1 BAB I
PENGANTAR
1.1 Latar Belakang
Provinsi Papua dibentuk berdasarkan Undang–undang Nomor 12 Tahun 1969 tentang Pembentukan Provinsi Otonomi Irian Barat dan Kabupaten Otonomi di Provinsi Irian Barat. Selanjutnya berdasarkan Peraturan Pemerintah Nomor 5 tahun 1973 diubah namanya menjadi Provinsi Irian Jaya yang kemudian terakhir berdasarkan Undang–undang Nomor 21 Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus diubah menjadi Provinsi Papua.
Provinsi Papua memiliki luas 316.553,07 km² atau 16,62 persen luas Indonesia, merupakan provinsi dengan wilayah terluas di Indonesia. Jumlah penduduk di tahun 2012 sebanyak 3.144.582 jiwa dan secara geografis berada di tepian tikungan pasifik serta berbatasan langsung dengan Negara Australia, Papua New Guinea (PNG) serta Republik Palau, terletak diantara 225’ Lintang Utara - 9 Lintang Selatan dan 130 - 141 Bujur Timur. Kabupaten Merauke merupakan daerah yang memiliki wilayah terluas yaitu 47.406,897 km² atau 14,98 persen dari total luas Provinsi Papua sedangkan Kota Jayapura merupakan daerah yang memiliki luas wilayah terkecil.
Dengan ditetapkannya Undang–undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah yang telah diubah dengan Undang–undang Nomor 12 Tahun 2008 dan Undang–undang Nomor 25 Tahun 1999 yang kemudian diubah menjadi Undang–undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah maka pemerintah pusat memberikan kewenangan yang luas pada daerah untuk mengelola daerahnya secara mandiri terutama dalam pengelolaan urusan rumah tangga dan pengelolaan keuangan untuk mempercepat
terwujudnya kesejahteraan masyarakat dengan pemberian hak dan kewajiban menyelenggarakan otonomi daerah dalam kesatuan sistem penyelenggaraan Pemerintah Daerah. Pemberian Otonomi Khusus bagi Provinsi Papua yang berdasarkan Undang–undang Nomor 21 tahun 2001 tentang Otonomi Khusus Papua yang bertujuan untuk memberikan kewenangan bagi masyarakat Papua untuk mengelola sendiri kekayaan alam yang dimiliki serta diberi pelimpahan tanggung jawab untuk memajukan pendidikan, percepatan pembangunan ekonomi, peningkatan kualitas kesehatan serta peningkatan tingkat kesejahteraan masyarakat Papua sehingga dapat meningkatkan Pendapatan Asli Daerah (PAD).
Melalui otonomi khusus diharapkan masyarakat mampu memanfaatkan sumber daya yang ada di daerah Papua, serta meningkatkan efisiensi dan efektifitas dalam pemanfaatan barang milik daerah tersebut dengan sebaik–baiknya. Untuk itu, perlu peran pemerintah daerah dalam hal pengelolaan aset daerah yang baik, sehingga dapat menciptakan sumber pendapatan, dengan cara melakukan langkah stategis untuk mengoptimalkan aset milik pemerintah daerah yang saat ini dikatagorikan masih belum optimal, serta mengevaluasi ketidakefisienan yang idle milik pemerintah daerah yang membutuhkan biaya operasional dan pemeliharaan yang besar (Siregar, 2004: 543).
Pengelolaan barang milik negara/daerah diatur pula dalam Peraturan Pemerintah Nomor 6 Tahun 2006 yang kemudian diubah dengan Peraturan Pemerintah Nomor 38 Tahun 2008, yang meliputi perencanaan kebutuhan dan penganggaran, pengadaan, penggunaan, pemanfaatan, pengamanan dan pemeliharaan, penilaian, penghapusan, Pemindahtanganan, penatausahaan, pembinaan, pengawasan dan pengendalian. Penatausahaan Barang Milik Negara dalam rangka mendukung tertibnya pengelolaan Barang Milik Negara adalah menyediakan data agar pelaksanaan pengelolaan Barang Milik Negara dapat dilaksanakan sesuai dengan azas fungsional,
kepastian hukum, transparansi dan keterbukaan, efisiensi, akuntabilitas dan kepastian nilai (Margono, 2012: 2).
