Peran Negara
MENGANCAM STRATEGI MINYAK CINA
III.1 PENGARUH KONFLIK SUDAN DALAM STRATEGI CINA DI BIDANG OIL SECURITY
Diantara sekian banyak ketidakpastian yang dialami Cina mengenai situasi politik dan ekonominya di masa depan, satu hal yang pasti adalah bagaimanapun jejak pertumbuhan perekonomiannya, Cina harus mengatasi kebutuhannya akan sumber energi alam yang kian mendesak.151
151
Troush, Sergei. 1999. China's Changing Oil Strategy and Its Foreign Policy Implications
[online]. Diakses dari Center for Northeast Asian Policy Studies, The Brookings Institution, http://www.brookings.edu/articles/1999/fall_china_troush.aspx pada 18 Januari 2012
Baru - baru ini muncul paradigma baru berupa pendekatan terhadap energy security di Cina baik dari segi politik, ekonomi, maupun militer. Paradigma ini adalah; (1) Cina harus mengadopsi kebijakan keamanan energi yang bertumpu pada keamanan nasional dan visi - visi strategis; (2) menambah peran pemerintah terhadap keamanan energi; (3)
46
meningkatkan aktivitas perusahaan - perusahaan minyak milik negara di luar negeri; (4) meningkatkan intervensi pemerintah dalam hubungan bilateral dan internasional atas nama perusahaan - perusahaan minyak tersebut; (5) mengadopsi kebijakan diversifikasi; (6) menetapkan cadangan minyak strategis; dan (7) melakukan kerjasama bilateral dan multilateral dalam bidang energi.152
Munculnya paradigma tentang keamanan energi memiliki implikasi tersendiri bagi Cina dalam empat level.
Paradigma ini muncul karena Cina menyadari bahwa kebutuhan energi, dalam hal ini minyak, sangat berpengaruh terhadap perekonomian Cina yang mengutamakan produksi massal untuk diekspor keluar negeri. Pemerintah tidak memiliki pilihan lain selain ikut serta membantu berperan dalam aktivitas perusahaan – perusahaan minyak milik negara yang beroperasi di negara lain, misalnya dengan jalan memberikan bantuan – bantuan ekonomi kepada pemerintah negara produsen minyak dan membina hubungan diplomatik yang baik dengan negara – negara tersebut. Hal ini merupakan kewajiban bagi pemerintah Cina agar suplai minyak dari negara produsen tetap aman, terutama ketika Cina berhubungan dengan negara – negara yang dianggap sebagai negara yang tidak stabil seperti Sudan dimana banyak konflik terjadi. Kerjasama bilateral dengan negara penghasil minyak yang penting bagi Cina juga diperlukan untuk alasan – alasan agar keberlangsungan investasi Cina di negara tersebut terjaga.
153
152
Jianxin, Zhang. 2006. Oil Security Reshapes China's Foreign Policy [pdf]. Shanghai Jiotong University, Institute of International and Public Affairs. Diakses dari http://itsctt.ust.hk/itsctt006/production/articles/pdf/WorkingPaper9.pdf pada 19 Januari 2012
153 ibid.
Pada level pertama negara harus mengamankan sumber minyak domestik. Level kedua bisa dikatakan sebagai rasio
47
antara jumlah cadangan minyak nasional dan konsumsi minyak negara dalam jangka panjang.Pada periode awal 1990an Cina masih mengalami implikasi ini, namun setelah 1993 Cina sudah tidak bisa lagi memenuhi minyak dari produksi dalam negeri. Dengan kondisi ini muncul pertanyaan terhadap keamanan minyak Cina sehingga timbul implikasi di level ketiga. Level ini melibatkan hubungan asimetris antara kemampuan eksploitasi dan jumlah konsumsi minyak, membuat Cina berada pada situasi dengan derajat tinggi ketergantungan terhadap negara lain, bahkan ketergantungan terhadap pasar internasional. Level keempat berhubungan dengan keamanan perdagangan minyak yang terjadi pada level politik internasional dan melibatkan; (1) hubungan politis bilateral antara negara penyuplai minyak dan negara konsumen dimana hal ini menentukan ketersediaan dan konsistensi dari sumber minyak tersebut; (2) keamanan dari jalur laut dan dan jalur pipa mengingat kemungkinan serangan bajak laut dan teroris, serta mengganggu jalur perdagangan; (3) krisis legitimasi politik dan pemberontakan yang terjadi di negara penyuplai minyak, misalnya perang sipil, konflik etnis, agama, maupun perbatasan, serangan teroris, sanksi internasional, dan perang regional; (4) intervensi politik dan militer dari negara - negara kuat, seperti embargo; (5) jatuhnya mekanisme minyak internasional dan krisis minyak dunia, misalnya, meroketnya harga minyak dan penundaan impor karena krisis - krisis ini.154
154 ibid.
