KEWENANGAN LEGISLASI LIMPAHAN (Delegated Legislation)
C. SUBORDINATE LEGISLATIONS
Yang disebut sebagai “subordinate legislation” adalah peraturan yang ditetapkan dalam rangka melak- sanakan ketentuan undang-undang sebagai “primary legislation” atau produk legislatif (legislative act) yang dibentuk oleh Dewan Perwakilan Rakyat atas persetuju- an bersama dengan Presiden, dan disahkan sebagaimana mestinya oleh Presiden. Peraturan induknya disebut “primary legislation”, sedangkan peraturan pelaksana- nya disebut “subordinate legislation”. Selain disebut “primary legislation”, kadang-kadang peraturan induk itu disebut juga “statute”, “the parent Act”128, atau “legis-
lative Act”. Sedangkan peraturan pelaksana undang-
undang disebut juga dengan istilah “secondary legislation”, “delegated legislation”, “statutory instru- ment”, dan sebagainya. Pada pokoknya, semua bentuk peraturan perundang-undangan yang dibuat dalam rangka pelaksanaan undang-undang secara langsung ataupun tidak langsung dapat disebut sebagai “subor- dinate legislation” atau peraturan pelaksana undang- undang.
Peraturan perundang-undangan pelaksana un- dang-undang atau yang biasa disebut “subordinate legis- lations” itu dewasa ini dianggap memegang peranan yang sangat penting dan bahkan cenderung terus ber- kembang dalam praktik di hampir semua negara hukum moderen. Sebabnya ialah bahwa parlemen atau lembaga perwakilan rakyat sebagai lembaga legislatif utama tidak mempunyai cukup banyak waktu untuk secara mendetil memberikan perhatian mengenai segala urusan teknis mengenai materi sesuatu undang-undang. Perumus undang-undang pada umumnya hanya memusatkan perhatian pada kerangka kebijakan dan garis besar kebijakan yang penting-penting sebagai parameter yang esensial dalam menjalankan roda dan fungsi-fungsi pemerintahan sesuai dengan tujuan yang hendak dicapai dengan ditetapkannya undang-undang yang bersangkut- an.
Sedangkan, hal-hal yang bersifat teknis-operasio- nal dari suatu kebijakan yang dituangkan dalam undang- undang biasanya dibiarkan diatur lebih lanjut oleh pemerintah atau lembaga pelaksana undang-undang lainnya dalam bentuk peraturan perundang-undangan yang lebih rendah. Peraturan perundang-undangan yang lebih rendah sebagai peraturan pelaksana itulah yang biasa disebut “subordinate legislations”. Namun, seperti dikemukakan di atas, karena kewenangan legislatif itu pada pokoknya ada di tangan rakyat yang berdaulat, maka kewenangan untuk membentuk “subordinate
legislations” itu juga harus dipahami berasal dari rakyat. Karena itu, lembaga pemerintah dan lembaga pelaksana undang-undang lainnya, tidak dapat menetapkan se- suatu peraturan perundang-undangan apapun kecuali atas dasar perintah atau delegasi kewenangan mengatur yang diberikan oleh lembaga perwakilan rakyat melalui undang-undang. Artinya, keabsahan proses pembentuk- an peraturan perundang-undangan di bawah undang- undang haruslah didasarkan atas “legislative delegation of rule-making power” dari pembentuk undang-undang kepada pembentuk peraturan yang dimaksud.
Bentuk-bentuk peraturan pelaksanaan undang- undang ini di berbagai negara berbeda-beda, tergantung kebutuhan sesuai dinamika perkembangan hukum di masing-masing negara. Di Inggeris, dikenal adanya (i)
rules, (ii) orders, (iii) regulations, dan (iv) warrants
yang dulunya disebut “statutory rules” sejak tahun 1946 disebut sebagai “statutory instruments”129. Di India, per- aturan pelaksanaan undang-undang itu, antara terdiri atas: (i) rules, (ii) regulations, (iii) orders and notifica- tions, dan (iv) Bye-laws130.
Di Indonesia sendiri, dewasa ini, ada (i) Peratur- an Pemerintah (PP), (ii) Peraturan Presiden (Perpres), dan (iii) Peraturan Daerah (Perda). Juga ada Peraturan Menteri, dan bahkan masih banyak Peraturan Direktur Jenderal yang berlaku sebagai peraturan perundang-
129 Lihat Statutory Instruments Act 1946 yang menyatakan, “Where by any
Act passed before the commencement of this Act power to make statutory rules within the meaning of the Rules Publication Act 1893 was confereed on any rule-making authority within the meaning of that Act, any document by which that power is exercised after the commencement of this Act shall, save as is otherwise provided by regulations made under this Act, be known as ‘statutoty instrument’ and the provisions of this Act shall apply thereto accordingly”. D.G. Cracknell, Constitutional and Administrative Law, (London: Old Bailey Press, 2003), hal.22.
