PROSEDUR PEMBENTUKAN UNDANG-UNDANG
C. TAHAP PEMBAHASAN DAN PENGESAHAN 1 Pembahasan Bersama
2. Pengesahan dan Pemberlakuan Undang Undang
Dewan Perwakilan Rakyat.
2. Pengesahan dan Pemberlakuan Undang- Undang
Rancangan undang-undang yang telah dibahas bersama oleh DPR bersama dengan Pemerintah/Presi- den yang diwakili oleh menteri yang terkait, selanjutnya akan disahkan sebagaimana mestinya. Dalam hubungan ini, ada 5 (lima) tindakan hukum yang dilakukan untuk sahnya suatu rancangan undang-undang menjadi un- dang-undang yang mengikat untuk umum. Kelima tin- dakan tersebut, menurut saya, dapat kita bedakan antara (a) pengesahan materiel, (b) pengesahan formil, (c) pengundangan, (d) penerbitan dalam lembaran negara, dan (e) pemberlakuan.
a. Pengesahan Materiil
Pengesahan materiel adalah tindakan pengesahan yang dilakukan oleh DPR dalam rapat paripurna terakhir yang mengesahkan tercapainya persetujuan bersama antara DPR dan Pemerintah untuk disahkannya rancang- an undang-undang itu sebagaimana mestinya menjadi undang-undang. Keputusan yang diambil oleh dan dalam rapat paripurna DPR dimaksud pada pokoknya adalah keputusan Dewan Perwakilan Rakyat sendiri, meskipun wakil pemerintah juga hadir dan menyampaikan per- nyataan atau pendapat akhirnya secara resmi. Namun sebelum wakil pemerintah diberikan kesempatan untuk menyampaikan pendapat akhirnya, biasanya, keputusan terakhir sudah ditetapkan lebih dulu oleh ketua sidang sebagai tanda disetujuinya suatu rancangan undang- undang untuk disahkan menjadi undang-undang. De- ngan demikian, pernyataan akhir dari wakil pemerintah
tersebut biasanya berfungsi menjadi semacam pidato proforma yang berisi penyambutan atas telah dicapainya kesepakatan atas rancangan undang-undang untuk se- lanjutnya akan disahkan oleh Presiden sebagaimana mestinya.
Seharusnya, proses pengetukan palu sidang dalam rapat paripurna DPR itu dapat disempurnakan dan disesuaikan dengan ketentuan baru setelah ter- jadinya perubahan sistem ketatanegaraan pasca Per- ubahan UUD 1945. Idealnya, prosesnya haruslah dibeda- kan antara pengesahan rancangan undang-undang yang diajukan oleh pemerintah dari rancangan undang-un- dang yang diajukan oleh DPR. Jika rancangan udang-un- dangnya diajukan oleh Pemerintah berarti DPR-lah yang harus memberikan pernyataan akhir yang berisi perse- tujuan atau ketidaksetujuan atas rancangan undang- undang itu menjadi undang-undang. Sebaliknya, jika rancangan undang-undang itu datang dari DPR, maka wakil pemerintah lah yang seharusnya diberi kesempatan terakhir untuk menyatakan persetujuan atau ketidak- setujuan atas rancangan undang-undang itu menjadi undang-undang. Namun demikian, oleh karena sikap ”menerima dan memberi” (take and give) di antara DPR dan Pemerintah telah berlangsung cukup intensif selama proses pembahasan bersama atas rancangan undang- undang yang bersangkutan, maka pada hasil akhirnya, pembedaan di antara kedua macam rancangan undang- undang itu tidak lagi terasa pentingnya. Apalagi, setiap rancangan undang-undang apakah yang diajukan oleh DPR atau oleh Pemerintah sama-sama harus dibahas bersama untuk mendapatkan persetujuan bersama an- tara Pemerintah dan DPR.
