BAB I. PENDAHULUAN
E. Kerangka Teoritik
1. Teori Negara Kesatuan
Hakikat negara kesatuan adalah negara yang kedaulatannya tidak terbagi, dengan kata lain adalah negara yang kekuasaan pemerintahan pusatnya tak terbatas karena konstitusi negara kesatuan tidak mengakui adanya badan pembuat undang selain badan pembuat undang-undang pusat. Sifat paling penting dari bentuk sebuah negara kesatuan adalah negara itu memiliki pelaksanaan kebiasaan otoritas legislatif tertinggi oleh satu kekuasaan pusat, yang berarti bahwa tidak ada otoritas
13
lain yang mempunyai kedaulatan baik eksternal maupun internal selain dari kekuasaan pusat itu sendiri.13
Konsep Negara Kesatuan berawal dari pengandaian bahwa semua norma dalam tatanan hukum nasional juga berlaku bagi seluruh wilayah negara, dengan demikian maka negara kesatuan dapat juga disebut dengan Negara Unitaris dimana tidak ada negara dalam suatu negara. Dalam negara kesatuan hanya ada satu pemerintahan, yaitu pemrintahan pusat yang mempunyai kekuasaan dan wewenang tertinggi dalam bidang pemerintahan negara, menetapkan kebijakan pemerintahandan melaksanakan pemerintahan negara baikdi pusat maupun di daerah.14
Negara kesatuan dideklarasikan saat kemedekaan oleh para pendiri negara dengan mengklaim seluruh wilayahnya sebagai bagian dari satu negara.Sebenarnya tidak terdapat kesepakatan penguasa daerah apalagi negara-negara.Karena diasumsikan bahwa semua wilayah yang termasuk di dalamnya bukanlah begian-bagian yang bersifat independen.Dengan demikian, maka negara membentuk daerah-daerah atau wilayah-wilayah yang kemudian diberi kekuasaan atau kewenangan oleh pemerintah pusat untuk mengurus berbagai kepentingan masyarakatnya, ini diasumsikan
13 C F Strong, Konstitusi-Konstitusi Negara Modern, (Bandung : Nusa Media, 2011), hlm. 105-111.
14 Soehino, Ilmu Negara, (Yogyakarta : Liberty Yogyakarta, 2005), hlm. 224. Lihat juga Hans Kelsen, Teori Hukum Murni, (Bandung : Nusa Media, 2013), hlm. 346-350.
bahwa negaralah yang menjadi sumber kekuasaannya.15 Pilihan negara kesatuan sebagai usaha memperkokoh Indonesia yang terdiri dari berbagai suku, agama, adat istiadat dan lainnya.senada dengan hal tersebut, Fred Isjwara mengatakan bahwa negara kesatuan adalah bentuk kenegaraan yang paling kokoh jika dibandingkan dengan bentuk negara federal atau konfederasi. Dalam negara kesatuan terdapat persatuan (union) maupun kesatuan (unity).16
UUD 1945 Pasal 1 ayat (1) menegaskan bahwa Negara Indonesia adalah negara kesatuan yang berbentuk Republik.Prinsip pada suatu negara kesatuan adalah bahwa yang memegang kekuasaan tertinggi atas segenap urusan negara adalah pemerintah pusat tanpa adanya suatu delegasi atau pelimpahan kekuasaan kepada pemerintah daerah (lokal
government).Dalam negara kesatuan terdapat asas bahwa segenap
urusan-urusan negara tidak dibagi antara pemerintah pusat (central government) dan pemerintah lokal/daerah (lokal government)segala urusan dalam negara kesatuan tetap merupakan suatu kebulatan (eenheid) dan pemegang kekuasaan tertinggi di negara itu adalah pemerintah pusat.17
15 Ni‟matul Huda, Hukum Tata Negara (Edisi Revisi), Cetakan ke-5, (Jakarta : Rajawali Pers, 2010), hlm.91-92.
16
Fred Isjwara, Pengantar Ilmu Politik, Cetakan ke-5, (Bandung : Binacipta, 1974), hlm. 188.
15
Negara Indonesia adalah negara kesatuan yang berbentuk republik.18Managemen pemerintahan yang dipilih oleh Indonesia yang memiliki wilayah yang sangat luas dengan beribu-ribu pulau tersebut adalah dengan membagi daerah kedalam daerah-daerah otonom berdasarkan asas desentralisasi. Di luar pilihan tersebut, berdasarkan teori yang berkembang, setiap negara kesatuan (unity state, eenhedstaat) dapat disusun dan diselenggarakan menurut asas dan sistem sentralisasi, dapat sepenuhnya dilaksanakan oleh dan dari pusat pemerintahan (single
centralized government) atau oleh pusat bersama-sama organnya yang
dipencarkan di daerah-daerahnya (desentralisasi). Sentralisasi yang disertai pemencaran organ-organ yang menjalankan sebagian wewenang pemerintah pusat di Daerah dikenal sebagai dekonsentrasi (centralisatie
men deconcentratie).
