Dalam Undang-Undang No 19 Tahun 2003 tentang BUMN, disebutkan pengertian BUMN adalah badan usaha yang seluruh atau sebagian modalnya dimiliki oleh negara melalui penyertaan secara langsung dari kekayaan negara yang dipisahkan. BUMN sebagai badan usaha modalnya dari negara.
Bila konteks ini dikaitkan dengan pendirian perseroan pada umumnya, maka modal BUMN yang hanya berasal dari satu sumber yaitu modal negara, maka hal ini dimungkinkan oleh Pasal 7 ayat (7) Undang-Undang No 40 Tahun 2007 tentang Perseroan Terbatas.
Pendirian suatu BUMN melalui modal negara, baik modal seluruhnya atau modal sebagian, dan modal negara pada BUMN merupakan kekayaan negara yang dipisahkan dari APBN. Sumber utama dari modal pada pendirian suatu BUMN dilakukan melalui penyertaan secara langsung dari kekayaan negara yang dipisahkan. Penyertaan secara langsung dari kekayaan negara yang dipisahkan dimaknai sebagai penyertaan modal negara dalam rangka pendirian atau penyertaan pada BUMN.
Bukti konkrit dari adanya modal negara dan penyertaan modal negara pada suatu BUMN ditetapkan dengan Peraturan Pemerintah (PP). Adanya pengundangan PP atas penyertaan modal negara pada suatu BUMN, diartikan sebagai dokumentasi formal hukum atas kegiatan modal negara dan penyertaan modal negara tersebut pada suatu BUMN.
Secara konseptual modal BUMN berasal dari negara, baik modal seluruh atau sebagian, dan modal negara tersebut sebagai bagian dari kekayaan negara yang dipisahkan. Konkritisasi atas modal dari negara dilakukan melalui suatu kegiatan penyertaan secara langsung. Untuk melegalkan konkritisasi modal negara tersebut dilakukan melalui pengundangan suatu PP. Pada tahun 201226 tercatat ada 27 produk hukum penambahan penyertaan modal negara di Kementerian Hukum dan HAM, dan triwulan I 2013, pemerintah baru mengesahkan 6 produk hukum dalam penyertaan modal negara.
Penyertaan modal negara pada suatu BUMN terbatas dalam rangka pendirian atau penyertaan pada BUMN27. Ada 2 kondisi dari penyertaan modal negara pada suatu BUMN, yaitu 1) pada kondisi pendirian suatu BUMN atau 2) pada kondisi penyertaan modal negara. Pada konteks pendirian suatu BUMN, penyertaan modal negara sifatnya terbatas pada kondisi pendirian suatu BUMN. Tetapi apabila ada suatu BUMN membutuhkan modal tambahan untuk kegiatan BUMN tersebut, maka diberikan penyertaan modal negara.
Penyertaan modal negara pada konteks ini juga disahkan melalui pengundangan dalam PP. Sumber utama atas 2 kondisi BUMN tersebut tetap bersumber pada 1) Anggaran Pendapatan Belanja Negara (APBN); 2) Kapitalisasi cadangan, 3) sumber lainnya. Secara umum penyertaan modal negara pada BUMN dibagi menjadi 3 bentuk, 1) fresh money, 2) pengalihan aset, dan 3) konversi utang perusahaan.
Sampai pada level modal BUMN berasal dari negara atau adanya tambahan penyertaan modal pada suatu BUMN tidak banyak permasalahannya.
Berdasarkan sudut administrasi hukum, maka sumber dari modal suatu BUMN berasal dari modal negara. Artinya ada tanggungjawab negara atas suatu BUMN melalui pemberian modal atau penyertaan modal kepada suatu BUMN yang ditetapkan dengan suatu PP.
Mengingat BUMN merupakan badan hukum privat, sedangkan negara sebagai badan hukum publik, sering timbul permasalahan yuridis terhadap kedua badan hukum tersebut. Dalam hal negara sebagai badan hukum publik, maka segala sesuatu yang dimiliki oleh negara berasal dari uang publik dalam APBN. Tetapi pada saat negara memberikan modal negara kepada badan hukum lainnya, terjadi proses levering antara dua badan hukum yang berbeda. Pada saat negara menyerahkan modal negara yang nota bene uang publik kepada BUMN, maka uang publik tersebut menjadi uang privat karena sudah terjadi proses levering tersebut dari kedua badan hukum tersebut.
26 “Peran DJKN Dalam Penetapan Penyertaan Modal Negara”, http://www.djkn/kemenkeu.
go.id, diakses 17 Oktober 2013.