Karena itu, yang dianggap lebih penting untuk ditegaskan adalah pengambilan keputusan atas rancang- an undang-undang itu oleh DPR sebagai lembaga, dan kemudian pernyataan sikap resmi pemerintah yang me-
nyetujui atau menolak rancangan undang-undang itu untuk disahkan oleh Presiden sebagaimana mestinya menjadi undang-undang. Dengan perkataan lain, yang justru penting untuk dibedakan adalah adanya tiga ma- cam ketukan palu, yaitu (a) ketukan palu sidang dalam rangka pengambilan keputusan atas keseluruhan materi rancangan undang-undang yang bersangkutan oleh rapat paripurna DPR-RI, dan (b) ketukan palu sidang dalam rangka pengambilan keputusan sebagai tanda dicapainya persetujuan bersama antara DPR dan Pemerintah atas rancangan undang-undang itu untuk disahkan oleh Presiden menjadi undang-undang sebagaimana mesti- nya, serta (c) ketukan palu sidang dalam rangka menge- sahkan seluruh hasil rapat paripurna dan sekaligus sebagai tanda penutupan sidang atau rapat paripurna DPR-RI yang bersangkutan. Pembedaan antara (a) dan (b) sangat penting karena esensinya memang berbeda satu sama lain.
Keputusan mengenai (a), yaitu dalam rangka pengambilan keputusan atas keseluruhan materi ran- cangan undang-undang yang bersangkutan oleh rapat paripurna DPR-RI adalah keputusan internal DPR-RI yang mutlak merupakan kewenangan DPR-RI sendiri. Pentingnya hal ini tentu akan semakin terasa apabila ke- putusan tersebut diambil melalui pemungutan suara, bu- kan dengan aklamasi. Dapat saja terjadi, misalnya, partai politik pendukung pemerintah (the ruling party or parties) kalah dalam pemungutan suara, maka ada ke- mungkinan bahwa Pemerintah akan menyatakan meno- lak untuk mengesahkan rancangan undang-undang itu menjadi undang-undang.
Masalahnya adalah kapan dan bagaimana peme- rintah seharusnya menyatakan menolak atau menyetujui rancangan undang-undang itu untuk disahkan menjadi undang-undang. Hal semacam ini sekarang belum diatur dengan tegas, termasuk oleh peraturan tata tertib DPR-
RI sendiri. Menurut saya, karena proses pembentukan undang-undang terjadi di DPR, maka penegasan menge- nai apakah pemerintah menyetujui atau menolak ran- cangan undang-undang itu haruslah dilakukan dalam rapat paripurna terakhir DPR-RI yang bermaksud untuk mengambil keputusan atas rancangan undang-undang itu. Sesudah diputuskan di DPR, maka berlakulah keten- tuan Pasal 20 ayat (5) UUD 1945 yang menentukan bahwa rancangan undang-undang yang telah mendapat persetujuan bersama berlaku dengan sendirinya sebagai undang-undang setelah tenggat 30 hari sejak rancangan undang-undang itu disetujui bersama.
Oleh karena itu, sangat penting untuk memasti- kan apakah benar (i) DPR-RI telah mempunyai sikap yang resmi atas rancangan undang-undang dimaksud, dan (ii) apakah benar DPR-RI sebagai lembaga dan Presiden/Pemerintah sebagai institusi sudah sama-sama menyetujui rancangan undang-undang itu untuk disah- kan menjadi undang-undang sebagaimana mestinya. Setelah kedua hal itu benar adanya, barulah berlaku ke- tentuan Pasal 20 ayat (5) UUD 1945 tersebut di atas. Pasal 20 ayat (4) dan ayat (5) UUD 1945 berbunyi seleng- kapnya sebagai berikut:
”(4) Presiden mengesahkan rancangan undang- undang yang telah disetujui bersama untuk menjadi undang-undang”.