130 B.R. Atre, Legislative Drafting: Principles and Techniques, (Universal
undangan yang mengikat umum, yang masih disebut sebagai Surat Keputusan, seperti Keputusan Dirjen Bea dan Cukai, Keputusan Dirjen Pajak, dan sebagainya. Di samping itu, ada pula peraturan yang ditetapkan oleh lembaga-lembaga yang bersifat independen di berbagai bidang penyelenggaraan fungsi-fungsi kekuasaan negara seperti (iv) Peraturan Mahkamah Konstitusi (PMK), (v) Peraturan Mahkamah Agung, (vi) Peraturan Bank In- donesia (PBI), (vii) Peraturan Badan Pemeriksa Keuang- an131, (viii) Peraturan Komisi Pemilihan Umum, (ix) Peraturan Komisi Penyiaran Indonesia, (x) Peraturan Komisi Pengawas Persaingan Usaha, (xi) Peraturan Badan Regulasi Telekomunikasi Indonesia, (xii) dan lain- lain sebagainya.
Fenomena “delegated legislations” sebagai per- aturan pelaksana undang-undang atau “subordinate le- gislations” ini, diakui sangat penting di semua negara. Karena pentingnya, menurut A.W. Bradley dan K.D. Ewing, maka berbagai peraturan pelaksana undang-un- dang itu harus memenuhi 4 (empat) hal syarat penting, yaitu132:
2) Consultation of Interests; 3) Control by Parliament;
4) Publication of Statutory Instruments; 5) Challenge in the Courts.
Pembentukan “statutory instrument” tidak meli- batkan peran wakil rakyat di parlemen. Pemberlakuan- nya juga tidak dipersyaratkan harus terlebih dulu me- lampaui tenggat waktu tertentu agar semua orang dapat benar-benar mengenetahui adanya. Juga tidak persyarat-
131 Instrumen peraturan BPK ini dapat diatur dan ditetapkan sendiri oleh
BPK berdasarkan ketentuan UU tentang BPK. Namun produk peraturan seperti ini belum diadakan secara tersendiri oleh BPK.
132 A.W. Bradley and K.D. Ewing, Op.Cit., hal. 655.
kan harus diumumkan lebih dulu sebelum diberlakukan. Oleh karena itu, sebagai gantinya, lembaga yang ber- tanggung jawab membentuknya, haruslah menerapkan prinsip transparansi, dan menurut Bradley dan Ewing, harus pula dilakukan konsultasi dengan pihak yang terkait dengan materi peraturan yang akan ditetapkan itu. (the department proposing to make a new statutory instrument frequently takes steps to consult interests affected by the proposal. Some Acts make this obligatory).
Semua bentuk peraturan pelaksana undang- undang tersebut harus pula tunduk kepada pengawasan oleh lembaga perwakilan rakyat. Parlemen tidak boleh membiarkan timbulnya peraturan pelaksana undang- undang tanpa pembentuk undang-undang sendiri mengetahui apa yang diatur dalam berbagai peraturan pelaksana itu, dan apakah hal itu sudah sesuai atau tidak dengan kewenangan pengaturan yang didelegasikan oleh pembentuk undang-undang (delegation of rule-making power by the legislator). Selain itu, oleh karena pembentukan peraturan-peraturan pelaksana undang- undang (subordinate legislation) itu tidak melibatkan masyarakat secara resmi sehingga kurang diketahui umum, maka peraturan-peraturan demikian harus pula dipublikasikan secara resmi dan terbuka. Lebih jauh, prosedur yang bersifat baku harus pula diterapkan, yaitu untuk penomeran (numbering), pencetakan (printing), penerbitan (publishing), dan pengutipan (citing).
Sementara itu, yang keempat adalah bahwa semua bentuk peraturan pelaksana itu dapat digugat ke pengadilan melalui prosedur perkara pengujian (judicial abstract review). “If a department attempts to enforce a statutory instrument against an individual, the individual may as a defence question the validity of the instrument. The courts have power to decide this question even though the instrument has been approved
by resolution of each House of Parliament”133. Berlakunya peraturan-peraturan itu dapat diuji, baik mengenai materinya ataupun mengenai prosedur pem- bentukannya. Di Indonesia, yang pertama biasa dikenal dengan sebutan pengujian materiel, sedangkan yang kedua dikenal sebagai pengujian formil.