DI BADAN USAHA MILIK NEGARA (BUMN)
Pasal 3 UU Nomor 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tipikor:
C. PERSOALAN PENEGAKAN HUKUM KORUPSI PADA BUMN
Penegakan hukum dalam kasus korupsi pada BUMN sudah semestinya memiliki metode dan mekanisme tersendiri. Sebab kerugian BUMN tentu saja bukan hanya disebabkan oleh perilaku korupsi, melainkan bisa juga disebabkan oleh miss management ataupun murni business loss. Oleh sebab itu, seharusnya masih perlu melihat pertimbangan lainnya, yakni adanya doktrin business judgement rules oleh direksi dan dewan komisaris seperti diatur dalam Pasal 97 ayat (5) dan Pasal 107 ayat (5) Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2007 tentang Perseroan Terbatas (PT).
“Business Judgement Rule” merupakan salah satu doktrin dalam hukum perusahaan yang menetapkan bahwa direksi suatu perusahaan tidak bertanggungjawab atas kerugian yang timbul dari suatu indakan pengambilan keputusan, apabila tindakan direksi tersebut didasari itikad baik dan sifat
9 Definisi Keuangan Negara Potensial Pidanakan Direksi BUMN, http://www.hukumonline.
com/berita/baca/lt51f8da2dcac26/definisi-keuangan-negara-potensial-pidanakan-direksi-bumn, diakses pada 2 Oktober 2013.
10 UU Perbendaharaan Negara menganut kerugian negara dalam arti materil. Kerugian Negara adalah kekurangan uang, surat berharga, dan barang, yang nyata dan pasti jumlahnya sebagai akibat perbuatan melawan hukum baik sengaja maupun lalai.
11 UU Tipikor menganut kerugian negara dalam arti formil, yakni adanya kata “dapat” dalam delik Pasal 2 dan Pasal 3 UU Tipikor, yang berarti “tanpa harus terdapat kerugian yang nyata”.
Prianter Jaya Hairi
hati-hati. Dengan prinsip ini, direksi mendapatkan perlindungan, sehingga tidak perlu memperoleh justifikasi dari pemegang saham atau pengadilan atas keputusan mereka dalam pengelolaan perusahaan.12
Menurut Remi Syahdeni, berdasarkan Business Judgement Rule, pertimbangan bisnis para anggota direksi tidak dapat ditantang atau diganggu gugat atau ditolak oleh pengadilan atau pemegang saham. Para anggota direksi tidak dapat dibebani tanggungjawab atas akibat-akibat yang timbul karena telah diambilnya suatu pertimbangan bisnis oleh anggota direksi yang bersangkutan sekalipun pertimbangan itu keliru, kecuali dalam hal-hal tertentu.13
Oleh sebab itu, tahapan dalam memberantas korupsi di suatu korporasi bisnis seperti BUMN sangat penting untuk diperjelas. Kapan suatu kasus di BUMN baru bisa ditindak secara pidana. Penulis pribadi setuju dengan pemikiran Romly Artasasmitha, bahwa penegakan hukum pidana terutama dalam bidang ekonomi, yang dalam hal ini yakni BUMN, memang sudah seharusnya bersifat ultimum remedium, yaitu hanya digunakan jika sanksi hukum administrasi dan sanksi hukum perdata tidak lagi dapat dipertahankan.
Mekanisme ini digunakan karena pertimbangan untung ruginya suatu pemidanaan baik bagi si korban maupun bagi si pelaku, demikian pula dalam konteks ini, yakni pengurus BUMN.
Pemberantasan tindak pidana korupsi di Indonesia sebenarnya juga telah memberikan ruang untuk penerapan asas ini. Diantaranya yang diatur dalam Keputusan Presiden Nomor 80 Tahun 2003 Tentang Pengadaan Barang dan Jasa maupun dalam Peraturan Presiden Nomor 54 tahun 2010 Tentang Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah. Beberapa mekanismenya seperti teguran kepada pejabat, penggantian kerugian negara dalam periode waktu tertentu dan selanjutnya barulah diserahkan kepada penegak hukum.
