MATERI UNDANG-UNDANG
C. MATERI MUTLAK UNDANG-UNDANG
1. Pendelegasian Kewenangan Legislas
Dalam sistem demokrasi dan negara hukum modern, sudah umum diketahui bahwa kekuasaan ne- gara dibagi dan dipisah-pisahkan antara cabang-cabang kekuasaan legislatif, eksekutif, dan judikatif. Pada pokoknya, kekuasaan untuk atau membuat aturan dalam kehidupan bernegara dikonstruksikan berasal dari rakyat yang berdaulat yang dilembagakan dalam organisasi negara di lembaga legislatif sebagai lembaga perwakilan rakyat. Sedangkan cabang kekuasaan pemerintahan negara sebagai organ pelaksana atau eksekutif hanya menjalankan peraturan-peraturan yang ditetapkan oleh cabang legislatif. Sementara itu, cabang kekuasaan kehakiman atau judikatif bertindak sebagai pihak yang menegakkan peraturan-peraturan itu melalui proses peradilan yang independen dan imparsial.
Dengan paradigma pemikiran yang demikian, maka satu-satunya sumber legitimasi organ negara un- tuk menetapkan sesuatu norma hukum yang berbentuk peraturan (regeling) adalah organ yang bekerja di cabang kekuasaan legislatif. Norma-norma hukum yang yang bersifat dasar biasanya dituangkan dalam undang- undang dasar sebagai “de hoogste wet” atau hukum yang tertinggi, sedangkan hukum yang tertinggi di bawah undang-undang dasar adalah undang-undang (gezets,
wet, law) sebagai bentuk peraturan yang ditetapkan oleh legislator (legislative act). Namun, oleh karena materi yang diatur dalam undang-undang itu hanya terbatas kepada soal-soal yang umum, diperlukan pula bentuk- bentuk peraturan yang lebih rendah (subordinate legislations) sebagai peraturan pelaksana undang- undang yang bersangkutan. Lagi pula, sebagai produk lembaga politik, seringkali undang-undang hanya dapat menampung materi-materi kebijakan yang bersifat umum. Forum legislatif bukanlah forum teknis, mela- inkan forum politik, sehingga sudah sewajarnya apabila perhatian dan kemampuan para wakil rakyat mengenai soal-soal teknis yang rinci juga tidak dapat diandalkan.
Dengan demikian, sudah menjadi kenyataan u- mum di semua negara bahwa kewenangan untuk me- ngatur lebih lanjut hal-hal yang bersifat teknis itu kepada lembaga eksekutif untuk menetapkan peraturan yang lebih rendah sebagai peraturan pelaksana (subordinate
legislations). Namun, karena sumber kewenangan
mengatur tersebut pada pokoknya berada di tangan para wakil rakyat sebagai legislator, sekiranya diperlukan peraturan yang lebih rendah untuk mengatur pe- laksanaan suatu materi undang-undang, maka pem- berian kewenangan untuk mengatur lebih lanjut itu kepada lembaga eksekutif atau lembaga pelaksana, haruslah dinyatakan dengan tegas dalam undang-undang yang akan dilaksanakan itu. Hal inilah yang biasa dina-
makan “legislative delegation of rule-making power”. Dengan penegasan itu berarti kewenangan untuk me- ngatur lebih lanjut itu secara tegas didelegasikan oleh legislator utama (primary legislator) kepada legislator sekunder (secondary legislator). Proses pendelegasian kewenangan regulasi atau legislasi inilah yang disebut sebagai pendelegasian kewenangan legislatif (legislative delegation of rule-making power).99
Berdasarkan prinsip pendelegasian ini, norma hukum yang bersifat pelaksanaan dianggap tidak sah apabila dibentuk tanpa didasarkan atas delegasi kewenangan dari peraturan yang lebih tinggi. Misalnya, Peraturan Presiden dibentuk tidak atas perintah UU atau PP, maka Peraturan Presiden tersebut tidak dapat di- bentuk. Peraturan Menteri, jika tidak diperintahkan sendiri oleh Peraturan Presiden atau Peraturan Pe- merintah, berarti peraturan dimaksud tidak dapat dibentuk sebagaimana mestinya. Demikian pula bentuk- bentuk peraturan lainnya, jika tidak didasarkan atas perintah peraturan yang lebih tinggi maka peraturan itu dapat dianggap tidak memiliki dasar yang me- legitimasikan pembentukannya. Dengan demikian, ke- wenangan lembaga pelaksana untuk membentuk pe- raturan pelaksana undang-undang harus dimuat dengan tegas dalam undang-undang sebagai ketentuan mengenai pendelegasian kewenangan legislasi (legislative de- legation of rule-making power) dari pembentuk undang- undang kepada lembaga pelaksana undang-undang atau kepada pemerintah.
