BAB II KAJIAN PUSTAKA
4. Tahap Penentu Implementasi Kebijakan / Program
Tahap implementasi kebijakan merupakan tahapan yang penting dari sebuah kebijakan. Tahap implementasi kebijakan menentukan hasil dari kebijakan yang telah dibuat. Kebijakan dibuat dengan tujuan memperbaiki suatu aspek dengan strategi yang tepat namun kebijakan tersebut bisa terjadi ketidakberhasilan karena pada tahap implementasi kebijakan belum bisa berjalan sesuai dengan kebijakan. Penentu keberhasilan atau kegagalan pada implementasi kebijakan dipengaruhi beberapa faktor. Faktor penentu keberhasilan atau kegagalan implementasi kebijakan perlu dilakukan analisis. Analisis faktor-faktor tersebut bisa digunakan untuk bahan pertimbangan untuk meminimalisirkan segala kemungkinan kegagalan yang terjadi dan memaksimalkan keberhasilan pada tahap implementasi kebijakan.
Brian W. Hogwood & Lewis A.Gunn (Arif Rohman, 2012: 107-108) mengemukakan bahwa untuk dapat mengimplementasikan suatu kebijakan dapat dikatakan sempurna (perfect implementation), maka dibutuhkan syarat-syarat sebagai berikut:
a. Kondisi eksternal yang dihadapi oleh badan atau instansi pelaksana tidak akan menimbulkan gangguan/kendala yang serius.
b. Untuk pelaksanaan suatu program, harus tersedia waktu dan sumber-sumber yang cukup memadai.
c. Perpaduan sumber-sumber yang diperlukan harus benar-benar ada atau tersedia.
d. Kebijakan yang akan diimplementasikan didasari oleh suatu hubungan kausalitas yang handal.
e. Hubungan kausalitas tersebut hendaknya bersifat langsung dan hanya sedikit mata rantai penghubungnya.
f. Hubungan saling ketergantungan harus kecil.
g. Adanya pemahaman yang mendalam dan kesepakatan terhadap tujuan. h. Tugas-tugas diperinci dan ditempatkan dalam urutan yang tepat i. Adanya komunikasi dan koordinasi yang sempurna.
j. Pihak-pihak yang memiliki wewenang kekuasaan dapat menuntut dan mendapatkan kepatuhan yang sempurna.
Arif Rohman (2009: 147-149) mengemukakan bahwa ada tiga faktor yang menentukan keberhasilan dan kegagalan implementasikan kebijakan yaitu:
a. Faktor pertama yang menentukan keberhasilan dan kegagalan pada
implementasi kebijakan berkaitan dengan rumusan kebijakan yang telah dibuat oleh pengambil keputusan (decision maker). Berhubungan tentang bagaimana rumusan kalimatnya jelas atau tidak, tujuannya tepat atau tidak, sesuai dengan sararan atau tidak, terlalu sulit dipahami atau
tidak, mudah diinterpretasikan atau tidak, mudah dilaksanakan atau tidak dan sebagainya. Pembuat kebijakan diharapkan mempertimbangkan hal-hal tersebut sebagai pertimbangan kesepakatan dalam perumusan kebijakan.
b. Faktor kedua berkaitan dengan personil pelaksananya. Personil
pelaksana mempunyai latar belakang yang berbeda seperti budaya, bahasa, serta ideologi kepartaian. Tingkat pendidikan, pengalaman, motivasi, komitmen, kesetiaan, kinerja, kepercayaan, diri, kebiasaan-kebiasaan, serta kemampuan bekerjasama dari setiap kepribadian personil pelaksana akan mempengaruhi cara kerja mereka dalam implementasi kebijakan.
c. Faktor ketiga dari penentu kegagalan dan keberhasilan implementasi kebijakan adalah faktor organisasi pelaksana. Organsasi pelaksana dapat menentukan implementasi kebijakan diperhatikan dari jaringan sistem, hirarki kewenangan masing-masing bagian, strategi distribusi pekerjaan, model kepemimpinan dari kepala organisasi, peraturan organisasi, target yang ditetapkan pada masing-masing tahap, model monitoring yang digunakan dan model evaluasi yang dipakai.