Asas ini sebenarnya merupakan kemajuan dalam dunia hukum pidana.
Istilah ultimum remedium digunakan oleh Menteri Kehakiman Belanda untuk menjawab pertanyaan seorang anggota parlemen bernama Meckay
12 Business Judgement Rule, http://www.ka-lawoffices.com/articles/100.html, diakses pada 2 Oktober 2013.
13 Ibid., Selanjutnya dikatakan bahwa Business Judgement Rule adalah “a presumption that in making a business decision, the directors of corporation acted on an informed basis in good faith and in a honest belief that the action was taken in the best interest of the company”.
Berdasarkan hal tersebut, Business Judgement Rule pada pokoknya mengasumsikan bahwa, dalam membuat suatu keputusan bsnis, direksi dari suatu perusahaan bertindak atas dasar informasi yang dimikinya, dengan itikad baik dan dengan keyakinan bahwa tindakan yang diambil adalah semata-mata untuk kepentingan perusahaan. Doktrin ini pada prinsipnya mencegah campur tangan judisial terhadap tindakan direksi yang didasari itikad baik dan kehati-hatian, dalam rangka mencapai tujuan perusahaan yang sah menurut hukum.
dalam rangka pembahasan rancangan KUHP (Kitab Undang–Undang Hukum Pidana), yang antara lain menyatakan bahwa: “Asas tersebut ialah bahwa yang boleh dipidana yaitu mereka yang menciptakan “onregt” (perbuatan melawan hukum). Hal ini merupakan condito sine qua non. Kedua, ialah bahwa syarat yang harus ditambahkan ialah bahwa perbuatan melawan hukum itu menurut pengalaman tidaklah dapat ditekan dengan cara lain. Pidana itu haruslah tetap merupakan upaya yang terakhir. Pada dasarnya terhadap setiap ancaman pidana terdapat keberatan-keberatan. Setiap manusia yang berakal dapat juga memahaminya sekalipun tanpa penjelasan. Hal itu tidak berarti bahwa pemidanaan harus ditinggalkan, tetapi orang harus membuat penilaian tentang keuntungan dan kerugiannya pidana itu, dan harus menjaga jangan sampai terjadi obat yang diberikan lebih jahat dari pada penyakit”.14
Menurut Romly Arthasasmitha, fungsi dan peranan hukum pidana dapat bersifat primum remedium dalam tiga hal. Pertama, kerugian akibat perbuatan melawan hukum sangat besar. Kedua, kerugian tersebut tidak dapat dipulihkan. Ketiga, pelakunya recidivist (de Blunt). Dalam konteks kerugian keuangan negara sejalan dengan tiga undang-undang terkait keuangan negara telah ditegaskan bahwa penyelesaian kerugian keuangan negara sekalipun sebagai akibat perbuatan penyelenggara negara/daerah yang bersifat melawan hukum harus melalui jalur sanksi administratif yaitu pengembalian kerugian negara yang diawasi BPK.15
Problematika lainnya yakni berkenaan dengan penilaian kerugian keuangan negara. Dalam peraturan perundang-undangan, ditentukan bahwa lembaga yang berwenang melakukan penilaian kerugian negara ialah BPK dan BPKP, namun ketiadaan aturan yang jelas mengenai hal ini dapat mengakibatkan penyidik dapat melangkahi wewenang dua lembaga tersebut.
Dalam konteks pemberantasan korupsi di BUMN hal ini sangat penting, sebab BPK dan BPKP tentu harus menjadi lembaga yang menentukan langkah penindakan, apakah hanya sebatas diperlukan tindakan administratif (administrative measure) ataukan akan diteruskan ke penyidik. Penyidik dan penuntut tidak memiliki wewenang lebih jauh memasuki wilayah keuangan negara yang secara administratif merupakan wilayah pengawasan BPK dan BPKP.