”(5) Dalam hal rancangan undang-undang yang telah disetujui bersama tersebut tidak disahkan oleh Presiden dalam waktu tiga puluh hari semenjak rancangan undang- undang tersebut disetujui, rancangan un- dang-undang tersebut sah menjadi undang- undang dan wajib diundangkan”.
Dengan perkataan lain, apabila sesuatu rancangan undang-undang telah diketuk dalam rapat paripurna DPR-RI sebagai tanda bahwa rancangan un- dang-undang yang bersangkutan telah mendapat per- setujuan bersama, maka rancangan undang-undang itu sudah tidak dapat diubah lagi isinya. Kalaupun misalnya Presiden tidak mengesahkannya sama sekali seperti per- nah terjadi dengan beberapa undang-undang di masa pemerintahan Presiden Megawati Soekarnoputri112, maka dalam waktu 30 hari semenjak rancangan undang-un- dang itu diketuk palu sebagai tanda adanya persetujuan bersama antara DPR dan Pemerintah, rancangan undang-undang itu akan berlaku dengan sendiri sebagai undang-undang, dan pemerintah wajib mengun- dangkannya dalam Lembaran Negara sebagaimana mestinya. Artinya, selama masa 30 hari itu, status rancangan undang-undang tersebut sebenarnya secara materiel sudah menjadi undang-undang. Statusnya dapat disebut sudah menjadi undang-undang dalam arti mate- riel (wet in materiele zin), karena memang pada kenya- taanya rancangan undang-undang itu tinggal menunggu waktu saja untuk berlaku mengikat untuk umum sebagai undang-undang.
Dalam penjelasan Pasal 44 UU No. 10 Tahun 2004 memang dinyatakan, ”Penyempurnaan teknik dan penulisan rancangan undang-undang yang masih me-
112 Sebagai contoh Undang-Undang tentang Keuangan Negara sama sekali
tidak ditandatangani oleh Presiden Megawati Soekarnoputri sebagai tanda pengesahan resmi, tetapi lucunya undang-undang ini tetap diundangkan oleh Sekretariat Negara dengan diberi nomor dan diterbitkan dalam Lembaran Negara sebagaimana mestinya. Seharusnya, undang-undang ini tetap ditandatangani oleh Presiden dan jika Presiden tidak bersedia mengesahkannya seharusnya pernyataan penolakan disampaikan resmi dalam rapat paripurna DPR-RI yang terakhir yang mengesahkan rancangan undang-undang itu secara materiel. Jika tidak ada pernyataan penolakan berarti rancangan undang-undang itu telah mendapat persetujuan bersama.
ngandung kesalahan tersebut mencakup pula format rancangan undang-undang”. Dari penjelasan ini dapat timbul kesimpulan bahwa materi rancangan undang- undang yang telah mendapat persetujuan bersama itu masih tetap dapat disempurnakan lagi berkenaan dengan teknik penulisan dan format rancangannya. Akan tetapi, yang aneh ialah bahwa ketentuan Pasal 44 yang dijelaskan sama sekali tidak mengatur hal-hal yang dapat ditafsirkan berkaitan dengan kemungkinan penyempur- naan itu. Apalagi dalam penjelasan tersebut digunakan perkataan “yang masih mengandung kesalahan terse- but”. Jika dicarikan apa yang dimaksud sebagai “kesa- lahan tersebut” dalam penjelasan sama sekali tidak dapat ditemukan dalam rumusan ketentuan pasal yang dijelas- kan.
Pasal 44 UU No. 10 Tahun 2004 yang dijelaskan itu sendiri terdiri atas 3 ayat, yaitu:
(1) Penyusunan rancangan peraturan perundang-un- dangan dilakukan sesuai dengan teknik penyusunan peraturan perundang-undangan.
(2) Ketentuan mengenai teknik penyusunan peraturan perundang-undangan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) tercantum dalam lampiran yang tidak ter- pisahkan dari Undang-Undang ini.
