B. Pembentukan Peraturan Perundang-undangan
2. Landasan Peraturan perundang-undangan
Menurut Bagir Manan, walaupun peraturan perundang-undangan bersifat umum, komprehensif dan universal tetapi mempunyai jangkauan yang terbatas, hal ini dikarenakan pada saat pembentukannya dipengaruhi oleh berbagai unsur politik, ekonomi, sosial, budaya dan pertahanan keamanan (hankam). Oleh karena itu mudah sekali ketinggalan (out of date) bila dibandingkan dengan perubahan masyarakat yang begitu cepat43, maka menurut Van Apeldoorn dalam pembentukannya haruslah memperhatikan segala faktor yang merupakan dasar hubungan masyarakat, baik faktor ekonomi, agama, kesusilaan, politik, maupun sosial kehidupan kemasyarakatan.44 Supaya peraturan perundang-undangan memenuhi kebutuhan masyarakat. Kesemua faktor ini haruslah dijadikan landasan
42 Khairani, 2013, Makalah, Ketidakpastian Hukum Hak Pekerja Alih Daya (outsourcing) Ditinjau dari Perumusan Pengaturan Outsourcing dan Konsep Hubungan kerja dalam UU Ketenagakerjaan, FH Unand, Padang, hlm. 5
43 Bagir Manan, dalam Ridwan HR. 2006, Hukum Administrasi Negara, RajaGrafindo Persada, Jakarta, hlm. 98. Perubahan hukum dapat terjadi dalam 2 (dua) bentuk yaitu bentuk yang pertama masyarakat berubah terlebih dahulu, baru hukum datang mengesahkan perubahan itu, sedangkan yang kedua hukum adalah alat untuk mengubah masyarakat ke arah yang lebih baik (law as a tool of sosial engineering). Abdul Manan, 2009, Aspek-Aspek Pengubah Hukum, Kencana Prenada Media, Jakarta, hlm. 10-11.
44 LJ. Van Apeldoorn, 2001, Pengantar Ilmu Hukum, Pradnya Paramita, Jakarta, cetakan kedua puluh sembilan, hlm. 378.
25 perumusan norma hukum pada setiap peraturan perundang-undangan.
Landasan-landasan dimaksud meliputi:
1. landasan filosofis yaitu rumusan peraturan perundang-undangan harus mendapatkan pembenaran (rechtvaardiging) yang sesuai dengan cita-cita kebenaran (idée der gerechtgheid), dan cita-cita-cita-cita keadilan (idée der gerechtigheid) dan cita-cita kesusilaan (idée der zedelijkheid).45 Pancasila merupakan dasar landasan filosofis untuk semua produk undang-undang Republik Indonesia berdasarkan Undang-Undang Dasar 1945.46
2. landasan sosiologis yaitu suatu peraturan perundang-undangan harus sesuai dengan keyakinan umum atau kesadaran hukum masyarakat (sesuai dengan hukum yang hidup (living law) di masyarakat).47
3. landasan yuridis yaitu suatu peraturan perundang-undangan harus mempunyai landasan hukum atau dasar hukum atau legalitas yang terdapat dalam ketentuan lain yang lebih tinggi.48
4. landasan politis yaitu adanya sistem rujukan konstitusional menurut cita-cita dan norma dasar yang terkandung dalam Undang-Undang Dasar 1945 sebagai sumber kebijakan pokok atau sumber politik hukum yang melandasi pembentukan undang-undang yang bersangkutan.49 Landasan politik ini merupakan ruh untuk memberi proteksi struktural (vertikal) dan kemasyarakatan (horizontal) guna mencegah kemungkinan kekacauan sistem pada kebijakan publik dan kegelisahan dalam masyarakat.50
5. landasan administratif (sifatnya fakultatif atau sesuai kebutuhan) yaitu landasan yang berisi pencantuman rujukan dalam hal adanya perintah untuk mengatur secara administratif.51
Menurut Jimly Assiddiqie, setiap norma hukum yang baik selalu dipersyaratkan adanya 5 (lima) landasan keberlakuan yang disebutkan di atas yaitu landasan filosofis, sosiologis, yuridis, politis dan administratif.
Landasan filosofis, sosiologis, yuridis dan politis bersifat mutlak, sedangkan landasan administratif bersifat fakultatif karena tergantung pada kebutuhan.52 Dengan tidak mengurangi arti pentingnya landasan filosofis, sosiologis,
45 Jazim Hamidi, dkk, 2011, Optik Hukum Peraturan Daerah Bermasalah, Menggagas Peraturan Daerah Yang Responsif dan Berkesinambungan, Prestasi Pustakaraya, Jakarta, hlm. 7-8.