Mengenai wewenang BPK dan BPKP ini pernah ditegaskan dalam Putusan MK Nomor 31/PUU-X/2012 tertanggal 23 Oktober 2012.16 Putusan
14 Karakteristik Hukum Pidana Dalam Konteks Ultimum Remedium, http://restatika.
wordpress.com/2010/03/08/karakteristik-hukum-pidana-dalam-konteks-ultimum-remedium/, diakses pada 2 Oktober 2013.
15 Romly Artasasmitha, Kerugian Keuangan negara, http://nasional.sindonews.com/read/
2013/09/19/18/784 865/kerugian-keuangan-negara, Loc.Cit.
16 Putusan MK Nomor 31/PUU-X/2012.
Prianter Jaya Hairi
itu merupakan penolakan MK atas judicial review yang diajukan mantan Dirut PLN Eddie Widiono Suwondho. Dalam pertimbangan putusan, MK menegaskan bahwa kewenangan BPKP dan BPK masing-masing telah diatur secara jelas dalam peraturan perundang-undangan. Tugas dan kewenangan dari masing-masing instansi seperti BPKP dan BPK telah jelas diatur dalam peraturan perundang-undangan, sehingga tugas dan kewenangan tersebut tidak perlu disebutkan lebih lanjut dalam penjelasan UU KPK.
BPKP merupakan salah satu lembaga pemerintah yang bekerja berdasarkan Keputusan Presiden Nomor 103 Tahun 2001 tentang Kedudukan, Tugas, Fungsi, Kewenangan, Susunan Organisasi, dan Tata Kerja Lembaga Pemerintah Non Departemen. Dalam ketentuan tersebut disebutkan bahwa BPKP mempunyai wewenang melaksanakan tugas pemerintah di bidang pengawasan keuangan dan pembangunan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Pada Ketentuan Umum Peraturan Pemerintah Nomor 60 Tahun 2008 tentang Sistem Pengendalian Intern Pemerintah menyatakan, “Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan, yang selanjutnya disingkat BPKP, adalah aparat pengawasan intern pemerintah yang bertanggung jawab langsung kepada Presiden”. Pasal 47 ayat (2) PP tersebut kemudian menyatakan,
“Untuk memperkuat dan menunjang efektivitas Sistem Pengendalian Intern sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dilakukan: a. pengawasan intern atas penyelenggaraan tugas dan fungsi Instansi Pemerintah termasuk akuntabilitas keuangan negara; dan b. pembinaan penyelenggaraan SPIP”. Pasal 49 PP tersebut juga menyebutkan BPKP sebagai salah satu aparat pengawasan intern pemerintah, dan salah satu dari pengawasan intern itu termasuk audit investigatif.
Sementara kewenangan BPK diatur dalam Pasal 23E ayat (1) UUD 1945, dan diatur lanjut dalam Pasal 6 ayat (1) Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa Keuangan yang menyatakan, “BPK bertugas memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab keuangan Negara yang dilakukan oleh Pemerintah Pusat, Pemerintah Daerah, Lembaga Negara lainnya, Bank Indonesia, Badan Usaha Milik Negara, Badan Layanan Umum, Badan Usaha Milik Daerah, dan lembaga atau badan lain yang mengelola keuangan negara.”
Namun sayangnya, Putusan MK ini juga memberi penjelasan yang menurut penulis malah mengaburkan posisi BPK dan BPKP sebagai dua lembaga yang berwenang menilai kerugian keuangan negara. Menurut Mahkamah, “KPK bukan hanya dapat berkoordinasi dengan BPKP dan BPK dalam rangka pembuktian suatu tindak pidana korupsi, melainkan dapat juga berkoordinasi dengan instansi lain, bahkan bisa membuktikan sendiri di luar temuan BPKP dan BPK, misalnya dengan mengundang ahli atau dengan meminta bahan dari inspektorat jenderal atau badan yang mempunyai fungsi
yang sama dengan itu dari masing-masing instansi pemerintah, bahkan dari pihak-pihak lain (termasuk dari perusahaan), yang dapat menunjukkan kebenaran materiil dalam penghitungan kerugian keuangan negara dan/atau dapat membuktikan perkara yang sedang ditanganinya”. Petikan putusan MK ini menurut penulis, dapat diartikan bahwa penyidik KPK dapat mengambil langkah hukum terhadap tersangka korupsi di BUMN tanpa terlebih dahulu melalui penilaian BPK/BPKP.