Implikasi keamanan energi Cina sudah mencapai level tiga dan empat yakni ketika Cina sudah harus memikirkan relasi dengan negara penyuplai minyaknya
48
sekaligus dengan dunia internasional. Hubungan baik dengan negara produsen minyak yang menjadi rekan kerjasama Cina harus mendapat prioritas.
Cina adalah rekan kerjasama terbesar Sudan dan satu – satunya negara yang menguasai sebagian besar minyak di Sudan dengan rincian yang seperti dijelaskan pada bab sebelumnya. Minyak menjadi penyumbang pendapatan terbesar bagi Sudan sejak eksplorasi Cina dimulai pada tahun 1990an. Pada tahun 2009 ekspor minyak Sudan memberi pemasukan lebih dari 90% total pemasukan negara tersebut.155 Dengan keadaan ini maka hubungan saling bergantung diantara
keduanya sudah tidak terelakkan. Konflik yang terjadi di Sudan, baik di kawasan Darfur maupun di Sudan Selatan, tentu saja sangat berpengaruh dalam hal kelancaran dan keamanan investasi Cina di negara tersebut. Peta di bawah ini menunjukkan kompleksitas yang timbul ketika konflik Sudan terjadi dan hubungannya dengan produksi minyak Sudan yang dikuasai oleh Cina.
155
BBC News 4 Juli 2011 [online]. Diakses dari http://www.bbc.co.uk/news/world-africa-12128080 pada 20 Januari 2012
49
Gambar III.1.1: Peta Produksi Minyak Sudan
sumber: www.bbc.co.uk/news/world-africa-12128080
Dari peta di atas dapat dilihat bahwa ladang minyak terbesar Sudan berada di wilayah selatan, sedangkan pipa minyak yang mengangkut produksi di selatan melalui Khartoum di bagian utara. Konflik yang terjadi antara pemerintah Sudan dan SPLM yang berada di Sudan Selatan tentu sangat berpengaruh pada keamanan investasi minyak Cina di negara ini. Terutama bila mengingat Cina telah mengeluarkan jutaan dolar untuk membangun infrastruktur minyak di Sudan Selatan, pipa yang mengalirkannya ke kilang minyak di Khartoum, serta pipa terakhir yang berada di Port Sudan sebelum akhirnya dikirim menuju Cina melalui Laut Merah. Konflik Darfur juga meresahkan bagi Cina karena beberapa kali terjadi serangan yang dilakukan oleh pemberontak Darfur terhadap instalasi
50
minyak Cina yang berada di dekat Darfur.156
Cina pada awalnya tetap berpendirian teguh di atas kebijakan luar negeri non – intervensi terhadap urusan internal Sudan, terutama dengan melakukan veto dalam sidang Dewan Keamanan PBB yang ingin menjatuhkan sanksi terhadap pemerintah Omar al – Bashir. Hal ini dikarenakan Cina melihat bahwa sanksi justru akan semakin mempersulit kerjasama Cina dan Sudan yang secara langsung akan berdampak pada suplai minyak dari Sudan ke Cina. Oil security memberi implikasi berupa kebutuhan akan sebuah mekanisme yang stabil dan efisien
dalam kerjasama minyak antara Cina dan Sudan dimana hal ini tidak mungkin terwujud bila tidak ada hubungan diplomatik yang baik antara keduanya.
