berguna untuk mengevaluasi kemajuan program di tingkat pusat maupun di lapangan. Bank Dunia juga mengontrak perusahaan audit independen untuk mengaudit semua proyek Bank Dunia termasuk P2KP.