Berdasarkan Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 17 Tahun 2007 tentang Pedoman Teknis Pengelolaan Barang Milik Daerah mengatakan bahwa, Barang Milik Daerah (BMD) adalah semua barang yang dibeli atau diperoleh atas beban Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah atau perolehan lainnya yang sah. Adapun Barang Milik Daerah tersebut dikelompokkan menjadi 6 (enam) kelompok yaitu tanah, peralatan dan mesin, gedung dan bangunan, jalan, irigasi dan jaringan, aset tetap lainnya serta konstruksi dalam pengerjaan. Aset yang dimiliki oleh Pemerintah Daerah Provinsi Papua diharapkan dapat dikelola dengan baik agar mampu menciptakan sumber penerimaan daerah.
Menurut Peraturan Pemerintah Nomor 71 Tahun 2010 tentang Standar Akutansi Pemerintahan, Sistem Akuntansi Pemerintahan adalah rangkaian sistematik dari prosedur, penyelenggara, peralatan dan elemen lain untuk mewujudkan fungsi akuntansi sejak analisis transaksi sampai dengan pelaporan keuangan di lingkungan organisasi pemerintah. Standar Akuntansi Pemerintahan dalam PSAP 07-1 mendefinisikan aset adalah sumber daya ekonomi yang dikuasai dan/atau dimiliki oleh pemerintah sebagai akibat peristiwa masa lalu dan dari manfaat ekonomi dan/atau sosial di masa depan diharapkan dapat diperoleh, baik oleh pemerintah maupun masyarakat, serta dapat diukur dalam satuan uang, termasuk sumber daya non keuangan yang diperlukan untuk penyediaan jasa bagi masyarakat umum dan sumber-sumber daya yang dipeliharan karena alasan sejarah dan budaya.
Menurut Yusuf (2011: 31) siklus pengelolaan aset adalah tahapan–tahapan yang harus dilalui dalam manajemen aset. Dalam Permendagri Nomor 17 Tahun 2007 disebutkan bahwa pejabat pengelola aset/barang milik daerah adalah sebagai berikut;
1. kepala daerah selaku penguasa pengelolaan pengelola asset/barang milik daerah; 2. sekretaris daerah selaku pengelola barang milik daerah;
3. pembantu pengelola asset/barang milik daerah;
4. kepala SKPD selaku pengguna aset/barang milik daerah.
Pengelolaan barang milik Pemerintah Provinsi Papua dilakukan oleh Bidang Aset Daerah pada Badan Pengelolaan Keuangan dan Aset Daerah (BPKAD) Provinsi Papua sesuai dengan Peraturan Daerah Nomor 11 Tahun 2008. Namun sampai saat ini pengelolaan aset daerah di Provinsi Papua tidak hanya dilakukan oleh BPKAD Provinsi Papua juga dilakukan oleh Bagian Inventarisasi pada Biro Umum dan Perlengkapan Setda Provinsi Papua seperti inventarisasi dan penyimpanan bukti dokumen asli khususnya pada aset tanah dan bangunan. Hasil rekapitulasi aset tetap pada akhir tahun 2012 menunjukkan bahwa aset tanah dan bangunan mencapai 9,1 persen dan 7,5 persen dari seluruh aset tetap Pemerintah Provinsi Papua. Hal ini dapat dilihat pada Rekapitulasi Aset Tetap per 31 Desember 2012 sebagaimana Tabel 1.1 berikut:
Tabel 1.1
Rekapitulasi Aset Tetap, per 31 Desember 2012
No. Uraian Total (Rp) Persentase
1. Tanah 1.286.796.085.264,00 9,1%
2. Gedung dan Bangunan 1.058.288.725.880,00 7,5% 3. Peralatan dan Mesin 1.504.709.009.432,00 10,7% 4. Jalan, Irigasi dan Jaringan 9.565.217.341.218,00 67,7% 5. Aset Tetap Lainnya 309.915.051.167,00 2,2% 6. Konstruksi Dalam Pengerjaan 393.577.997.880,00 2,8%
Jumlah Aset Tetap 14.118.504.210.841,00 100%
Berdasarkan Undang–undang Nomor 1 Tahun 2004 pasal 49 ayat 1 dan 2 tentang Perbendaharaan Negara dikatakan bahwa Barang Milik Negara/Daerah yang berupa tanah yang dikuasai Pemerintah Pusat/Daerah harus disertifikatkan atas nama Pemerintah Republik Indonesia/Pemerintah Daerah yang bersangkutan. Bangunan Milik Negara/Daerah harus dilengkapi dengan bukti status kepemilikan dan ditatausahakan secara tertib.