Sebagian terbesar undang-undang men-
delegasikan kewenangan pengaturan selanjutnya kepada Peraturan Pemerintah (PP), tetapi ada pula yang mem- berikan delegasi langsung kepada Peraturan Presiden, Peraturan Menteri, Peraturan Daerah Provinsi, ataupun
99 Kelsen, Op Cit.
Peraturan Daerah Kabupaten/Kota. Bahkan, Undang- Undang tentang Perpajakan sejak dulu juga biasa mem- berikan delegasi untuk pengaturan lebih lanjut langsung kepada Direktur Jenderal Pajak. Akibatnya, banyak pro- duk hukum yang berbentuk Keputusan Direktur Jenderal yang berisi materi pengaturan yang seharusnya di- tuangkan dalam bentuk Peraturan Menteri. Mengapa demikian? Karena Direktur Jenderal adalah jabatan struktural tertinggi pegawai negeri sipil, sehingga sudah seharusnya tidak diberi kewenangan politik untuk menetapkan sesuatu peraturan yang mengikat untuk u- mum. Namun, terlepas dari hal itu, yang jelas dalam praktik sampai sekarang, masih banyak produk hukum yang bersifat mengatur yang dituangkan dalam bentuk keputusan Direktur Jenderal, seperti Dirjen Pajak, Dirjen Bea dan Cukai, Dirjen Imigrasi, dan Direktur Jenderal di lingkungan departemen lainnya, dan sebagainya.
Sekarang, setelah terbentuknya UU No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang- undangan, semua bentuk peraturan oleh Direktur Jen- deral tersebut sudah seharusnya ditertibkan. Untuk se- terusnya, di masa yang akan datang, jangan lagi ada undang-undang yang memberikan delegasi untuk pe- ngaturan lebih lanjut sesuatu materi undang-undang langsung kepada Menteri, apalagi kepada Direktur Jen- deral yang hanya merupakan jabatan kepegawaian administrasi negara. Menteri memang merupakan ja- batan politik, tetapi materi undang-undang yang di- bentuk bersama oleh DPR bersama Presiden, sebaiknya dijabarkan lebih lanjut, bukan oleh Menteri, melainkan oleh Presiden sebagai kepala pemerintahan atau pe- megang kekuasaan pemerintahan negara. Presiden dapat menetapkan peraturan pelaksanaan itu dalam bentuk Peraturan Pemerintah (PP) atau Peraturan Presiden (Perpres).
Kalaupun karena pertimbangan-pertimbangan teknis tertentu, materi tertentu dalam undang-undang dianggap tepat untuk dijabarkan lebih lanjut oleh pe- raturan menteri, maka hal dimaksud haruslah benar- benar ditentukan dengan tegas dan terbatas. Misalnya, materi yang perlu pengaturan lebih lanjut itu memang benar-benar tidak berkaitan dengan departemen atau kementerian yang lain kecuali hanya berkaitan dengan satu urusan kementerian tertentu saja, sehingga ka- renanya dapat diatur lebih lanjut oleh menteri yang bersangkutan tanpa keterlibatan menteri lain.