Situasi ini dan ditambah dengan ancaman sanksi yang ingin dijatuhkan oleh anggota Dewan Keamanan PBB yang dipimpin oleh Amerika Serikat menimbulkan permasalahan yang sangat berat bagi kepentingan minyak Cina di negara tersebut.
157
Inilah yang berusaha dijaga oleh Cina selama bekerjasama dengan Sudan, yakni tidak ingin terlibat friksi dengan pemerintah Sudan di Khartoum melalui kebijakan non – intervensi. Tetapi hubungan bilateral saja tidak cukup untuk memastikan bahwa kerjasama minyak Cina dengan Sudan akan berlangsung tanpa adanya faktor eksternal yang ikut berpengaruh, yakni kerjasama internasional.158
156
African Online News. 2011. New Oil Installations in Darfur [online]. Diakses dari http://www.afrol.com/articles/21316 pada 20 Januari 2012.
157
Jianxin, loc.cit. 158
ibid.
Hal ini juga merupakan konsekuensi dari semakin naiknya status Cina dalam hubungan internasional yang diikuti dengan tanggungjawab untuk mematuhi norma internasional yang berlaku.
51
Pada tahun 2005 ketika konflik di Darfur semakin memburuk dan PBB mulai mengambil sikap dengan memberi ancaman sanksi kepada Sudan, pemerintah Cina melalui perwakilannya di PBB, Wang Guangya, ikut serta dalam proses negosiasi antara pemerintah Sudan dan pemberontak Darfur dalam Annan Plan tentang penyebaran pasukan di Sudan yang dilaksanakan di Addis Ababa pada November 2006.159 Sejak 2005 memang terjadi peningkatan eskalasi konflik
di Darfur sehingga timbul kekhawatiran bahwa situasi tersebut akan berdampak signifikan terhadap suplai minyaknya, dan Cina mendapat ancaman dari dunia internasional atas sikap diamnya terhadap konflik di Sudan, Cina mulai melakukan pendekatan – pendekatan terhadap pemerintah Sudan. Pendekatan itu misalnya dengan membujuk Presiden al – Bashir untuk menerima pasukan gabungan PBB dan Uni Afrika agar beroperasi di Darfur. Hal ini seperti dikatakan oleh perwakilan khusus Cina untuk Sudan, Liu Guijin, bahwa Cina mencoba segala cara dan memainkan peran positif dan konstruktif dalam mendorong pemerintah Sudan agar fleksibel dalam memenuhi tuntutan komunitas internasional, termasuk masuknya pasukan perdamaian.160 Liu Guijin juga hadir
dalam negosiasi konflik Darfur di Sirte, Libya, pada Oktober 2007. Cina juga memberikan donasi US$ 500.000 di bulan Maret 2008 kepada Trust Fund, lembaga yang mengurusi Joint Mediation Support Team atas isu Darfur yang terdiri dari PBB dan Uni Afrika tersebut.161
159
Large, Daniel. 2008. China's Role in the Mediation and Resolution of Conflict in Africa [pdf]. 160
ibid. 161
ibid.