Data yang diperoleh dari Bidang Invetarisasi pada Biro Umum dan Perlengkapan Setda Provinsi Papua, diketahui bahwa dari seluruh aset yang berbentuk tanah dan bangunan yang di inventarisasi terdapat 153 yang bersertifikat dan 46 lainnya tidak bersertifikat, sehingga memungkinkan terjadinya risiko kehilangan aset dan pengambilan langsung oleh masyarakat ulayat setempat. Dari 153 aset tanah dan bangunan yang bersertifikat tersebut sebagian ada yang terpakai untuk kegiatan operasional Pemerintah Daerah dan sebagian lagi tidak difungsikan (terbengkalai) walaupun sudah didirikan bangunan yang permanen di atas tanah tersebut. Adapun rekapitulasi aset tanah dan bangunan dapat dilihat pada Tabel 1.2 berikut:
Tabel 1.2
Rekapitulasi Aset Tanah dan Bangunan Pemerintah Provinsi Papua, 2012
No. Uraian
Luas tanah Bangunan Bersertifikat m2 Tidak Bersertifikat m2 Luas m2 1. 2. 3. 4. 5.
Badan Kepegawaian, Pendidikan dan Latihan Aparatur.
Badan Kesatuan Bangsa, Politik dan Perlindungan Masyarakat. Badan Koordinasi Penanaman Modal.
Badan Perbatasan dan Kerjasama Luar Negeri.
Badan Perencanaan Pembangunan Daerah. 234.508 6.157 - 35.267 18.488 - - 3.413 - - 9.830 1.106 2.313 1.2.95 -
6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25. 26. 27. 28.
Badan Perpustakaan dan Arsip Daerah.
Biro Pemberdayaan Perempuan. Dinas Kebudayaan dan Pariwisata. Dinas Kehutanan dan Konservasi. Dinas Kesehatan.
Dinas Kesejahteraan Sosial dan Masyarakat Terisolir.
Dinas Pekerjaan Umum. Dinas Pendapatan Daerah. Dinas Pendidikan, Pemuda dan Olahraga.
Dinas Pengelolaan Tekhnologi Informasi dan Komunikasi. Dinas Perhubungan.
Dinas Perikanan dan Kelautan. Dinas Perindustrian dan
Perdagangan, Koperasi dan UKM. Dinas Perkebunan dan Peternakan Dinas Pertambangan dan Energi. Dinas Pertanian dan Ketahanan Pangan.
Dinas Tenaga Kerja dan Kependudukan.
Rumah Sakit Jiwa Abepura. Rumah Sakit Umum Daerah Abepura.
Rumah Sakit Umum Daerah Jayapura.
Sekretariat Majelis Rakyat Papua (MRP).
Sekretariat Daerah (Biro Umum dan Perlengkapan).