Pendelegasian kewenangan untuk mengatur itu, harus menyebut dengan tegas mengenai (a) ruang ling- kup materi yang hendak diatur, dan (b) jenis peraturan perundang-undangan tempat penuangan materi yang di- delegasikan pengaturannya lebih lanjut. Jika materi yang didelegasikan sebagian sudah diatur pokok-pokoknya da- lam peraturan perundang-undangan yang men- delegasikan, materi tersebut harus diatur hanya dalam peraturan perundang-undangan yang didelegasikan dan tidak boleh didelegasikan lebih lanjut ke peraturan perundang-undangan yang lebih rendah (subdelegasi). Dalam perumusannya, ketentuan pendelegasian itu da- pat ditulis dengan. “Ketentuan lebih lanjut mengenai [pelaksanaan Pasal X] diatur dengan [peraturan pemerintah]”.
Jika pengaturan mengenai ketentuan lebih lanjut tersebut dibolehkan untuk disubdelegasikan, maka ke- tentuannya biasa dirumuskan dengan kalimat, “Ke- tentuan lebih lanjut mengenai .... diatur berdasarkan [peraturan pemerintah]”. Artinya, dapat saja materi su- atu undang-undang ditentukan dapat diatur lebih lanjut dengan Peraturan Pemerintah, dan untuk selanjutnya, berdasarkan Peraturan Pemerintah itu akan diatur lagi lebih rinci dengan Peraturan Menteri. Dengan demikian, undang-undang memberi delegasi kepada Peraturan
Pemerintah yang akan memberikan delegasi lagi atau sub-delegasi kepada Peraturan Menteri.
Jika materi yang didelegasikan sama sekali belum diatur pokok-pokok substansinya dalam peraturan perundang-undangan yang mendelegasikan, dan materi itu dianggap harus diatur dalam peraturan perundang- undangan yang diberi delegasi, dan tidak boleh dide- legasikan lebih lanjut ke peraturan perundang-undangan yang lebih rendah (sub-delegation of rule-making power), maka kalimat yang dapat digunakan adalah “Ketentuan mengenai .... diatur dengan ...”. Jika pengaturan materinya dianggap dapat disubdelegasikan, maka rumusan kalimatnya menjadi “Ketentuan me- ngenai .... diatur lebih lanjut berdasarkan ...”.
Biasanya, pendelegasian kewenangan (delegation of rule-making power) mengatur lebih lanjut dari undang-undang kepada menteri atau pejabat setingkat menteri dibatasi hanya untuk pengaturan mengenai norma-norma hukum yang bersifat teknis administratif. Sedangkan norma-norma hukum yang mengandung pengaturan lebih lanjut mengenai substansi hak dan kewajiban tidak didelegasikan, apalagi disubdelegasikan.
Dalam hubungan ini, dapat diulas ketentuan yang terkandung dalam Pasal 7 ayat (4) Undang-Undang No. 10 Tahun 2004. Pasal ini menentukan, “Jenis Peraturan Perundang-undangan selain sebagaimana dimaksud pada ayat (1), diakui keberadaannya dan mempunyai kekuatan hukum mengikat sepanjang diperintahkan oleh Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi”. Artinya, jika ada peraturan yang dibentuk tidak atas dasar perintah peraturan yang lebih tinggi, maka dapat ditafsirkan bahwa peraturan yang demikian itu (i) tidak diakui keberadaannya, dan (ii) tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat. Namun demikian, ketika merumuskan ketentuan mengenai materi Peraturan Presiden, pembentuk undang-undang bersikap tidak
konsisten. Peraturan Pemerintah yang dirumuskan dalam Pasal 10, diatur persis seperti yang dimaksud oleh Pasal 5 ayat (2) UUD 1945, yaitu bahwa materi muatan Peraturan Pemerintah berisi materi untuk menjalankan undang-undang sebagaimana mestinya. Dalam pen- jelasan pasal ini dinyatakan bahwa yang dimaksud de- ngan “sebagaimana mestinya” adalah materi muatan yang diatur dalam Peraturan Pemerintah tidak boleh me- nyimpang dari materi yang diatur dalam Undang- Undang yang bersangkutan.