(3) Ketentuan lebih lanjut mengenaiperubahan terhadap teknik penyusunan peraturan perundang-undangan sebagaimana dimaksud pada ayat (2) diatur dengan Peraturan Presiden.
Dari kutipan di atas, jelas lah bahwa uraian penjelasan Pasal 44 itu bersifat menambahkan norma baru ke dalam ketentuan Pasal 44 itu. Hal ini jelas ber- tentangan dengan apa yang ditentukan sendiri oleh UU No. 10 Tahun 2004 bahwa penjelasan tidak boleh me- nambah norma baru ke dalam ketentuan yang dijelas- kannya. Dalam Lampiran Penjelasan UU No. 10 Tahun
2004 butir ke-150 dan 151, dinyatakan bahwa ”Penjelasan tidak dapat digunakan sebagai dasar hukum untuk membuat peraturan lebih lanjut. Oleh karena itu, hindari membuat rumusan norma di dalam bagian penjelasan”, dan ”Dalam penjelasan dihindari rumusan yang isinya membuat perubahan terselubung terhadap ketentuan peraturan perundang-undangan”. Dengan demikian, penjelasan Pasal 44 itu tidak boleh ditafsirkan seakan-akan materi rancangan undang-un- dang yang telah mendapat persetujuan bersama oleh DPR dan Pemerintah itu masih dapat diubah lagi atas nama penyempurnaan format rancangan dan teknis penulisannya.
Dengan perkataan, tindakan pengesahan oleh Presiden sebagaimana dimaksud oleh Pasal 20 ayat (4) UUD 1945 hanyalah bersifat administratif belaka, karena secara materiel rancangan undang-undang itu sebenar- nya sudah disahkan ketika ketua sidang rapat paripurna DPR-RI mengetukkan palu sebagai tanda bahwa ran- cangan undang-undang telah mendapat persetujuan ber- sama oleh DPR bersama Presiden/Pemerintah. Oleh karena itu, menurut saya, pengetukan palu dalam rapat paripurna DPR-RI yang menandai telah dicapainya persetujuan bersama antara DPR dan Pemerintah me- ngenai rancangan undang-undang tersebut adalah tin- dakan pengesahan yang bersifat materiel, sedangkan pe- ngesahan oleh Presiden sebagaimana dimaksud oleh Pasal 20 ayat (4) UUD 1945 adalah pengesahan yang ber- sifat formil.
Rancangan undang-undang yang telah mendapat persetujuan bersama dalam tenggat 30 hari itu penting untuk dipastikan statusnya sebagai undang-undang da- lam arti materiel (wet in materiele zin), karena dalam praktik telah pula timbul penafsiran seolah-olah masih ada kemungkinan bahwa Presiden tidak menyetujui isi rancangan undang-undang yang tinggal menunggu di-
undangkan tersebut. Secara teoritis ini dapat saja terjadi apabila proses pengambilan keputusan di DPR-RI atas rancangan undang-undang itu dilakukan melalui pemu- ngutan suara. Jika partai politik pendukung pemerintah kalah dalam pemungutan suara, maka dapat timbul persoalan sejauhmana Pemerintah dapat menolak atau menyatakan ketidaksetujuannya atas rancangan undang- undang yang telah diputuskan melalui pemungutan suara itu.
Jika dimungkinkan bahwa Pemerintah masih dapat menolak, lalu apa gunanya ada mekanisme pemu- ngutan suara? Oleh karena itu, memang sudah seharus- nya bahwa antara rancangan undang-undang yang diaju- kan oleh Pemerintah atau oleh DPR dibedakan satu sama lain, sehingga konteks sistem ketatanegaraan yang di- kembangkan dapat lebih mudah dipahami dalam rangka mekanisme ”checks and balances” antara fungsi-fungsi kekuasaan negara. Pembedaan di antara kedua macam rancangan undang-undang ini akan dibahas tersendiri dalam bagian lain dalam buku ini.