Sekretariat Dewan Perwakilan Rakyat Papua (DPRP). 6.200 - 3.478.002 13.478 - 240.125 23.952 14.871 800.000 8.616 - 15.110 41.431 113.052 6.186 7.592.001 355.413 26.450 15.702 361.962 16.980 1.788.729 62.669 - 500 7.288 - 1.000 - - 5.984 403.937 - 14.327 48.960 - 239.440 - 209.318 1.000 - - - 259 279.797 - 3.465 - 22.595 2.597 9.125 11.797 5.060 12.053 25.676 3.722 2.440 8.190 6.561 5.220 1.335 11.395 15.143 4.738 34.460 17.568 6.015 67.917 6.276 Jumlah……. 15.274.349 1.215.223 297.992
Sumber : Biro Umum dan Perlengkapan Setda Provinsi Papua
Dari Tabel 1.2 tersebut di atas dapat dilihat bahwa masih banyak tanah milik Pemerintah Provinsi yang tidak dioptimalkan dengan baik untuk menghasilkan pendapatan daerah dibuktikan bahwa luas tanah secara keseluruhan sebesar 16.489.572 m² dengan rincian yang bersertifikat 15.274.349 m² dan yang tidak bersertifikat 1.215.233 m². Dari total keseluruhan tanah yang miliki Pemerintah Provinsi Papua
yang sudah dioptimalkan berbentuk bangunan seluas 297.992 m². Kenyataan empiris menunjukkan bahwa pengelolaan aset dapat dilakukan oleh setiap Instansi Pemerintah Daerah termasuk Provinsi Papua jika dilakukan dengan baik serta tertib secara administrasi.
Namun yang menjadi kendala dalam pengelolaan aset khususnya pada tanah dan bangunan milik Provinsi Papua adanya dualisme pengelolaan, di mana ada 2 SKPD yang mengelola aset tersebut. Biro Umum dan Perlengkapan berpedoman pada Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 17 Tahun 2007 pada pasal 2 tentang pejabat pengelola barang milik daerah, Badan Pengelolaan Keuangan dan Aset Daerah mengikuti tupoksi yang diberikan oleh Kepala Daerah yaitu berdasarkan Peraturan Daerah Provinsi Papua No. 11 Tahun 2008 yang menyatakan bahwa Badan Pengelola Keuangan dan Aset Daerah Provinsi Papua bertugas membantu Gubernur Papua dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Provinsi dalam urusan pengelolaan keuangan dan aset daerah.
Berdasarkan keadaan tersebut, maka perlu dilakukan penelitian tentang pengelolaan aset tanah dan bangunan milik Pemerintah Provinsi Papua dengan rumusan masalah sebagai berikut “Pengelolaan aset Pemerintah Provinsi Papua dikelola oleh 2 SKPD yaitu Badan Pengelola Keuangan dan Aset Daerah dan Biro Umum dan Perlengkapan Sekretariat Daerah Provinsi Papua, sementara di Provinsi lain di Indonesia dikelola oleh 1 SKPD.”
1.2. Keaslian Penelitian
Hasil laporan dan temuan BPK Perwakilan Provinsi Papua atas Pengelolaan Aset Daerah Provinsi Papua tahun 2012 menyatakan menolak memberikan opini
(Disclaimer of Opinion), membuat Pemerintah Provinsi Papua dituntut untuk lebih meningkatkan dalam pengelolaan aset daerahnya secara lebih baik, maka diperlukan kajian penelitian yang mendalam mengenai pengelolaan aset daerah yang belum pernah dilakukan di Provinsi Papua. Beberapa penelitian terhadap pengelolaan aset publik dilakukan antara lain.
1. Ainin dan Hisham (2008) penelitian ini bertujuan untuk menganalisis kinerja sistem informasi untuk memenuhi kebutuhan pengguna di perusahaan di Malaysia. Alat analisis yang digunakan IPA (Importance Perpormance Analysis), dengan melakukan survei kepuasan pengguna akhir tentang peralatan informasi dan kinerja sistem informasi di perusahaan tersebut. Hasil penelitian ini menunjukkan bahwa pengguna cukup puas dengan IS kinerja perusahaan namun ada kekurangan yang cukup besar pada peralatan informasi di perusahaan tersebut.