Menurut Bagir Manan, desentralisasi akan didapat apabila kewenangan mengatur dan mengurus penyelenggaraan pemerintahan tidak semata-mata dilakukan oleh pemerintah pusat (central government), melainkan juga oleh kesatuan-kesatuan pemerintah yang lebih rendah yang mendiri (zelftanding), bersifat otonomi (territorial maupun fungsional).19 Dalam negara kesatuan, bagian-bagian Negara itu lazim disebut dengan daerah, sedangkan istilah daerah ini merupakan istilah teknis bagi
18Pasal 1 ayat (1) UUD 1945.
19 Ni‟matul Huda, Otonomi Daerah, Filosofi, Sejarah Perkembangan Dan Problematika, Cetakan 1, (Yogyakarta : Pustaka Pelajar Offset, 2005), hlm. 85.
penyebutan suatu bagian teritorial yang berpemerintahan sendiri dalam rangka negara kesatuan yang dimaksud.untuk dapat lebih memahami istilah atau pengertian tersebut dapat ditambahkan, bahwa dengan kata daerah (geheidsdeel) dimaksudkan lingkungan yang dijelmakan dengan membagi suatu lingkungan yang disebut “wilayah” (geheid). Dengan kata lain, istilah “daerah” bermakna “bagian” atau unsur dari suatu lingkungan yang lebih besar sebagai suatu kesatuan.20
Negara kesatuan dapat dibedakan dalam dua bentuk : (1) negara kesatuan dengan sistem sentralisasi, (2) Negara kesatuan dengan sistem desentralisasi. Dalam negara kesatuan dengan siustem sentralisasi segala sesuatu dalam negara langsung diatur dan diurus oleh pemerintah pusat dan daerah-daerah hanya tinggal melaksanakan segala apa yang telah diinstruksikan oleh pemerintah pusat. Sedangkan dalam negara kesatuan dengan sistem desentralisasi, kepada daerah-daerah diberikan kesempatan dan kekuasaan untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri (otonomi daerah) yang dinamakan dengan daerah otonom.21Dalam negara kesatuan, tanggung jawab pelaksanaan tugas-tugas pemerintahan pada dasarnya tetap berada di tangan pemerintah pusat.akan tetapi, sistem pemerintahan Indonesia yang salah satunya menganut asas negara kesatuan yang didesentralisasikan menyebabkan hubungan timbal balik
20 J. Wajong, Asas Dan Tujuan Pemerintahan Daerah, (Jakarta :Jambatan, 1975), hlm. 24
21
Fahmi Amrusyi, “Otonomi Dalam Negara Kesatuan”, dalam Abdurrahman (Editor),Beberapa Pemikiran Tentang Otonomi Daerah, (Jakarta : Media Sarana Press, 1987), hlm. 56.
17
yang melahirkan adanya kewenangan dan pengawasan.22Oleh karena itu, terdapat keleluasaan pemerintah daerah (discretionary power) untuk menyelenggarakan pemerintahan sendiri atas dasar prakarsa, kreatifitas dan peran serta aktif masyarakat dalam rangka mengembangkan dan memajukan daerahnya merupakan hal yang mesti dijalankan.23
Sri Soemantri mengatakan adanya pelimpahan wewenang dari pemerintah pusat kepada daerah-daerah otonom bukanlah itu yang ditetapkan dalam konstitusinya, akan tetapi karena masalah itu adalah merupakan hakikat dari pada negara kesatuan.24Alasan menjaga kesatuan dan integritas negara merupakan salah satu alasan pemerintah pusat untuk senantiasa mendominasi pelaksanaan urusan pemerintahan dengan mengesampingkan peran dan hak pemerintah daerah untuk ikut terlibat langsung dan mandiri dalam rangka mengelola dan memperjuangkan kepentingan daerahnya.Dominasi pemerintah pusat atas urusan-urusan pemerintahan telah mengakibatkan hubungan antara pemerintah pusat dan daerah dalam negara kesatuan menjadi tidak harmonis atau bahkan berada pada titik yang mengkhawatirkan sehingga timbul gagasan untuk mengubah negara kesatuan menjadi negara federal.Adanya pelimpahan wewenang yang disebut pemencaran penyelenggaraan pemerintahan dan
22Ibid, hlm. 93.
23 C. S.T. Kansil dan Cristine S. T. Kansil, Pemerintahan Daerah Di Indonesia;Hukum
Administrasi Daerah, Cetakan Ke-2, (Jakarta :Sinar Grafiak Offset, 2004), hlm. 3.
24 Sri Soemantri M, Pengantar Perbandingan Antar Hukum Tata Negara, (Jakarta : Rajawali, 1981), hlm. 52
negara dalam satuan-satuan territorial yang lebih kecil dapat diwujudkan dalam bentuk-bentuk dekonsentrasi territorial, satuan otonomi teritorial atau federal.