Pemilu Demokratik acapkali pula dirumuskan secara singkat sebagai predictable procedures but unpredictable results. Dua kata pertama berarti seluruh ketentuan yang mengatur prosedur Pemilu mengandung kepastian hukum sehingga setiap pemangku kepentingan Pemilu Demokratik memiliki pemahaman yang sama mengenai prosedur tersebut. Dua kata terakhir berarti tidak ada pihak yang mengetahui secara akurat hasil pemilihan umum. Berbagai Lembaga Survey dapat saja melakukan perhitungan cepat (Quick Count) atau Exit Poll untuk memperkirakan hasil Pemilu tetapi tidak akan pernah ada pihak yang mampu memperkirakan secara akurat hasil Pemilu. Sebaliknya, Pemilu Otoriter (authoritarian election) justru ditandai oleh prosedur yang tidak mengandung kepastian tetapi hasil pemilihan umum sudah diketahui bahkan sebelum Pemilu diselenggarakan (unpredictable procedures but
predictable results).
Mengapa kepastian hukum itu begitu penting untuk menciptakan Pemilu yang demokratik? Secara teknis, Pemilu
52
Sistem Politik dan Kekuasaan Kehakiman
dalam negara yang mengadopsi bentuk pemerintahan presidensial, merupakan prosedur dan mekanisme konversi suara rakyat (pemilih) menjadi kursi penyelenggara negara lembaga legislatif atau lembaga eksekutif baik pada tingkat nasional maupun lokal. Untuk mengonversi suara pemilih menjadi kursi anggota DPR, DPD dan DPRD atau menjadi kursi presiden dan wakil presiden, kepala daerah dan wakil kepala daerah diperlukan empat hal mutlak, yaitu sistem pemilihan umum, proses penyelenggaraan tahapan Pemilu, logistik Pemilu, dan penyelenggara Pemilu.
Undang-undang harus secara lengkap, jelas, dan konsisten mengatur seluruh unsur sistem pemilihan umum: (a) menetapkan secara tegas berapa jumlah kursi yang diperebutkan dan diperebutkan di daerah pemilihan macam apa (suara pemilih akan dikonversi menjadi berapa kursi di daerah pemilih apa), (b) siapa saja yang menjadi peserta Pemilu, berapa jumlah calon diajukan, bagaimana calon ditentukan, dan bagaimana mengajukan calon (pihak yang bersaing mendapatkan kursi tersebut), (c) kepada siapa suara diberikan, pemilih dapat memberikan suara kepada berapa partai/calon, bagaimana pemilih menyatakan pilihannya secara sah, dan pemberian suara dilakukan secara manual ataukah menggunakan perangkat teknologi informasi, (d) bagaimana membagi kursi di setiap Dapil kepada Peserta Pemilu, atau bagaimana menentukan Calon Terpilih (bagaimana mengonversi suara pemilih menjadi kursi), (e) berapa persen jumlah suara sah yang harus dicapai untuk dapat memasuki DPR/D, dan (f) kapan berbagai jenis Pemilu diselenggarakan.
Undang-Undang juga harus mengatur secara lengkap, jelas dan konsisten seluruh tahapan proses penyelenggaraan Pemilu mulai dari pendaftaran dan/atau pemutakhiran daftar pemilih (persyaratan yang harus dipenuhi warga negara untuk dapat
memilih); pendaftaran, veriikasi dan penetapan Peserta Pemilu
(persyaratan yang harus dipenuhi oleh partai atau perseorangan menjadi Peserta dalam persaingan mendapatkan kursi), pendaftaran,
Sistem Politik dan Kekuasaan Kehakiman
veriikasi dan penetapan daftar calon tetap (persyaratan yang harus
dipenuhi oleh warga negara untuk dapat menjadi calon) sampai dengan penetapan dan pengumuman hasil Pemilu dan peresmian calon terpilih.
Perangkat ketiga yang diperlukan untuk mengonversi suara pemilih menjadi kursi adalah logistik Pemilu, seperti Daftar Pemilih Tetap untuk setiap TPS, Surat Suara (manual) atau perangkat komputer (E-Voting atau E-Counting), Kotak Suara, Bilik Suara, alat menyatakan pilihan, berbagai dokumen untuk Berita
Acara, Sertiikat Hasil Perhitungan Suara, Pernyataan Keberatan
(beserta salinannya), dan tinta Pemilu. Logistik Pemilu seperti ini diperlukan sebagai sarana dan alat kelengkapan untuk: menyatakan pilihan rakyat, tempat pemilih menyatakan pilihannya, mencatat pilihan rakyat, mengonversi suara rakyat, dan tempat menyimpan dokumen yang berisi suara rakyat. UU Pemilu juga harus mengatur secara lengkap, jelas dan konsisten seluruh aspek logistik Pemilu
sehingga tidak saja pengadaan dan distribusinya eisien tetapi
terutama menjamin berfungsinya seluruh logistik Pemilu sebagai sarana dan instrumen konversi suara pemilih menjadi kursi.