27 Lihat Pasal 4 ayat (2) Undang-Undang No 19 Tahun 2003
Ronny Sautma Hotma Bako
Bukti terjadinya proses levering ada 2 sisi, di sisi negara melalui pengundangan melalui PP, dan di sisi BUMN dicatatkannya modal negara tersebut dalam bentuk saham atas nama negara dalam akutansi keuangan BUMN. Apabila BUMN mendapatkan keuntungan, maka keuntungan tersebut dinilai dengan uang yang dibayar melalui deviden, dan uang tersebut sebagai uang privat. Tetapi mengingat ada pemegang saham negara, maka BUMN menyerahkan deviden tersebut kepada negara untuk dimasukkan ke dalam APBN. Deviden yang diserahkan BUMN kepada negara untuk APBN merupakan uang publik.
Konsepsi hukum atas uang yang dimiliki oleh BUMN yang berasal dari modal negara yaitu:
1. Modal BUMN berasal dari modal negara yang diambil dari APBN. Sumber modal negara tersebut merupakan uang publik yang berasal dari APBN.
Setiap tahun biasanya APBN mencatat modal negara yang dipisahkan dari kekayaan negara untuk dijadikan modal negara atas suatu BUMN.
Termasuk juga APBN menyisihkan anggaran negara untuk dijadikan penyertaan modal negara pada suatu BUMN.
2. Penyerahan modal negara tersebut dari negara kepada BUMN sebagai bagian dari kekayaan negara yang dipisahkan, setelah modal negara tersebut dipisahkan dari kekayaan negara tersebut, maka terjadi pengurangan atas nilai dari kekayaan negara tersebut, karena kekayaan negara tersebut telah dipisahkan sebagai modal negara untuk suatu BUMN. Secara akuntansi pengurangan aset kekayaan negara tidak tampak karena sampai saat ini Indonesia baru memiliki Laporan Keuangan Pemerintah Pusat (LKPP) dan belum memiliki Laporan Keuangan Negara.
3. BUMN yang menerima modal negara tersebut mencatatkan modal negara tersebut sebagai saham negara, dan dicatatkan dalam buku daftar pemegang saham. Untuk mengawasi modal awal tersebut, biasanya pemerintah menempatkan beberapa orang untuk dijadikan anggota dewan komisaris dan komisaris independen.
4. Uang publik yang berasal dari APBN sebagai bagian dari modal negara, beralih ke BUMN melalui proses pengundangan dalam bentuk PP. PP merupakan bukti administrasi hukum atas terjadinya proses penyerahan modal negara kepada suatu BUMN.
5. Bagi BUMN sendiri modal negara tersebut dicatat sebagai aset BUMN karena sudah resmi melalui pengundangan dalam PP. Pencatatan modal negara dalam BUMN selain dicatat sebagai salah satu pemegang saham, maka aset tersebut sudah beralih menjadi aset BUMN, dan bukan lagi sebagai modal negara. Hanya saja selama ini jarang ada keputusan RUPS BUMN yang menetapkan bahwa modal negara tersebut sudah beralih menjadi kekayaan perseroan.
6. Tugas pengurus BUMN mencatatkan dalam Rapat Umum Pemegang Saham terhadap pencatatan aset tersebut sebagai aset BUMN dan sebagai hak privat dari BUMN tersebut.
Konsepsi modal negara dalam suatu BUMN menjadi hal yang dipermasalahkan, karena terjadinya penggabungan perisitiwa hukum satu dengan peristiwa hukum lainnya. Dalam konteks hukum yang sejati, membicarakan hukum harus mengacu kepada satu peristiwa hukum semata.
Apabila membicarakan hukum mengacu kepada lebih dari satu peristiwa hukum, maka bisa menjadi perdebatan berkepanjangan atau tidak mendapat titik temu yang pas sesuai dengan hukum.
Pada konteks modal negara pada suatu BUMN, juga sering dikaitkan dengan peristiwa hukum lainnya, seperti modal negara pada BUMN sebagai bagian dari keuangan negara, atau modal negara pada BUMN sebagai bagian dari kekayaan negara. Membicarakan keuangan negara atau kekayaan negara merupakan suatu peristiwa hukum sendiri, tetapi bila dua hal ini dikaitkan dengan modal negara pada BUMN, maka akan terjadi perdebatan panjang yang tidak berkesudahan.
D. MODAL NEGARA DALAM BUMN VERSUS KONTEKS KEUANGAN NEGARA