Akan tetapi, berkenaan dengan Peraturan Pre- siden, Pasal 11 UU No. 10 Tahun 2004 menentukan, ”Materi muatan Peraturan Presiden berisi materi yang diperintahkan oleh Undang-Undang atau materi untuk
melaksanakan Peraturan Pemerintah”. Dalam pen-
jelasan pasal ini dinyatakan bahwa sesuai dengan kedudukan Presiden menurut Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, Peraturan Presiden adalah peraturan yang dibuat oleh Presiden dalam menyelenggarakan pemerintahan negara sebagai atribusi dari Pasal 4 ayat (1) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Peraturan Presiden dibentuk untuk menyelenggarakan pengaturan lebih lanjut perintah Undang-Undang atau Peraturan Pemerintah baik secara tegas maupun tidak tegas diperintahkan pembentukannya.
Penjelasan Pasal 11 UU No. 10 Tahun 2004 tersebut jelas mementahkan lagi prinsip yang telah ditentukan dalam Pasal 7 ayat (4) UU No. 10 Tahun 2004. Padahal, UU No.10 Tahun 2004 ini pada bagian lain menentukan bahwa penjelasan tidak boleh me- ngandung norma hukum baru atau pun norma hukum yang bersifat terselubung untuk maksud mengurangi arti dari norma yang terdapat dalam rumusan pasal yang dijelaskan. Pasal 11 yang dijelas apabila dibaca dalam satu kesatuan dengan Pasal 7 ayat (4) tersebut, jelas
tidak menghendaki adanya ketentuan yang bersifat mandiri, yang ditetapkan tanpa dasar perintah dari per- aturan yang lebih tinggi. Sedangkan dalam penjelasan Pasal 11 tersebut dinyatakan bahwa Peraturan Presiden dapat dibentuk untuk menyelenggarakan pengaturan lebih lanjut perintah Undang-Undang atau Peraturan Pe- merintah baik secara tegas maupun tidak tegas di-
perintahkan pembentukannya.
Meskipun tidak secara tegas diperintahkan pembentukannya, mengingat Peraturan Presiden itu dibuat dalam menyelenggarakan tugas pemerintahan negara sebagai atribusi dari Pasal 4 ayat (1) UUD 1945, Presiden dianggap berwenang menetapkannya. Pasal 4 ayat (1) itu sendiri menentukan bahwa “Presiden Republik Indonesia memegang kekuasaan pemerintahan menurut undang-undang dasar”. Masalahnya adalah apa yang dimaksud dengan frasa “tidak tegas diperintahkan
pembentukannya” tersebut? Apakah hal itu dapat
dipahami dalam arti tidak ada perintah sama sekali? Jika demikian, berarti hal itu sama sekali bertentangan dengan maksud perumusan Pasal 7 ayat (4) UU No. 10 Tahun 2004 yang sudah diuraikan di atas.
Menurut pendapat saya, yang dimaksud oleh Penjelasan Pasal 11 itu, tetap harus dipahami dalam arti
”diperintahkan oleh Peraturan Perundang-undangan
yang lebih tinggi” seperti yang dimaksud oleh Pasal 7 ayat (4). Misalnya, undang-undang menentukan bahwa ketentuan mengenai pelaksanaan pasal sekian di- nyatakan ”diatur lebih lanjut dengan Peraturan Pre- siden”, atau dapat pula dinyatakan ”diatur lebih lanjut oleh Pemerintah”. Contoh pertama adalah perintah yang bersifat tegas, sedangkan contoh kedua adalah perintah yang tidak tegas. Perintah yang tegas langsung menyebut bentuk hukum Peraturan Presiden sebagai bentuk penu- angan norma peraturan pelaksanaan undang-undang itu. Sedangkan dalam contoh kedua, pengaturannya diserah-
kan kepada pemerintah yang dapat saja menentukan bentuk peraturan mana yang dianggap tepat. Misalnya pemerintah dapat menuangkan norma hukum dimaksud dalam bentuk Peraturan Pemerintah ataupun Peraturan Presiden.
