DI BADAN USAHA MILIK NEGARA (BUMN)
Pasal 3 UU Nomor 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tipikor:
B. PROBLEMATIKA UNSUR KERUGIAN KEUANGAN NEGARA
Dalam sudut pandang hukum pidana, dampak perbuatan korupsi sebenarnya bukan hanya persoalan merugikan keuangan negara, melainkan juga merugikan demokrasi, perekonomian negara dan kesejahteraan negara secara umum, sosial, dan dapat pula merugikan secara ekologis. Bahkan dalam sebuah studi, disebutkan bahwa korupsi tidak hanya merugikan keuangan negara, namun sebenarnya merugikan hak asasi manusia.4
Berikut ini unsur-unsur Tindak Pidana Korupsi yang diatur dalam Pasal 2 dan Pasal 3 UU Tipikor:
a. perbuatan melawan hukum;
b. penyalahgunaan kewenangan, kesempatan, atau sarana;
c. memperkaya diri sendiri, orang lain, atau korporasi; dan d. merugikan keuangan negara atau perekonomian negara.
Dengan melihat unsur-unsur tersebut, dapat disimpulkan bahwa suatu perbuatan baru termasuk tindak pidana korupsi apabila terlebih dahulu
3 Romly Artasasmitha, Kerugian Keuangan negara, http://nasional.sindonews.com/read/
2013/09/19/18/784865/kerugian-keuangan-negara, diakses pada 2 Oktober 2013.
4 Pernyataan ini didasarkan pada sebuah analisis yang menyebutkan bahwa korupsi mengakibatkan kerugian terhadap setiap individu masyarakat. Dari prespektif ini, diyakini bahwa korupsi melanggar hak asasi manusia. Banyak persoalan ketika korupsi merajalela, masyarakat tidak mendapat keadilan hukum, tidak aman, dan tidak terlindungi. Aparat penegak hukum condong membela yang memberi suap. Rumah sakit melayani pasien secara diskriminatif disebabkan kurangnya pasokan akibat prosedur kontrak yang korup, keluarga miskin tidak bisa makan karena program bantuan sosial yang dikorupsi oleh suatu jaringan patronase, program sekolahan menjadi tidak maksimal disebabkan dana pendidikan dikorupsi, dan masih banyak lagi hal-hal lainnya. Korupsi membangkitkan diskriminasi, mencegah masyarakat mendapatkan hak politik, sipil, sosial, budaya, dan hak ekonomi. Perjanjian badan-badan PBB (UN treaty bodies) dan prosedur khusus PBB (UN special procedures) menyimpulkan bahwa “where corruption is widespread, states cannot comply with their human rights obligations. Some international documents have even considered corruption to be a crime against humanity, a category of crimes that includes genocide and torture”. International Council on Human Rights Policy, Corruption and Human Rights: Making the Connection, Versoix, Switzerland, 2009, page 23.
Prianter Jaya Hairi
dapat dibuktikan unsur melawan hukumnya, dengan cara menyalahgunakan wewenang, kesempatan, dengan maksud memperkaya diri sendiri/korporasi, yang oleh karenanya kemudian merugikan keuangan negara/perekonomian negara.
Sementara fakta di lapangan, dalam praktik penegakan hukum korupsi pada BUMN, para penegak hukum lebih banyak berdebat tentang pembuktian unsur yang terakhir, yakni unsur merugikan keuangan negara. Fokus dalam pembuktian tindak pidana korupsi kemudian berkutat hanya pada pendefinisian keuangan negara.
Menurut Romly Artasasmitha, persoalan pendefinisian keuangan negara sebenarnya tidak bisa dihubung-hubungkan dengan persoalan kerugian keuangan negara. Pemaknaan keuangan negara merupakan ranah hukum administrasi keuangan negara yang diatur dalam Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 Tentang Keuangan Negara, Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, dan Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2006 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara. Namun demikian, meskipun antara keuangan negara dan kerugian keuangan negara merupakan dua persoalan hukum yang berbeda satu sama lain, kedua persoalan tersebut menjadi berkaitan ketika sampai pada pembuktian mengenai kerugian keuangan negara. Karena baik penyidik, penuntut, atau hakim memerlukan penjelasan mengenai arti istilah keuangan negara dari ahli hukum keuangan negara untuk membantu memperjelas dalam kaitan siapa bertanggung jawab terhadap apa.5
Pendapat Romly tersebut memang benar adanya, dalam praktiknya, para hakim memang menggunakan konsep keuangan negara dalam peraturan perundang-undangan untuk membuktikan unsur merugikan keuangan negara pada BUMN. Imbasnya, terdakwa korupsi BUMN dalam beberapa kesempatan tidak bisa diputus bersalah, karena terkait konsep kekayaan negara yang dipisahkan. Meskipun sebenarnya konsep keuangan negara yang ada dalam peraturan perundang-undangan juga masih debatable karena adanya tumpang tindih peraturan hukum.6
5 Ibid.
6 Pada saat tulisan ini dibuat, tumpang tindih peraturan hukum terkait konsep keuangan negara sedang di Uji Materi di Mahkamah Konstitusi. Uji materi ini dimohonkan sejumlah dosen keuangan negara yang tergabung dalam Center for Strategic Studies University of Indonesia (CSS UI) dan Forum Hukum BUMN.