b. Pengesahan Formil
Rancangan undang-undang yang telah disahkan secara materiel oleh DPR, yaitu rancangan undang-un- dang yang telah disetujui bersama oleh DPR dan Peme- rintah, disampaikan kepada Presiden dalam tenggat wak- tu 7 (tujuh) hari, disertai Surat Pengantar Pimpinan DPR. Penjelasan Pasal 37 ayat (1) dan (2) UU No. 10 Tahun 2004 menyatakan, “Secara formil rancangan un- dang-undang menjadi Undang-Undang setelah disahkan oleh Presiden”; “Tenggang waktu 7 (tujuh) hari dianggap layak untuk mempersiapkan segala hal yang berkaitan dengan teknis penulisan rancangan undang-undang ke lembaran resmi Presiden sampai dengan penandatangan pengesahan Undang-Undang oleh Presiden dan penan-
datanganan sekaligus Pengundangan ke Lembaran Ne- gara Republik Indonesia oleh menteri yang tugas dan tanggung jawabnya di bidang peraturan perundang-un- dangan”.
Karena itu, berbeda dari pengertian pengesahan materiel seperti diuraikan di atas, maka pengesahan yang ditentukan oleh Pasal 20 ayat (4) UUD 1945 dapat kita namakan sebagai pengesahan dalam arti formil. Penga- turan konstitusional mengenai prosedur pengesahan rancangan undang-undang menjadi undang-undang, me- nurut saya bersifat formal atau formil, karena tidak lagi menentukan materi undang-undang. Penentuan materi atau isi undang-undang itu sudah dianggap final dan tidak dapat lagi diubah. Bahkan seluruh isi rancangan undang-undang itu tinggal menunggu waktu, yaitu dalam waktu 30 hari sejak disetujui bersama akan berlaku dengan sendirinya sebagai norma hukum yang mengikat untuk umum. Karena itu, dapat dikatakan bahwa tindakan pengesahan oleh Presiden itu hanya bersifat formal dan administratif, tidak lagi berhubungan dengan materi undang-undang itu. Tindakan pengesah- an itu hanya berkaitan dengan formalitas dan adminis- trasi peresmian yang menandai bahwa rancangan un- dang-undang itu sudah menjadi undang-undang dan karena itu telah mengikat untuk umum. Oleh karena itu, tindakan pengesahan itu (i) harus dinyatakan dengan pembubuhan tandatangan oleh Presiden, dan atas dasar itu, (ii) Presiden Republik Indonesia memberikan perin- tah resmi kepada pejabat terkait untuk mengundangkan undang-undang tersebut dengan mendaftarkannya da- lam daftar Lembaran Negara menurut nomor urut yang semestinya, serta (iii) mencetak, menerbitkan, dan me- nyebarluaskannya kepada masyarakat, sehingga dapat dibaca oleh masyarakat luas.
Seperti ditentukan oleh Pasal 20 ayat (4) UUD 1945, setiap rancangan undang-undang disahkan oleh
Presiden dengan membubuhkan tanda tangan dalam jangka waktu paling lambat 30 (tiga puluh) hari sejak rancangan undang-undang tersebut disetujui bersama oleh Dewan Perwakilan Rakyat dan Presiden. Dalam hal rancangan undang-undang itu tidak ditandatangani oleh Presiden dalam waktu paling lambat 30 (tiga puluh) hari sejak rancangan undang-undang tersebut disetujui ber- sama, maka rancangan undang-undang tersebut sah menjadi Undang-Undang dan wajib diundangkan. Dalam hal demikian ini berarti rancangan undang-undang yang telah mendapat persetujuan bersama itu tidak disahkan oleh Presiden sebagaimana mestinya seperti yang diatur dalam Pasal 20 ayat (4). Artinya, keadaan tidak disah- kannya rancangan undang-undang itu oleh Presiden adalah seperti yang dimaksud oleh Pasal 20 ayat (5) UUD 1945.