2. Bari (2008) menganalisis faktor–faktor kunci keberhasilan pengelolaan aset tanah dan bangunan di Kota Pontianak dengan mengamati 16 variabel kunci keberhasilan pengelolaan aset tanah dan bangunan. Alat analisis yang digunakan adalah Analisis Importance-Performance (IPA) dan Anova. Hasil penelitian ini menunjukkan bahwa perlunya peningkatan kinerja pada variabel tentang pengukuran kinerja dan tranparansi biaya terhadap pengelolaan aset dan hasil analisis statistik menunjukkan adanya perbedaan kinerja manajemen berdasarkan luas tanah, luas bangunan, peran manajemen atas dan manajemen tengah.
3. Faza (2010) menganalisis faktor–faktor kunci keberhasilan pengelolaan aset tanah dan bangunan di Kota Pekalongan dengan mengamati 16 variabel kunci keberhasilan pengelolaan aset tanah dan bangunan. Alat analisis yang digunakan adalah Analisis Importance-Performance (IPA) Uji-Kruskall Wallis. Hasil
penelitian ini menunjukkan bahwa variabel tentang pengukuran kinerja dan tranparansi biaya terhadap pengelolaan aset bem menunjukkan hasil yang baik. 4. Thompson (2010) meneliti penghematan keuangan dengan tidak melakukan
akuisisi terhadap aset tetapi dengan melakukan pemanfaatan aset yang ada. Organisasi dapat mencapai keunggulan dalam manajemen asetnya melalui kombinasi, kebijakan dan prosedur dan orang–orang yang bertanggungjawab terhadap sistem pengelolaan aset.
5. Hanis, et. al. (2011) penelitian ini bertujuan untuk mengidentifikasi tantangan yang dihadapi oleh pemerintah Indonesia ketika mengadopsi kerangka manajemen aset. Adapun tantangannya adalah tidak adanya struktur kelembagaan dan hukum untuk mendukung penerapan manajemen aset, prinsip nirlaba terhadap aset publik, beberapa yuridikasi yang terlibat dalam proses manajemen aset publik, kompleksitas tujuan pemerintah daerah, ketidak ketersediaan data untuk mengelola aset daerah dan sumber daya manusia yang terbatas. Studi kasus dilakukan pada Pemerintahan Provinsi Sulawesi Selatan. Tehnik pengumpulan data yang dilakukan dengan cara wawancara dan analisis dokumen. Hasil penelitian menunjukkan adanya tantangan yang signifikan bahwa Pemerintah Daerah di Indonesia perlu mengatur pengelolaan asetnya ketika ingin menerapkan kerangka manajemen aset publik.
6. Wong, et. al. (2011) Penelitian ini bertujuan untuk mengevaluasi manfaat dari proyek e-government Jepang. Alat analisis yang digunakan adalam IPA
(Importance Performance Analysis) dengan melakukan survei online untuk
menilai kepentingan (Importance) dan kinerja (Performance) dari manfaat proyek tersebut dengan mengambil 27 daftar tunjangan pemerintah yang diidentifikasi dari literature e-government dengan menggunakan skala Likert lima titik. Dengan
adanya analisis ini maka pemerintah Jepang dapat mengetahui bidang–bidang mana yang sudah baik, yang perlu ditingkatkan dan mana yang memerlukan tindakan yang segera. Hasilnya berguna dalam mengidentifikasi daerah yang strategi serta pengembangan strategi e-government Jepang di masa depan.
7. Abeka (2012) meneliti pentingnya kinerja dengan sistem informasi di perusahaan Azam–Dar Es Salaam. Alat analisis yang digunakan adalah Analisis
Importance-Performance dengan survei kepuasan pengguna akhir. Hasil penelitian ini
menunjukkan atribut sistem informasi yang digunakan pengguna di perusahaan Azam–Dar Es Salaam yang merasa cukup puas dengan kinerja yang dilakukan oleh IS Perusahaan.