Bahkan, apabila materinya dianggap terlalu teknis dan bersifat sektoral, Presiden dapat pula me- merintahkan menteri yang terkait untuk mengaturnya atas nama pemerintah dalam bentuk Peraturan Menteri. Bukankah menteri juga adalah pemimpin pemerintahan dalam bidangnya masing-masing? Segala kemungkinan ini dapat terjadi, karena perintah undang-undang tersebut di atas tidak bersifat tegas. Akan tetapi, mes- kipun demikian, perintah itu sendiri harus tetap ada, meskipun tidak tegas. Jika undang-undang tidak me- merintahkan sama sekali mengenai sesuatu hal untuk diatur lebih lanjut, apakah dengan demikian berarti tidak dapat diadakan pengaturan yang bersifat operasional lebih lanjut? Bukankah dalam praktik, tetap harus dimungkinkan adanya ruang atau wilayah bebas untuk diskresi sesuai dengan prinsip ”freies ermessen”?
Inilah salah satu kelemahan berbagai produk hukum di masa reformasi. Sebagai reaksi terlalu kuat, terpusat, dan terkonsentrasinya kekuasaan pemerintah selama masa Orde Baru, mengakibatkan dimensi ruang gerak pemerintah, terutama pemerintah pusat, cen- derung diusahakan untuk dibatasi dengan seketat- ketatnya. Akibatnya, banyak ketentuan yang dibuat dengan sangat ketat, sehingga berpotensi menimbulkan kesulitan dalam pelaksanaannya di lapangan. Prinsip kebebasan bergerak dalam administrasi pemerintahan berdasarkan doktrin ”freies ermessen” itu diakui bersifat universal. Karena itu, harus ada ruang bagi pemerintah untuk menetapkan peraturan meskipun tidak secara tegas diperintahkan. Tentu hal itu harus dibatasi dengan tepat sehingga tidak disalahgunakan oleh pemerintah
sebagai pemegang kekuasaan eksekutif yang memiliki banyak kesempatan untuk menjadi tiran dan sewenang- wenang.
Oleh sebab itu, kita dapat mengembangkan bebe- rapa pengertian sebagai berikut. Pertama, adanya pe- rintah oleh peraturan yang lebih tinggi seperti yang ditentukan oleh Pasal 7 ayat (4) UU No. 10 Tahun 2004 harus terpenuhi; Kedua, perintah dimaksud tidak harus bersifat tegas dalam arti langsung menyebutkan bentuk hukum penuangan norma hukum yang perlu diatur, asalkan perintah pengaturan itu tetap ada; Ketiga, dalam hal perintah dimaksud memang sama sekali tidak ada, maka Peraturan Presiden itu dapat dikeluarkan untuk maksud mengatur hal-hal yang (a) benar-benar bersifat teknis administrasi pemerintahan dan (b) semata-mata dimaksudkan untuk tujuan internal penyelenggaraan administrasi pemerintahan dalam rangka menjalankan ketentuan undang-undang dan Peraturan Pemerintah. Jika materi yang diatur benar-benar hanya berkaitan dengan soal-soal teknis administratif, barulah hal itu dapat dikatakan sebagai kewenangan atributif dari ketentuan Pasal 4 ayat (1) UUD 1945 yang menyatakan, ”Presiden Republik Indonesia memegang kekuasaan pemerintahan menurut undang-undang dasar”.