Seperti juga telah dikutipkan di atas, Pasal 20 ayat (4) UUD 1945 menentukan, ”Presiden mengesahkan rancangan undang-undang yang telah disetujui bersama untuk menjadi undang-undang”. Namun, dalam hal ran- cangan undang-undang itu tidak disahkan oleh Presiden sebagaimana mestinya, maka menurut ketentuan ayat (5), rancangan undang-undang itu berlaku dengan sen- dirinya setelah 30 hari sejak rancangan undang-undang itu mendapat persetujuan bersama. Pasal 20 ayat (5) itu berbunyi, ”Dalam hal rancangan undang-undang yang telah disetujui bersama tersebut tidak disahkan oleh Pre- siden dalam waktu tiga puluh hari semenjak rancangan undang-undang tersebut disetujui, rancangan undang- undang tersebut sah menjadi undang-undang dan wajib diundangkan”.
Dalam hal demikian, maka menurut ketentuan Pasal 38 ayat (3) UU No. 10 Tahun 2004, untuk keabsah- an rancangan undang-undang tersebut menjadi undang- undang, kalimat pengesahannya ditentukan harus berbu- nyi: ”Undang-Undang ini dinyatakan sah berdasarkan
ketentuan Pasal 20 ayat (5) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945”. Kalimat pe- ngesahan yang berbunyi sebagaimana dimaksud harus dibubuhkan pada halaman terakhir Undang-Undang se- belum Pengundangan naskah Undang-Undang ke dalam Lembaran Negara Republik Indonesia. Dengan demikian pengesahan rancangan undang-undang yang tidak disah- kan oleh Presiden seperti dimaksud dalam Pasal 20 ayat (5) mempunyai format yang berbeda dari rancangan undang-undang yang disahkan menurut ketentuan Pasal 20 ayat (4) UUD 1945.
Dengan demikian, mungkin terjadi bahwa ran- cangan undang-undang yang telah disetujui bersama itu tidak ditandatangani oleh Presiden yang berarti tidak di- sahkan oleh Presiden sebagaimana mestinya. Bahkan, dalam kenyataan praktik sudah ada 4 (empat) buah un- dang-undang yang tidak disahkan oleh Presiden seperti dimaksud. Keempatnya adalah UU No. 23 Tahun 2002 tentang Penyiaran113, UU No. 25 Tahun 2002 tentang Pembentukan Propinsi Kepulauan Riau, UU No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara114, dan UU No. 18 Tahun 2003 tentang Advokat115.
Bagaimanapun, harus diakui bahwa dalam pelak- sanaan teknis pengesahan formal suatu undang-undang memang dapat terjadi dua kemungkinan. Pertama, rancangan undang-undang yang telah disahkan secara materiel oleh atau dalam rapat paripurna DPR, selan- jutnya disahkan secara formil oleh Presiden sebagaimana mestinya menurut Pasal 20 ayat (4) UUD 1945. Kedua, rancangan undang-undang yang telah disahkan secara
113 Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2002 Nomor 139,
Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4252.
114 Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2003 Nomor 47, Tambahan
Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4286.
115 Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2003 Nomor 49, Tambahan
Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4288.
materiel oleh atau dalam rapat paripurna DPR, tidak disahkan secara formil oleh Presiden, sehingga atasnya berlaku ketentuan Pasal 20 ayat (5) UUD 1945. Apabila setiap undang-undang harus ditandatangani oleh Pre- siden, berarti kemungkinan yang kedua tersebut di atas tidak boleh terjadi. Karena, penandatanganan oleh Pre- siden itulah yang merupakan tanda undang-undang itu disahkan. Padahal, substansi Pasal 20 ayat (5) UUD 1945 itu justru memperlihatkan adanya keadaan dimana Pre- siden tidak mengesahkan suatu rancangan undang-un- dang menjadi undang-undang, yang keadaan itu diatasi oleh adanya Pasal 20 ayat (5) itu.