Pada konflik antara pemerintah Sudan Utara dan SPLM di Selatan, Cina ikut mempersuasi melalui diplomasi – diplomasi tersembunyi (behind the scene diplomacy) kepada Presiden al – Bashir
52
agar segera menandatangani perjanjian Comprehensive Peace Agreement (CPA) pada tahun 2005 yang menghasilkan keputusan referendum untuk masyarakat di Sudan Selatan.162 Hal ini juga disebabkan oleh adanya serangan pemberontak di
Sudan Selatan terhadap fasilitas minyak Cina di wilayah selatan.163
Cina menguasai hampir seluruh blok ladang minyak di bagian selatan. Hal ini pula yang melatarbelakangi persuasi Cina kepada pemerintah Sudan untuk segera menandatangani CPA dengan SPLM dan kemudian melakukan kontak langsung dengan pimpinan SPLM sejak tahun 2005 hingga mendirikan kedutaan besar di Sudan Selatan pada 2010. Cina tidak lagi mengimplementasikan prinsip non – intervensi dengan berhubungan langsung dengan sebuah entitas yang ingin memisahkan diri dari sebuah negara melalui referendum yang akan dilakukan enam tahun setelahnya yakni pada 2011. Selama kurun waktu enam tahun ini pula pemerintah Cina membangun hubungan dengan SPLM tanpa melupakan pemerintah Sudan itu sendiri. Latar belakangnya adalah kepentingan minyak Cina di Sudan. Cina mengkalkulasi bahwa Sudan akan terpecah menjadi dua; Sudan Utara dengan ibukota Khartoum dan Sudan Selatan dengan ibukota Juba. Dengan berdasarkan kalkulasi ini dan paradigma Cina terhadap oil security, maka pemerintah di Beijing harus sesegera mungkin menetapkan hubungan diplomatik
Dengan serangan terus – menerus terhadap investasi minyaknya, tentu sangat merugikan bagi Cina sehingga keputusan untuk mendorong pemerintah Sudan segera menghentikan konflik melalui penandatanganan CPA adalah sebuah bentuk strategi yang harus diambil oleh Cina.
162
Jianxin, loc.cit. 163
53
yang jelas dengan keduanya meskipun selama tahun 2005 hingga 2010 Sudan Selatan belum menjadi sebuah entitas merdeka. Keputusan ini harus dilakukan, meskipun sangat bertentangan dengan prinsip non – intervensi dan penghormatan terhadap integritas teritori Sudan, karena kepentingan minyak Cina.
Seperti yang ditunjukkan pada peta sebelumnya bahwa ladang minyak terbesar berada di wilayah selatan dan Cina mengontrol hampir seluruhnya. Pembagian lebih detil bisa dilihat dari peta di bawah ini.
Gambar III.1.2: Peta Pembagian Ladang Minyak Sudan
54
Peta di atas memperjelas bahwa kepentingan minyak Cina di Sudan sangat besar. Dengan memulai hubungan baik dengan SPLM, maka Cina dengan cepat dapat memastikan bahwa ketika Sudan Selatan benar – benar menjadi negara merdeka, Cina mendapat jaminan akan bisa terus bekerjasama dalam investasi minyak di selatan. Begitupun dengan tetap membina hubungan baik dengan pemerintah Khartoum, Cina berusaha mengamankan investasi minyaknya di wilayah utara sekaligus mengusahakan minyak di selatan akan bisa mengalir melalui pipa yang melewati Sudan Utara. Dengan mendirikan kedutaan besar di Juba bahkan ketika referendum belum digelar, serta begitu cepatnya Cina mengakui negara baru Sudan Selatan pada 9 Juli 2011, menunjukkan bahwa kebutuhan akan minyak Cina terhadap Sudan, baik Sudan Utara maupun Sudan Selatan, sangat kritis. Dengan produksi minyak Sudan Selatan yang mencakup tiga perempat dari produksi minyak Sudan keseluruhan, penandatanganan kerjasama dengan Sudan Selatan di bidang minyak sudah bisa diprediksi sebelumnya. Pembicaraan perwakilan SPLM dan pemerintah Cina tentang kerjasama minyak sudah terjadi jauh sebelum Sudan Selatan merdeka, dan baru pada 9 Juli 2011 ketika negara ini resmi merdeka penandatanganan kerjasama minyak pun sesegera mungkin ditandatangani oleh pemerintah Beijing dan Juba.164
164