CSS UI dan Forum Hukum BUMN menyebut pengertian keuangan negara dan kekayaan negara dalam Pasal 2 huruf g dan huruf i UU Keuangan Negara telah menimbulkan ketidakpastian hukum, pengertian itu menyebabkan disharmonisasi dengan ketentuan dalam UU BUMN dan UU Perseroan Terbatas.
Guru Besar FH UGM, Prof Nindyo Pramono menilai bahwa memang ada ketidaksinkronan beberapa undang-undang terkait apakah kekayaan BUMN sebagai bagian kekayaan
Memang sungguh ironis sekali, ketika unsur-unsur lain dari delik korupsi terbukti di persidangan, sedangkan unsur merugikan keuangan negara tidak mampu dibuktikan, dan kemudian menyebabkan tidak dapat dihukumnya seorang pelaku korupsi. Padahal, pelaku korupsi tentu tidak pantas lepas dari jeratan hukum hanya karena ia tidak secara langsung merugikan keuangan negara dalam prespektif definisi keuangan negara, mengingat dampak korupsi yang sebenarnya tidak hanya merugikan keuangan negara secara langsung.
Putusan bebas Pengadilan Negeri (PN) Jakarta Selatan tanggal 20 Februari 2006 terhadap terdakwa Mantan direksi Bank Mandiri yang terdiri atas Eduardus Cornelis William Neloe (mantan dirut), I Wayan Pugeg (mantan wakil dirut), dan M Sholeh Tasripan (mantan direktur corporate banking) cocok dijadikan contoh. Dalam pertimbangannya, Majelis Hakim menyatakan unsur pasal dakwaan pasal 2 UU 31/1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi yaitu “barangsiapa, melakukan perbuatan melawan hukum, memperkaya diri atau orang lain atau korporasi…” telah terpenuhi namun unsur kerugian negara tidak terpenuhi. Meskipun pada akhirnya pada tanggal 14 September 2007, Ketua MA Bagir Manan kemudian mengabulkan permohonan kasasi yang diajukan Jaksa Penuntut Umum (JPU). Majelis kasasi menyatakan Neloe dan kawan-kawan terbukti bersalah secara sah dan meyakinkan melakukan tindak pidana korupsi secara bersama-sama dan berlanjut. Masing-masing terdakwa dijatuhi pidana penjara selama 10 tahun serta denda Rp500 juta subsidair enam bulan kurungan.7
Unsur kerugian keuangan negara ini sebenarnya sudah diwacanakan untuk dihilangkan dalam revisi RUU Tipikor yang baru (Prolegnas 2013).
Dengan mengadopsi nilai yang terdapat dalam Konvensi Anti-Korupsi PBB tahun 2003 yang telah pula diratifikasi oleh Indonesia dengan Undang-Undang Nomor 7 Tahun 2006 Tentang Pengesahan Konvensi UNCAC Tahun 2003. Konvensi UNCAC PBB tahun 2003 setidaknya mengatur tentang 4 hal:
1. Basic forms of corruption such as bribery and embezzlement;
(keuangan) negara. Jika mengacu UU Keuangan Negara, UU BPK, UU Pemberantasan Tipikor, UU Penyelenggaraan Negara yang Bersih dan Bebas KKN, dan UU No. 49/Prp/1960 tentang Panitia Urusan Piutang Negara, maka kekayaan BUMN bagian dari kekayaan negara. Namun, jika merujuk pada UU BUMN, UU Perseroan Terbatas, UU Perbankan, UU Pasar Modal yang terkait lingkup bisnis secara tegas menyatakan kekayaan BUMN adalah kekayaan perusahaan.
Ketidakharmonisan peraturan ini oleh sebab itu tidak sepatutnya dibiarkan.
Sengkarut Keuangan BUMN tak boleh Berlarut, http://www.hukumonline.com/berita/
baca/lt5236ddaa03a86/sengkarut-keuangan-bumn-tak-boleh-berlarut, diakses pada 2 Oktober 2013.