46 Jimly Asshiddiqie, 2005, Perihal Undang-Undang,Konstitusi Press, Jakarta hlm. 171
47 Jazim Hamidi dkk, Op.Cit, hlm. 7-8
48 Ibid, hlm. 7-8
49 Jimly Asshiddiqie, Op. Cit, hlm.30
50 Supardan Modeong, 2005, Teknik Perundang-Undangan di Indonesia, Perca, Jakarta, cetakan kedua, hlm.70.
51 Jimly Asshiddiqie,Loc.Cit. hlm.30
52 Jimly Asshiddiqie, Perihal Undang-Undang, Op.Cit, hlm. 170
26 politis, dan administratif sebagaimana disebutkan di atas, dalam pembentukan peraturan perundang-undangan, dasar yuridis sangatlah penting, hal ini disebabkan landasan yuridis akan menunjukkan hal-hal sebagai berikut :
1. Keharusan kewenangan dari pembuat peraturan perundangan, dimana setiap bentuk peraturan perundang-undangan harus dibuat oleh badan atau pejabat yang berwenang. Apabila hal ini tidak dilakukan, maka peraturan perundang-undangan itu batal demi hukum (van rechtswegenletig);
2. Keharusan kesesuaian antara bentuk atau jenis peraturan perundang-undangan dengan materi yang diatur, terutama jika diperintahkan oleh peraturan perundang-undangan yang tingkatnya lebih tinggi atau oleh peraturan perundang-undangan yang tingkatnya sederajat. Apabila ada ketidaksesuaian, maka hal ini menjadi alasan pembatalan;
3. Keharusan untuk mengikuti prosedur tertentu, apabila tidak, maka peraturan perundang-undangan itu mungkin batal demi hukum atau belum mempunyai kekuatan hukum yang mengikat;
4. Keharusan tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi derajatnya.53
Dalam pembentukan peraturan-perundang-undangan, selain harus memenuhi syarat-syarat sebagaimana disebutkan di atas, juga harus memperhatikan hierarkhi norma hukum yang diatur. Menurut Hans Kelsen sebagaimana dikutip oleh A. Hamid S. Attamimmi yang dimaksudkan dengan norma hukum adalah aturan, pola, atau standar yang perlu diikuti,54 dan pada hakikatnya juga merupakan unsur pokok dalam peraturan perundang-undangan.55
Norma dasar tertinggi tersebut adalah kaidah yang mendasari keseluruhan tatanan hukum positif yang dianut56. Kesatuan sistem hukum yang disusun secara hierarkis ini akan menjadi persoalan, ketika norma hukum di tingkat lebih rendah gagal menyesuaikan (baik penciptaanya atau muatannya) dengan norma di tingkat lebih tinggi yang mengaturnya, dengan kata lain, ketika norma di tingkat lebih rendah berlawanan dengan
53 Dudu Duswara Machmudin, 2003, Op.Cit, hlm. 85-86.
54 Yuliandri, Op.Cit, hlm.21.
55Ibid.
56 Herman Bakir, 2005, Kastil Teori Hukum, Indeks, Jakarta, hlm. 108
27 determinasi yang mendasari urutan hierarkis norma-norma.57 Oleh karena itu menurut Hans Kelsen sebuah norma dikatakan sah karena dan selama norma tersebut diciptakan dengan cara tertentu, yaitu dengan cara yang ditetapkan oleh norma lain, dan norma yang menetapkan cara penciptaan tersebut menggambarkan dasar keabsahan norma yang diciptakan.58 Ketidakefektifan norma hukum tertentu pada suatu sistem hukum tidak mempengaruhi keabsahan sistem secara keseluruhan. Norma yang tidak bermanfaat tetap sah karena dan selama menjadi bagian dari rantai penciptaan sebuah sistem hukum yang sah.59
Menurut Adolf Merkl, suatu norma hukum itu selalu mempunyai dua wajah (das Doppelte Rechtsantlitz), ke atas bersumber dan berdasar pada norma yang di atasnya, ke bawah menjadi dasar dan menjadi sumber bagi norma hukum di bawahnya. Sjachran Basah60 menyebutnya sebagai suatu norma hukum itu harus ada batas atas dan batas bawahnya sebagai dasar pembenar. Sehingga norma hukum itu mempunyai masa berlaku (rechtskracht), apabila norma hukum yang berada di atasnya dicabut atau dihapus, maka norma-norma hukum yang berada di bawahnya tercabut atau terhapus pula. Dengan demikian apabila norma dasar berubah, maka akan menjadi rusaklah sistem norma yang berada di bawahnya.61.
Berkaitan dengan norma hukum ini, murid Hans Kelsen yaitu Hans Nawiasky berpendapat, bahwa norma hukum dari suatu negara itu berkelompok-kelompok, meskipun dengan istilah dan nama yang berbeda.
Pengelompokan norma hukum dalam suatu negara terdiri atas empat kelompok besar yaitu norma fundamental (staatsfundamentalnorm), aturan dasar negara/aturan pokok negara (staasgundgesetz), undang-undang formal
57 Hans Kelsen, 2010, Pengantar Teori Hukum, Penerjemah Siwi Purwandari, Nusa Media, Bandung, Cetakan III, hlm. 115
58 Hans Kelsen, Teori Hukum Murni…Op. Cit. hlm. 105.
59 Ibid. Hlm. 104.
60 Sjachran Basah, 1996, Upaya Administratif, Citra Adytia Bandung, hlm. 78
61 Maria Farida Indrati, 1998, Ilmu Perundang-Undangan, Dasar-Dasar dan Pembentukannya, Kanisius, Yogyakarta, hlm. 25-26. Sebenarnya Stufen Theori pertama kali dicetuskan oleh Adolf Merkl, hanya saja Hans Kelsen yang mempopulerkannya.
28 (formal gesetz) dan aturan pelaksana dan aturan otonom (verordnung dan autonome satzung).62