Semestinya, penegakan hukum terkait kerugian dalam kegiatan bisnis BUMN mengacu pada Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang BUMN, dan juga pada kekuatan hukum Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2007 tentang Perseroan Terbatas. Sementara itu dalam hal terdapat indikasi pidana dalam kegiatan bisnis BUMN atau perseroan terbatas maka sebagaimana yang ditentukan dalam Pasal 155 UU Perseroa Terbatas, “ketentuan mengenai tanggung jawab Direksi dan/atau Dewan Komisaris atas kesalahan dan kelalaiannya yang diatur dalam undang-undang ini tidak mengurangi ketentuan yang diatur dalam undang-undang tentang Hukum Pidana”. Namun demikian ketentuan ini menurut Romly Artasasmitha juga merupakan kekeliruan yang sangat fatal dari pembentuk undang-undang, karena telah mencampuradukkan tanggung jawab perdata dan tanggung pidana yang sesungguhnya memiliki perbedaan mendasar satu sama lain.17
Demikianlah berbagai problematik hukum terkait pemberantasan korupsi di BUMN. Pemerintah dan DPR memiliki tugas besar untuk membenahi berbagai peraturan perundang-undangan terkait keuangan negara dan juga pemberantasan korupsi. Pembenahan mulai dari harmonisasi berbagai peraturan perundang-undangan, hingga revisi terhadap UU Tipikor harus dilakukan secepatnya, agar ada kepastian hukum yang jelas dalam pemberantasan korupsi di BUMN.
17 Romly Artasasmitha, Kerugian Keuangan Negara http://nasional.sindonews.com/read/
2013/09/19/18/784865/kerugian-keuangan-negara, Loc.Cit.
BAB IV PENUTUP
A. KESIMPULAN
Problematik hukum terkait penerapan unsur kerugian keuangan negara pada Badan Usaha Milik Negara (BUMN) bermula saat lahirnya Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 Tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi. Para legislator lalai mencantumkan penjelasan dari unsur kerugian keuangan negara yang terdapat dalam rumusan delik Pasal 2 dan Pasal 3 UU Tipikor. Akibatnya, penerapan delik tersebut terhadap tersangka korupsi di BUMN menjadi rumit, sebab pembuktian unsur tersebut pada BUMN memunculkan polemik terkait konsep keuangan negara.
Pembuktian unsur kerugian keuangan negara dalam kasus korupsi di BUMN juga menjadi problematik tersendiri. Jika kerugian BUMN yang dianggap kerugian negara menggunakan penilaian kerugian negara sebagaimana yang diatur dalam UU Perbendaharaan Negara, maka akan menyebabkan banyaknya pengurus BUMN menjadi terdakwa korupsi. Padahal tidak semua kerugian BUMN disebabkan oleh perilaku korupsi, namun bisa juga disebabkan oleh miss management ataupun murni business loss.
Unsur kerugian keuangan negara ini sebenarnya sudah diwacanakan untuk dihilangkan dalam revisi RUU Tipikor yang baru (Prolegnas 2013). Ini mengadopsi nilai yang terdapat dalam Konvensi UNCAC PBB tahun 2003 yang telah pula diratifikasi oleh Indonesia dengan Undang-Undang Nomor 7 Tahun 2006 Tentang Pengesahan Konvensi UNCAC Tahun 2003.
Kebijakan menghilangkan unsur merugkan keuangan negara sebenarnya akan memudahkan penyidik untuk membuktikan perbuatan korupsi di BUMN dan bahkan pada sektor swasta. Namun jika tidak dilaksanakan dengan arif dan hati-hati oleh penegak hukum, maka malah akan menimbulkan resiko terhadap perkembangan BUMN. Oleh sebab itu penegakan hukum pidana korupsi di BUMN haruslah bersifat Ultimum Remedium, yakni hanya digunakan jika sanksi hukum administrasi dan sanksi hukum perdata tidak lagi dapat dipertahankan. Doktrin business judgement rule juga harus menjadi pertimbangan dalam penegakan hukum terhadap BUMN.