8. Rumondor (2013) menganalisis faktor–faktor penentu keberhasilan manajemen aset di Kabupaten Minahasa Selatan dengan menggunakan survei kuesioner dengan 18 variabel penyataan/pernyataan yang merupakan faktor–faktor penentu keberhasilan manajemen aset tanah dan bangunan. Alat analisis yang digunakan adalah Analisis Importance-Performance (IPA). Dan Hasil penelitian ini dengan menggunakan analisis IPA menunjukkan bahwa dari 18 faktor penentu kebehasilan manajemen aset tanah dan bangunan terdapat 8 (delapan) faktor yaitu pembukuan/pencatatan, invetarisasi, pelaporan, pemanfaatan, penilaian, penghapusan, pemindahtanganan dan simbada, perlu mendapatkan perhatian untuk ditingkatkan kinerjanya oleh pengelola manajemen aset tanah dan bangunan Pemerintah Kabupaten Minahasa Selatan.
Dari beberapa penelitian yang dilakukan oleh peneliti terdahulu Faza (2010) menekankan pada perbedaan kinerja manajemen puncak, manajemen menengah dan manajemen bawah terhadap pengelolaan aset tanah dan bangunan, sedangkan perbedaan dengan penelitian ini adalah terletak dari aspek lokasi, jumlah sampel,
variabel yang digunakan dan periode waktu penelitian. Penelitian ini belum pernah dilakukan di Provinsi Papua, sehingga untuk dapat menjelaskan permasalahan pengelolaan aset tanah dan bangunan milik Pemerintah Provinsi Papua diperlukan penelitian tersendiri.
1.3 Tujuan dan Manfaat penelitian
1.3.1 Tujuan penelitian
Adapun tujuan dari penelitian ini adalah:
1. untuk mengevaluasi arti penting dan kinerja dari faktor–faktor penentu keberhasilan pengelolaan aset tanah dan bangunan yang perlu ditingkatkan atau dipertahankan kinerjanya dalam pengelolaan aset tanah dan bangunan di Pemerintah Provinsi Papua;
2. untuk menganalisis perbedaan tingkat kinerja pengelolaan aset tanah dan bangunan berdasarkan jumlah karyawan, luas tanah, luas bangunan, peran pengelola level atas, peran pengelola level tengah dan peran pengelola level bawah; dan
3. untuk mengevaluasi metode penilaian yang dilakukan Pemerintah Provinsi Papua terhadap aset tanah dan bangunan sebelum nilai aset tersebut disajikan dalam Laporan Neraca Keuangan.
1.3.2 Manfaat penelitian
Penelitian ini diharapkan dapat memberikan manfaat sebagai berikut:
1. bagi Pemerintah Provinsi Papua untuk lebih memahami mengenai arti penting
(Importance) dan Kinerja (Performance) dalam pengelolaan aset tanah dan
bangunan yang dimilikinya agar menjadi lebih baik dalam pelaksanaanya.
2. bagi peneliti sebagai tambahan pengetahuan dalam bidang pengelolaan aset tanah dan bangunan Pemerintah Provinsi Papua.
1.4 Sistematika Penulisan
Sistematika penulisan adalah sebagai berikut Bab I Pengantar memuat tentang latar belakang, keaslian penelitian, tujuan dan manfaat penelitian dan sistematika penulisan. Bab II Tinjauan Pustaka dan Alat Analisis menguraikan tentang tinjauan pustaka, landasan teori dan alat analisis. Bab III Analisis data menguraikan tentang cara penelitian, perkembangan dan hubungan variabel yang diamati, hasil analisis data dan pembahasan. Bab IV Kesimpulan dan Saran memuat kesimpulan dan saran yang merupakan kesimpulan dari analisis data serta saran–saran atau rekomendasi untuk Pemerintah Provinsi Papua dalam melakukan pengelolaan aset tanah dan bangunan.