Hal keempat yang diperlukan untuk mengonversi suara pemilih menjadi kursi adalah badan penyelenggara Pemilu yang beranggotakan sejumlah orang yang tidak saja memiliki kapasitas tetapi juga integritas dan kemandirian, dan didukung oleh Sekretariat Jenderal yang berisi sejumlah personel yang profesional. Penyelenggara Pemilu ini bertugas menyiapkan, merencanakan, menyelenggarakan, dan mengendalikan seluruh tahapan Pemilu sesuai dengan peraturan perundang-undangan, Kode Etik Penyelenggara Pemilu, dan tahapan waktu yang telah ditetapkan. Penyelenggara Pemilu inilah yang dalam praktek melaksanakan proses konversi suara pemilih menjadi kursi penyelenggara negara berdasarkan peraturan perundang-undangan yang mengatur ketiga perangkat lunak dan satu perangkat keras tersebut. Undang- undang juga harus mengatur seluruh hal-ihwal penyelenggara
54
Sistem Politik dan Kekuasaan Kehakiman
Pemilu ini secara lengkap, jelas dan konsisten satu sama lain. Ketika undang-undang yang mengatur sistem pemilihan umum, proses penyelenggaraan tahapan Pemilu, logistik Pemilu, dan penyelenggara Pemilu mengandung banyak kekosongan hukum, kontradiksi, dan multi-tafsir, maka yang muncul bukan saja berbagai tuntutan untuk mendapatkan kepastian hukum tetapi juga ketidakpercayaan akan kemandirian dan netralitas Penyelenggara Pemilu, dan kekhawatiran akan perubahan hasil Pemilu, baik partai pemilik kursi maupun calon terpilih. Inilah yang terjadi pada Pemilu 2009 karena UU Nomor 10 Tahun 2008 tentang Pemilu Anggota DPR, DPD, dan DPRD merupakan UU Pemilu paling buruk yang pernah dimiliki Republik ini dari segi kepastian hukum. Lebih dari 30 aspek yang tidak diatur, lebih dari 16 ketentuan yang tidak konsisten dengan ketentuan lain, dan lebih dari 14 ketentuan yang bersifat multi-tafsir.9 UU Nomor 10 Tahun
2008 setidak-tidaknya sudah digugat 8 kali kepada Mahkamah Konstitusi (MK), dan sekurang-kurangnya 5 Peraturan KPU sudah digugat kepada Mahkamah Agung (MA).
Dalam beberapa putusannya mengenai pengujian undang-undang, MK terkadang berperan sebagai legislator karena mengajukan rumusan pengganti pasal yang dibatalkan, dan terkadang berperan sebagai MA karena menafsirkan undang-undang. Semua ini dilakukan demi kepastian hukum. Ketidakpastian hukum tersebut juga melahirkan ketidak-pastian hasil Pemilu: hari ini sejumlah suara (suatu kursi) di suatu Dapil diputuskan sebagai dimenangkan Partai X tetapi beberapa minggu kemudian muncul penetapan baru yang mengalihkan sejumlah suara/kursi tersebut kepada partai lain; dan hari ini A dinyatakan sebagai calon terpilih tetapi beberpa minggu kemudian muncul keputusan baru yang menetapkan B sebagai calon terpilih.10
9 Ramlan Surbakti, dkk., Perekayasaan Sistem Pemilu untuk Pembangunan Tata Politik Demokrasi, (Jakarta: Kemitraan, 2009).
Sistem Politik dan Kekuasaan Kehakiman
Apakah UU Nomor 15 Tahun 2011 tentang Penyelenggara Pemilu sudah mengandung kepastian hukum? Begitu DPR dan Pemerintah menyepakati dan Sekretariat Negara memberi nomor atas produk legislasi ini, sejumlah kalangan langsung mengajukan permohonan kepada MK untuk membatalkan ketentuan tentang keanggotaan wakil partai dalam Dewan Kehormatan Penyelenggara Pemilu.11 Apakah UU Nomor 8 Tahun 2012 yang mengatur
pemilihan umum anggota badan legislatif pada tahun 2014 sudah mengandung kepastian hukum? Segera setelah dinyatakan berlaku, ketentuan tentang penerapan ambang batas DPR sekaligus sebagai ambang-batas masuk DPRD Provinsi dan DPRD Kabupaten/Kota langsung digugat oleh sejumlah pihak.12 Sejumlah partai politik
Peserta Pemilu 2009 yang tidak berhasil mencapai ambang-batas masuk DPR kemudian juga mengajukan permohonan kepada MK agar partai politik Peserta Pemilu 2009 yang berhasil memenuhi
ambang-batas masuk DPR juga harus mengikuti veriikasi
pemenuhan persyaratan menjadi Peserta Pemilu 2014.13 Gugatan
ini semua diajukan karena berbagai ketentuan tentang prosedur demokrasi tersebut dipandang bertentangan dengan UUD 1945.