Selain itu, BPK dan BPKP harus menjadi lembaga yang menentukan langkah penindakan dalam hal jika terjadi kerugian di BUMN, apakah hanya
sebatas diperlukan tindakan administratif (administrative measure) ataukan akan diteruskan ke penyidik. Penyidik dan penuntut tidak memiliki wewenang lebih jauh memasuki wilayah keuangan negara yang secara administratif merupakan wilayah pengawasan BPK dan BPKP.
B. SARAN
Pemerintah dan DPR diharapkan segera melakukan pembenahan berbagai peraturan perundang-undangan. Tumpang tindih peraturan hukum terkait lingkup keuangan negara harus diselesaikan, demikian pula revisi terhadap Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 Tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi.
DAFTAR PUSTAKA
Inge Amundsen, Political Corruption: An Introduction to the Issues, Chr.
Michelsen Institute Development Studies and Human Rights, Bergen, Norway, 1999
International Council on Human Rights Policy, Corruption and Human Rights:
Making the Connection, Versoix, Switzerland, 2009 Business Judgement Rule, www.ka-lawoffices.com
Definisi Keuangan Negara Potensial Pidanakan Direksi BUMN, www.
hukumonline.com
Direktur Advokasi YLBHI Bahrain dalam diskusi bertema ‘Polemik Keberadaan Unsur Merugikan Keuangan Negara dalam Regulasi Antikorupsi’ di kantor Indonesia Corruption Watch (ICW), Jalan Kalibata Timur IV D No 6, Jakarta Selatan, Jumat (27/9/2013). www.nasional.sindonews.com Kala BUMN Dikeritiki Korupsi, www.surabayapost.co.id
Karakteristik Hukum Pidana Dalam Konteks Ultimum Remedium, www.
restatika.wordpress.com
Kerugian Keuangan negara, www.nasional.sindonews.com
Noloe Divonis 10 Tahun Penjara, Jaksa Siap Kejar Kasus Lain, www.
hukumonline.com
Sengkarut Keuangan BUMN tak boleh Berlarut, www.hukumonline.com
Peraturan dan Dokumen Lain
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945
Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 Tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi
Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 Tentang Perbendaharaan Negara Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik Negara
Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2007 tentang Perseroan Terbatas
Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa Keuangan Konvensi Perserikatan Bangsa-Bangsa Anti Korupsi, 2003 (United Nation
Convention Against Corruption) yang telah diratifikasi dengan Undang-Undang Nomor 7 tahun 2006 Tentang Pengesahan United Nations Convention Against Corruption, 2003
Putusan MK Nomor 31/PUU-X/2012 tertanggal 23 Oktober 2012
Peraturan Pemerintah Nomor 60 Tahun 2008 tentang Sistem Pengendalian Intern Pemerintah
Fatwa Mahkamah Agung Nomor WKMA/Yud/20/VIII/2006 tanggal 16 Agustus 2006
Keputusan Presiden Nomor 103 Tahun 2001 tentang Kedudukan, Tugas, Fungsi, Kewenangan, Susunan Organisasi, dan Tata Kerja Lembaga Pemerintah Non Departemen.
Keputusan Presiden Nomor 80 Tahun 2003 Tentang Pengadaan Barang dan Jasa
Peraturan Presiden Nomor 54 tahun 2010 Tentang Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah
Keputusan Presiden Nomor 80 Tahun 2003 Tentang Pengadaan Barang dan Jasa
Peraturan Presiden Nomor 54 tahun 2010 Tentang Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah.
Surat Menteri Keuangan RI Nomor S-324/MK.01/2006 tertanggal 26 Juli 2006
Surat Kementerian Negara BUMN No. S- 298/S.MBU/2007 25 Juni 2007 tertanggal 25 Juni 2007
Surat Edaran (SE) Kementerian BUMN Nomor: SE-01/MBU/WK/2013 tentang area potensi rawan korupsi pada Kementerian BUMN