Pendapat lain dikemukakan Model Edward III dalam buku Analisis Kebijakan Publik: Konsep, Teori dan Aplikasi (Subarsono, 2012: 90-92) terdapat empat faktor yang berpengaruh terhadap keberhasilan dan kegagalan pada implementasi kebijakan. Faktor tersebut yaitu faktor (1) komunikasi, (2) sumber daya, (3) disposisi, dan (4) struktur birokrasi.
Berikut penjelasan dari beberapa faktor yang berpengaruh terhadap keberhasilan implementasi kebijakan:
1) Faktor Komunikasi (Communication)
Faktor komunikasi merupakan proses pemberian informasi kepada petugas pelaksana kebijakan. Edward III informasi mengenai kebijakan perlu disampaikan kepada pelaku kebijakan agar para pelaku kebijakan dapat mengetahui apa yang harus mereka persiapkan dan lakukan untuk menjalankan kebijakan tersebut sehingga tujuan dan sasaran kebijakan dapat dicapai sesuai dengan yang diharapkan (Joko Widodo, 2010: 97).
Model Edward III berpendapat bahwa dimensi dalam komunikasi kebijakan terdiri dari dimensi transmisi (transmission), kejelasan (clarity), dan konsistensi (consistency). Berikut penjelasan beberapa dimensi dalam komunikasi kebijakan:
a) Dimensi Transmisi
Dimensi transmisi mengharapkan agar kebijakan disampaikan tidak hanya kepada pelaksana (implementators) kebijakan tetapi juga disampaikan kepada kelompok sasaran kebijakan serta pihak-pihak yang berkepentingan baik secara langsung maupun tidak langsung. b) Dimensi Kejelasan
Dimensi kejelasan menginginkan kebijakan yang ditransmisikan kepada pelaksana dan sasaran kebijakan dapat diterima dan dimengerti dengan jelas agar mereka mengetahui tujuan dan maksud
dari kebijakan tersebut sehingga dapat mempersiapkan segala sesuatu untuk mensukseskan kebijakan tersebut dengan efektif dan efisien.
c) Dimensi Konsistensi
Dimensi konsistensi menginginkan implementasi kebijakan berlangsung efektif dengan cara pemberian perintah-perintah pelaksanaan harus konsisten dan jelas agar kebijakan yang diterapkan tidak membingungkan.
2) Faktor Sumber daya (Resources)
Faktor sumber daya mempunyai peranan penting dalam implementasi kebijakan. Sumber daya merupakan sarana untuk melaksanakan kebijakan. Sumber daya tersebut berupa sumber daya manusia, sumber daya anggaran, sumber daya peralatan, dan sumber daya kewenangan. Berikut penjelasan mengenai sumber daya dalam implementasi kebijakan:
a) Sumber Daya Manusia
Sumber daya manusia dapat berwujud implementator atau aparatur yang mempunyai tanggung jawab untuk melaksanakan kebijakan. Implementator harus memiliki keahlian dan kemampuan melaksanakan kebijakan serta perlu mengetahui siapa saja yang terlibat dalam pelaksanaan kebijakan.
b) Sumber Daya Anggaran
Edward III dalam Joko Widodo (2010: 100) menyatakan bahwa terbatasnya anggaran yang tersedia menyebabkan kualitas pelayanan yang seharusnya diberikan kepada sasaran kebijakan juga terbatas. Terbatasnya insentif yang diberikan kepada implementator merupakan penyebab utama gagalnya pelaksanaan program. Kesimpulannya adalah apabila sumber daya anggaran terbatas maka akan sangat mempengaruhi keberhasilan pelaksanaan kebijakan. Disamping itu program tidak bisa dilaksanakan dengan optimal apabila, keterbatasan anggaran menyebabkan disposisi para pelaku kebijakan rendah.