7 Noloe Divonis 10 Tahun Penjara, Jaksa Siap Kejar Kasus Lain, http://www.hukumonline.
com/berita/baca/hol17600/neloe-divonis-10-tahun-penjara-kejagung-siap-kejar-kasus-lain , diakses pada 2 Oktober 2013.
Prianter Jaya Hairi
2. Complex forms of corruption such as trading in influence, laundering of proceeds;
3. Offences committed in support of corruption such as money laundering or obstructing justice;
4. Private sector corruption.
Dalam konvensi tersebut, korupsi di sektor privat memang menjadi salah satu poin penting, unsur merugikan keuangan negara oleh karenanya tidak relevan lagi. Mengenai hal ini, Yayasan Lembaga Bantuan Hukum Indonesia (YLBHI), berpendapat setidaknya ada 5 (lima) alasan mengapa unsur kerugian keuangan negara patut dihilangkan, yakni sebagai berikut:8
a. Standar internasional United Nations Convention Againts Corruption (UNCAC) yang sudah diratifikasi dengan Undang-Undang (UU) Nomor 7 Tahun 2006, tidak memasukkan unsur kerugian negara lagi sebagai salah satu unsur dalam tindak pidana korupsi;
b. Banyak tindak pidana korupsi yang tidak merugikan keuangan negara secara langsung, seperti tindak pidana penyuapan. Dalam hal ini yang dirugikan adalah masyarakat;
c. Akan terjadi perlakuan yang sama antara Badan Usaha Milik Negara (BUMN) dan perusahaan swasta, jika terjadi tindak pidana yang melibatkan perusahaan tersebut;
d. Membuka peluang dituntutnya kerugian non keuangan negara, sebab dampak korupsi tidak hanya menimbulkan kerugian keuangan negara namun juga kerugian lain seperti kerugian masyarakat/sosial dan bahkan juga kerugian ekologis;
e. Mendorong percepatan penanganan perkara korupsi.
Sementara itu dari prespektif ekonomi, situasi ketidakjelasan dan ketidakpastian hukum terkait polemik pertanggung jawaban pidana korupsi para pengurus BUMN tentu akan memberi dampak negatif terhadap perkembangan ekonomi negara secara umum dan bisnis BUMN itu sendiri secara khusus. Oleh sebab itu aparat penegak hukum harus cermat dan tidak boleh serampangan dalam mengambil kebijakan hukum terkait pemberantasan korupsi di BUMN, sebab BUMN merupakan tulang punggung ekonomi negara yang wajib dijaga agar tetap kondusif dan berkembang maju.
Peristiwa tuntutan pidana korupsi yang pernah terjadi terhadap direksi merpati Hotasi Nababan perlu menjadi pelajaran. Penerapan konsep keuangan
8 Direktur Advokasi YLBHI Bahrain dalam diskusi bertema ‘Polemik Keberadaan Unsur Merugikan Keuangan Negara dalam Regulasi Antikorupsi’ di kantor Indonesia Corruption Watch (ICW), Jalan Kalibata Timur IV D No 6, Jakarta Selatan, Jumat (27/9/2013). http://
nasional.sindonews.com/read/2013/09/27/13/788308/ini-5-alasan-delik-merugikan-keuangan-negara-harus-dihapus, diakses pada 2 oktober 2013.
negara yang masih debatable dalam delik korupsi terhadap BUMN memang sangat berbahaya. Saat bersaksi di sidang pengujian Pasal 2 huruf g dan i UU Keuangan Negara, Hotasi Nababan menyampaikan bahwa Pasal 2 huruf g dan huruf i UU Keuangan Negara pada kenyataannya justru digunakan oknum aparat untuk melakukan pemerasan, tekanan politik, penggusuran direksi, hingga memenangkan tender-tender di lingkungan BUMN. Ia menilai pasal itu membuka ruang kesewenangan hukum (abuse of power) bagi berlakunya UU BPK, UU Perbendaharaan Negara, UU Kekayaan Negara, dan UU Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi. Karenanya, siapapun yang mengenakan seragam negara dapat mencampuri urusan ranah privat. Modus mereka dimulai dari upaya membuktikan adanya kerugian negara dari keputusan direksi BUMN yang telah menjadi target operasi.9
Pembuktian unsur kerugian keuangan negara dalam kasus korupsi di BUMN ini memang merupakan problematika besar. Jika kerugian BUMN yang dianggap sebagai kerugian negara tersebut menggunakan penilaian Kerugian Negara sebagaimana yang diatur dalam UU Perbendaharaan Negara10 atau bahkan UU Tipikor11 maka akan menyebabkan banyaknya pengurus BUMN menjadi terdakwa korupsi, padahal tidak bisa serta merta begitu.