Business Report 11 Juli 2011 [online]. Diakses dari http://www.iol.co.za/business/markets/commodities/china-eyes-oil-cooperation-with-south-sudan-1.1097012 pada 21 Januari 2012
Selain itu, pemerintah Cina juga aktif memperingatkan Sudan Utara dan Sudan Selatan untuk menyelesaikan permasalahan pipa minyak yang mengalirkan minyak di selatan menuju Port Sudan. Sepanjang tahun 2011 pemerintah Cina aktif melakukan pendekatan dan memfasilitasi Sudan Utara dan Sudan Selatan
55
dalam penyelesaian masalah ini. Misalnya pada 12 Oktober 2011 ketika perwakilan Cina untuk Afrika, Liu Guijin, memperingatkan kedua pemerintah untuk sesegera mungkin menyelesaikan konflik itu ketika ia mengunjungi Wakil Presiden Sudan Utara, Ali Osman Taha, di Khartoum. Setelah pertemuan dengan Taha, Liu juga melakukan pertemuan untuk membahas persoalan yang sama dengan pejabat Sudan Selatan di Juba.165
Dalam kerangka kebijakan luar negeri, doktrin penghargaan atas kedaulatan negara yang dipegang oleh Cina memiliki keterbatasan. Prinsip kedaulatan negara tidak lagi bisa dipraktekkan terhadap kondisi politik Sudan yang mengalami perubahan, serta fakta bahwa pemerintah pusat tidak mampu lagi melakukan kontrol yang efektif atas seluruh teritorinya.166
165
Afrique en Ligne. 2011. Security: China Urges Sudan and South Sudan to Avoid Conflict over Oil [online]. Diakses dari http://www.afriquejet.com/security-china-urges-sudan-and-south-sudan-to-avoid-conflict-over-oil-2011121129360.html pada 20 Januari 2012
166
Large, Daniel. 2009. China's Sudan Engagement: Changing Northern and Southern Political
Trajectories in Peace and War [pdf]. Diakses dari
http://eprints.soas.ac.uk/10905/1/ChinaSudanEngagement.pdf china sudan engagement pada 28 Januari 2012
Pemerintah Cina harus melakukan adaptasi terhadap kondisi - kondisi di Sudan, baik dalam menghadapi konflik Darfur maupun konflik antara pemerintah Sudan di Khartoum dan masyarakat di Sudan Selatan, dan menegosiasikan sebuah posisi strategis dalam politik Sudan. Selain itu, bila Cina tidak melakukan persuasi kepada Presiden al – Bashir untuk menandatangani CPA, konsekuensinya adalah ketidakpastian bagi Cina akan masa depan investasinya di wilayah selatan. Dengan ditandatanganinya CPA dan ditetapkan bahwa referendum akan dilakukan enam tahun sejak 2005, Cina mendapat sedikit kepastian bahwa kemungkinan Sudan Selatan akan menjadi sebuah negara merdeka cukup besar, sehingga sesegera mungkin Cina
56
juga melakukan kontak dengan SPLM untuk menjamin bahwa ketika Sudan Selatan merdeka, investasi minyak Cina akan terus berjalan. Begitu pula ketika persoalan pipa minyak menjadi isu setelah Sudan Selatan merdeka.167
Sejak konflik Darfur terjadi pada tahun 2003 pemerintah Sudan di Khartoum tidak menginginkan adanya campur tangan luar, terutama pasukan perdamaian PBB maupun Uni Afrika untuk masuk ke dalam teritori Sudan. Juru bicara parlemen Sudan, Ibrahim Ahmed Al Taher, pada tahun 2004 memperingatkan bahwa, "Sudan will open the gates of hell if the West tries to
Bila konflik antara Khartoum dan Juba seputar minyak dan jalur pipa memburuk tanpa Cina melakukan suatu tindakan aktif apapaun, maka kerugian bagi kepentingan minyak Cina akan sangat besar karena tidak ada lagi pipa minyak yang mengalirkan minyak di Sudan Selatan ke terminal minyak manapun selain melalui Sudan Utara. Dengan diliputi ketidakpastian dan kekhawatiran akan semakin meruncingnya konflik yang akan mengancam investasi Cina di Sudan Utara dan Selatan, maka Cina tidak memiliki pilihan lain selain harus meninggalkan prinsip non – intervensi dan secara aktif melakukan pergerakan – pergerakan apapun yang bisa mengamankan kepentingan minyak Cina di Sudan Utara dan Sudan Selatan.
III.2 TANGGAPAN SUDAN UTARA DAN SUDAN SELATAN TERHADAP