Karena itu, diperlukan jalan keluar untuk meng- atasi dilema antara keharusan bahwa setiap undang- undang ditandatangani oleh Presiden, dengan adanya keadaan dimana Presiden dimungkinkan oleh UUD 1945 tidak mengesahkan suatu rancangan undang-undan menjadi undang. Inilah antara lain yang diharapkan oleh pembentuk undang-undang dengan mencantumkan ke- tentuan Pasal 38 ayat (3) UU No. 10 Tahun 2004 seperti telah dikutipkan di atas. Pasal 38 ayat (3) ini berusaha merumuskan jalan keluar dengan membedakan 2 (dua) prosedur pengesahan, yaitu (i) pengesahan undang-un- dang dengan penandatanganan oleh Presiden, dan (ii) pengesahan undang-undang tanpa penandatanganan oleh Presiden. Dengan adanya ketentuan Pasal 38 ayat (3) ini, maka untuk sahnya suatu rancangan undang- undang menjadi undang-undang, kalimat pengesahan- nya ditentukan harus berbunyi: ”Undang-Undang ini dinyatakan sah berdasarkan ketentuan Pasal 20 ayat (5) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945”. Kalimat pengesahan yang demikian harus dibubuhkan pada halaman terakhir Undang-Undang sebelum Pengundangan naskah Undang-Undang ke da- lam Lembaran Negara Republik Indonesia. Namun demikian, jika hal demikian dibenarkan adanya, timbul
banyak kejanggalan dan persoalan-persoalan yang ber- sifat dilematis. Apakah pengesahan udang-undang de- ngan tanpa penandatanganan oleh Presiden itu memang dapat dibenarkan secara hukum? Beberapa kejanggalan yang terdapat dalam naskah kelima undang-undang ter- sebut di atas, dapat dikemukakan hal-hal sebagai beri- kut.
Pertama, seperti diketahui, meskipun lembaga negara yang dapat disebut sebagai pemegang kekuasaan untuk membentuk undang-undang adalah DPR, dan ka- rena itu tepat disebut sebagai lembaga legislatif, tetapi kepala surat undang-undang sampai sekarang masih tetap dipertahankan sebagai kepala surat Presiden Repu- blik Indonesia. Sebelum perubahan, Pasal 5 ayat (1) UUD 1945 memang berbunyi, ”Presiden memegang kekuasa- an membentuk undang-undang dengan persetujuan DPR”. Artinya, pemegang kekuasaan pembentukan un- dang-undang itu ada di tangan Presiden. Tetapi, se- karang, setelah Perubahan UUD 1945, Pasal 5 ayat (1) itu telah diubah menjadi, ”Presiden berhak mengajukan rancangan undang-undang kepada Dewan Perwakilan Rakyat”. Sebaliknya dalam Pasal 20 ayat (1) UUD 1945 dinyatakan, ”Dewan Perwakilan Rakyat memegang ke-
kuasaan membentuk undang-undang”.
Oleh karena itu, kepala surat undang-undang sudah seharusnya disesuaikan dengan ketentuan baru. Akan tetapi, dalam praktik maupun menurut ketentuan UU No. 10 Tahun 2004, kebiasaan lama masih diterus- kan yaitu dengan tetap menggunakan kepala surat Pre- siden Republik Indonesia dengan alasan bahwa Presiden lah yang mengesahkan rancangan undang-undang men- jadi undang-undang, dan selama pembahasan di dan oleh DPR, status rancangan undang-undang baru meru- pakan rancangan yang nantinya tetap akan disahkan oleh Presiden. Karena itu, penggunaan kepala surat Presiden Republik Indonesia juga tidak bertentangan dengan
UUD 1945. Namun demikian, karena kepala suratnya adalah Presiden, maka sudah seharusnya bahwa setiap