Dari segi kepastian hukum UU Nomor 8 Tahun 2012 memang sudah lebih baik daripada UU Nomor 10 Tahun 2008. Akan tetapi UU Nomor 8 Tahun 2012 juga masih mengandung sejumlah kekosongan hukum, multi-tafsir, dan kontradiksi. Salah satu isu dalam UU Nomor 8 Tahun 2012 yang banyak diperdebatkan publik adalah kebijakan peningkatan keterwakilan perempuan di DPR mengenai kekhawatirannya akan ketidak-pastian posisinya sebagai anggota DPR.
11 MK mengabulkan permohonan ini sehingga DKPP kemudian sepenuhnya diisi oleh orang-orang nonpartai.
12 MK mengabulkan permohonan ini sehingga ketentuan ambang-batas sebesar 3% hanya berlaku untuk DPR saja.
13 MK mengabulkan permohonan ini sehingga semua partai politik yang mempunyai kursi di DPR juga mengikuti proses pendaftaran, veriikasi dan
56
Sistem Politik dan Kekuasaan Kehakiman
dan DPRD. Upaya meningkatkan keterwakilan perempuan di DPR dan DPRD dimulai dalam UU Nomor 12 Tahun 2003 untuk Pemilu 2004 yang dirumuskan sebagai ‘partai politik wajib memperhatikan keterwakilan perempuan sekurang-kurangnya 30% di setiap daerah pemilihan.’ Kemudian dalam UU Nomor 10 Tahun 2008 untuk Pemilu 2009 peningkatan keterwakilan perempuan di DPR dan DPRD dirumuskan sebagai ‘partai politik Peserta Pemilu mengajukan sekurang-kurangnya 30% perempuan dalam daftar bakal calon anggota DPR dan DPRD di setiap daerah pemilihan,’ dan ‘setiap tiga calon dalam daftar calon tetap sekurangnya seorang perempuan,’ tetapi belum disertai sanksi yang jelas bagi partai yang tidak mematuhinya.
Pada UU Nomor 8 Tahun 2012 kebijakan peningkatan keterwakilan perempuan di DPR dan DPRD sama persis dengan rumusan pada UU Nomor 10 Tahun 2008 tetapi juga belum disertai sanksi yang jelas bagi pihak yang tidak memenuhi ketentuan tersebut. KPU kemudian berupaya mengisi kekosongan hukum tersebut dengan membuat Peraturan Pelaksanaan yang akan
mengenakan sanksi berupa diskualiikasi sebagai Peserta Pemilu di
suatu Daerah Pemilihan (Dapil) bagi partai yang tidak memenuhi ketentuan itu di Dapil tersebut. KPU tetap pada keputusannya ketika dalam Rapat Dengar Pendapat seluruh fraksi di Komisi II DPR meminta KPU mencabut ketentuan tentang sanksi tersebut.
Selain itu, Pasal 56 ayat (2) yang mewajibkan partai politik menempatkan sekurang-kurangnya seorang perempuan dalam setiap tiga calon diberi Penjelasan sebagai berikut: ‘Dalam setiap 3 (tiga) bakal calon, bakal calon perempuan dapat ditempatkan pada urutan 1, atau 2, atau 3 dan demikian seterusnya, tidak hanya pada nomor urut 3, 6, dan seterusnya.’ Penjelasan ini justru menimbulkan sekurang-kurangnya dua tafsiran. Pertama, hanya seorang perempuan yang dapat ditempatkan dalam setiap tiga calon. Tafsiran ini merupakan pengertian yang terkandung dalam rumusan Penjelasan tersebut. Kedua, satu sampai tiga orang
Sistem Politik dan Kekuasaan Kehakiman
perempuan dapat ditempatkan pada setiap tiga calon. Tafsiran ini berasal dari pengertian yang terkandung dalam rumusan Pasal 56 ayat (2) yang mengharuskan setiap partai politik menempatkan sekurang-kurangnya seorang perempuan dalam setiap tiga calon. Seharusnya ketentuan Pasal 56 ayat (2) tersebut dijelaskan dengan rumusan berikut: ‘Dalam setiap 3 (tiga) bakal calon, bakal calon perempuan dapat ditempatkan pada urutan 1 dan/atau urutan 2 dan/atau urutan 3 dan demikian seterusnya, tidak hanya pada nomor urut 3, 6 dan seterusnya. Peraturan KPU kemudian memperjelas maksud Penjelasan Pasal 56 ayat (2) tersebut sehingga lebih dari satu perempuan dapat ditempatkan dalam setiap tiga calon.