c) Sumber Daya Peralatan
Edward III dalam Joko Widodo (2010: 102) menjelaskan bahwa sumber daya peralatan merupakan sarana yang digunakan sebagai operasionalisasi implementasi suatu kebijakan yang meliputi gedung, tanah, dan sarana yang semuanya akan memudahkan untuk memberikan pelayanan dalam implementasi kebijakan. Kesimpulanya sumber daya peralatan adalah seluruh peralatan yang berkaitan operasional pelaksanaan.
d) Sumber Daya Kewenangan
Sumber daya kewenangan merupakan hal yang penting dalam implementasi kebijakan. Sumberdaya kewenangan akan menentukan
keberhasilan dalam implementasi kebijakan. Edward III dalam Joko Widodo (2010: 103) menjelaskan bahwa:
“Kewenangan (authority) yang cukup untuk membuat
keputusan sendiri yang dimiliki oleh suatu lembaga akan mempengaruhi lembaga itu dalam melaksanakan suatu kebijakan. Kewenangan ini menjadi penting ketika mereka dihadapkan suatu masalah dan mengharuskan untuk segera diselesaikan dengan suatu keputusan.”
Pelaksana kebijakan diberikan wewenang yang cukup untuk membuat keputusan sendiri dalam melaksanakan kebijakan yang menjadi kewenangannya. Kewenangan tersebut diharapkan mampu mensuskseskan implementasi kebijakan.
3) Faktor Disposisi (Disposition)
Disposisi merupakan tindakan yang dimiliki oleh implementator seperti kemauan, kejujuran, dan kesungguhan dalam melaksanakan kebijakan. Implementator diharapkan memiliki disposisi yang baik sehingga tidak terjadi perbedaan perspektif dengan pembuat kebijakan. Edward III dalam Joko Widodo (2010:104-105) menjelaskan bahwa :
“jika implementasi kebijakan ingin berhasil secara efektif dan efisien, para pelaksana (implementors) tidak hanya mengetahui apa yang harus dilakukan dan mempunyai kemampuan untuk melakukan kebijakan tersebut, tetapi mereka juga harus mempunyai kamauan untuk melaksanakan kebijakan tersebut.” Kesimpulan dari faktor disposisi adalah menuntut pelaksana kebijakan untuk memberikan kemampuan terbaiknya dalam proses melaksanakan kebijakan. Kemampuan pelaksana kebijakan menjadi salah satu penentu keefektifan implementasi kebijakan.
4) Faktor Struktur Birokrasi (Bureaucratic Structure)
Struktur organisasi mempunyai pengaruh yang besar terhadap implementasi kebijakan. Struktur organisasi memiliki prosedur operasi
yang standar (Standard Operating Procedures atau SOP). SOP
berhubungan dengan mekanisme, sistem dan pedoman pelaksanaan kebijakan. SOP dibuat untuk memberikan pedoman dalam sebuah organisasi untuk melaksanakan suatu program dan kebijakan. Edward III dalam Joko Widodo (2010: 107) menyatakan bahwa :
“jelas tidaknya standar operasi, baik menyangkut mekanisme, sistem dan prosedur pelaksanaan kebijakan, pembagian tugas pokok, fungsi dan kewenangan, dan tangggung jawab diantara pelaku, dan tidak harmonisnya hubungan diantara organisasi pelaksana satu dengan yang lainnya ikut pula menentukan keberhasilan implementasi kebijakan.”
Kesimpulan dari beberapa pendapat tersebut adalah implementasi merupakan tahapan yang vital dalam kebijakan. Implementasi kebijakan mempunyai beberapa faktor yang dapat mempengaruhi keberhasilan maupun kegagalan sebuah kebijakan. Faktor penentu yang mempengaruhi implementasi kebijakan di antaranya adalah komunikasi (transmisi, kejelasan, konsistensi), sumber daya (sumber daya manusia, anggaran, peralatan, kewenangan), disposisi, dan struktur birokrasi. B.Program Gelar Pelajar