Keberatan dan protes banyak diajukan terhadap Peraturan
KPU tentang Pendaftaran, Veriikasi dan Penetapan Daftar
Calon Anggota DPR, DPD dan DPRD karena mengharuskan seseorang yang menjadi calon kepala daerah mengundurkan diri apabila menjadi calon anggota DPR atau DPRD. Setelah mengkaji keberatan yang diajukan berbagai pihak tersebut, KPU kemudian menyadari telah melakukan kekeliruan sehingga memutuskan mengoreksi keputusan tersebut. Dengan koreksi tersebut seorang calon kepala daerah tidak perlu mengundurkan diri kalau menjadi calon anggota DPR atau DPRD.
Setidak-tidaknya terdapat satu kekosongan hukum dalam UU Nomor 8 Tahun 2012 tersebut, yaitu dari mana 3 (tiga) kursi DPR untuk Provinsi Kalimantan Utara akan diperoleh.14 Sebagaimana
diketahui UU tersebut tidak saja menetapkan jumlah anggota DPR yang akan dipilih dalam Pemilu tetapi juga jumlah Dapil tempat seluruh anggota DPR tersebut dipilih dan ditentukan.15
14 Provinsi Kalimantan Utara dibentuk pada akhir 2012 setelah UU Nomor 8 Tahun 2012 tentang Pemilu Anggota DPR, DPD dan DPRD diundangkan pada tanggal 11 Mei 2012.
15 Ke-77 Dapil beserta jumlah alokasi kursi setiap Dapil ditetapkan dalam Lampiran yang tidak terpisahkan dari UU Nomor 8 Tahun 2012 tersebut.
58
Sistem Politik dan Kekuasaan Kehakiman
Jumlah anggota DPR ditetapkan sebanyak 560 orang, dan jumlah Dapil untuk memilih seluruh anggota DPR ditetapkan sebanyak 77 beserta alokasi kursi untuk masing-masing Dapil.16 Setidak-
tidaknya terdapat tiga kemungkinan dari mana 3 (tiga) kursi DPR akan diambil untuk Provinsi Kalimantan Utara. Pertama, dengan menambah jumlah kursi anggota DPR menjadi 563. Alternatif ini kemungkinan besar tidak akan dipilIh tidak saja karena tidak popular tetapi juga karena semua Partai Politik Peserta Pemilu sudah mengajukan 560 nama calon kepada KPU. Kedua, mengambil kursi dari Provinsi yang mengalami kelebihan kursi bila dibandingkan dengan jumlah penduduknya. Tiga kursi itu dapat diambil dari satu provinsi yang mengalami kelebihan kursi sebanyak tiga atau lebih kursi, yaitu Sulawesi Selatan (seharusnya mendapat alokasi kursi sebanyak 19 kursi tetapi diberi 24 kursi), atau, diambil masing-masing satu kursi dari tiga provinsi yang mengalami kelebihan kursi. Pengambilan tiga kursi dari Provinsi Sulsel merupakan alternatif ideal karena bertujuan menjamin equal representation tetapi sejumlah pihak mungkin menolaknya.17 Dan
ketiga, ketiga kursi untuk Provinsi Kalimantan Utara diambil dari kursi DPR untuk Provinsi Kalimantan Timur sebagai provinsi induk. Dapat dipastikan akan ada yang tidak setuju terhadap setiap alternatif jalan keluar tersebut. Demi kepastian hukum harus ada jalan keluar yang adil. Yang menjadi persoalan adalah siapa yang harus mengambil keputusan tentang asal ketiga kursi tersebut: DPR dan Pemerintah (yang menetapkan UU, termasuk alokasi kursi DPR untuk setiap Dapil), ataukah, KPU karena merevisi undang-undang memerlukan waktu yang relatif lama.
16 Sebanyak 14 Provinsi terdiri atas lebih dari satu Dapil, dan 19 Provinsi masing- masing terdiri atas satu Dapil. Nama Dapil untuk setiap Provinsi beserta alokasi kursi untuk setiap Dapil ditetapkan sebagai Lampiran UU Nomor 8 Tahun 2012.
17 Kalau tiga kursi dikurangi dari Provinsi Sulsel, alokasi kursi DPR untuk Sulsel juga masih berlebih. Provinsi Sulsel dan partai tertentu mungkin mengajukan keberatan.
Sistem Politik dan Kekuasaan Kehakiman
Sejumlah contoh untuk berbagai bentuk ketidakpastian hukum tersebut dikemukakan secara panjang lebar untuk menunjukkan betapa kepastian hukum sangat diperlukan dalam proses penyelenggaraan Pemilu untuk menjamin predictable procedures tersebut.