BAB I PENDAHULUAN A. LATAR BELAKANG
Studi ini bermaksud untuk mengetahui seberapa jauh upaya pelembagaan partisipasi perempuan dalam perencanaan dan penganggaran daerah di Kabupaten Bantul pasca terbitnya Perda No.7 Tahun 2005 tentang Transparansi dan Partisipasi Publik. Tujuannya apakah dengan adanya regulasi terkait partisipasi akan mempengaruhi keberlanjutan partisipasi perempuan dalam penyusunan APBD. Di banyak tempat, upaya pelembagaan partisipasi dengan memayunginya dalam regulasi menjadi sangat penting demi keberlanjutan partisipasi tersebut.
Namun, praktek yang terjadi di kabupaten Bantul justru sebaliknya. Partisipasi perempuan tidak dimaknai sebagai proses politik yang harus dimanfaatkan oleh warga, apalagi sudah ada regulasi yang mengaturnya. Banyak yang berpikir berpartisipasi dalam perencanaan dan penganggaran daerah tidak terlalu penting asalkan anggaran yang mereka butuhkan terpenuhi. Mekanisme “shortcut”
menjadi mekanisme politik yang dilalui oleh pengambil kebijakan, tanpa menjalankan proses partisipasi yang seharusnya di dorong. Alhasil, Perda tentang partisipasi publik dalam pembangunan daerah hanya menjadi regulasi yang normatif, namun secara politik tidak dimanfaatkan oleh warga dan oleh pemerintah daerah untuk mendorong program-program yang benar-benar sesuai dengan kebutuhan masyarakat.
Studi Demos (2007), memperlihatkan bahwa dalam 10 tahun berselang setelah reformasi, praktek desentralisasi di Indonesia masih “tertatih-tatih” dan masih sangat prosedural. Usaha-usaha mendorong partisipasi warga masih mencari bentuk dalam konteks demokrasi substansial. Salah satu upaya mendorong partisipasi warga adalah adanya upaya mendorong dan memperkuat partisipasi perempuan dalam pengambilan keputusan dalam proses perencanaan dan penganggaran daerah. Proses tersebut sebagai upaya meningkatkan partipasi perempuan dan diharapkan dapat mengeluarkan perempuan dari kemiskinan struktural. Kajian-kajian menunjukkan bahwa kemiskinan di dunia ini banyak
berwajah perempuan, yang artinya sebagian terbesar angka kemiskinan diisi oleh kaum perempuan (Cahyono, 2005).
Kemiskinan perempuan disebabkan oleh faktor yang kompleks, namun intinya adalah perspektif ekonomi dan politik. Perspektif ekonomi, perempuan hidup dalam belenggu kemiskinan senantiasa kesulitan mendapatkan akses sumber daya ekonomi. Perspektif politik, perempuan tidak terwakili secara proporsional di antara kelompok miskin dan tidak memiliki kekuasaan.
Kemiskinan ini ditandai dengan kerentanan hidup, tidak berkuasa dan tidak bersuara, dan diperparah dengan pemerintah yang bias gender (Cahyono, 2005).
Oleh karena itu, peningkatan kapasitas dan kesempatan perempuan untuk menyuarakan kepentingannya terutama dalam pengambilan keputusan dalam proses perencanaan dan penganggaran menjadi penting. Upaya mendorong partisipasi perempuan bukannya tanpa hambatan dan tantangan. Adanya keterbatasan pengetahuan perempuan tentang dinamika partisipasi politik, tantangan pelembagaan dan partisipasi spesifik perempuan dalam proses kebijakan, kurangnya komitmen pemerintah daerah setempat sehingga proses pelibatan perempuan cenderung bersifat formalitas, serta kurangnya transparansi dan akuntabilitas dalam proses perencanaan dan penganggaran (Women Research Institute,2005).
Riset yang dilakukan oleh Demos Tahun 2011 di Kota Banda Aceh, terkait penganggaran partisipatif menunjukkan bahwa ada upaya menuju deepening democracy, demokrasi yang mendalam, sedangkan semakin banyak melibatkan unsur-unsur di dalam masyarakat menunjukkan unsur thickening democracy, demokrasi yang menebal, ada atau tidak ada unsur inklusif, misalnya perempuan dan bukan sekedar “wakil perempuan”, akan tetapi kepentingan perempuan, organisasi perempuan dan lain-lain. Temuan menarik di Kota Banda Aceh dalam perencanaan pembangunan dan penjaringan aspirasi masyarakat, selain forum resmi musrenbang (musyawarah perencanaan pembangunan) yang dilakukan mulai dari tingkat gampong/kelurahan hingga tingkat kota, Kota Banda Aceh juga membentuk musrena (musyawarah perencanaan aksi kaum perempuan).
Berdasarkan hasil pemantauan beberapa kelompok masyarakat yang terlibat dalam forum ini mengatakan bahwa pelibatan langsung dari masyarakat masih
sangat kurang. Peserta forum lebih didominasi para pejabat terkait. Bahkan untuk beberapa LSM dan kelompok masyarakat yang ingin ikut dalam forum harus mendaftarkan diri terlebih dahulu. Selain harus lebih proaktif, mereka juga tidak memiliki hak suara penuh. Semua usulan yang masuk juga seringkali hilang dan tidak terakomodasi pada tingkatan musrenbang yang lebih tinggi. Seperti pada forum SKPD (Satuan Kerja Pemerintah Daerah) dan rapat panitia anggaran di legislatif.
Dalam proses menuju demokrasi substansial, kehadiran perempuan akan menjadi bermakna ketika mampu mempengaruhi proses penganggaran yang ada (to influence). Perempuan tidak hanya bisa mengakses dan berpartisipasi, namun juga bisa melakukan kontrol dan manfaat atas sumberdaya yang ada. Proses penganggaran yang baik diandaikan sebagai sebuah interaksi fiskal yang demokratis antara pemerintah dan warga negara. Warga negara dalam hal ini perempuan memiliki kesadaran kewarganegaraan (citizenship) yang rasional dan sadar akan hak dan kewajibannya.
Dalam praktek proses perencanaan daerah seperti musrenbang, partisipasi perempuan diwakili oleh para pengurus PKK, juga diwakili oleh para kader-kader posyandu atau istri-istri ketua lingkungan. Namun demikian, partisipasi perempuan ini biasanya akan berhenti di tingkat musrenbang kecamatan.
Musrenbang di tingkat kabupaten atau kota sangat jarang melibatkan perempuan kader-kader posyandu dan istri-istri ketua lingkungan tersebut. Dalam Forum SKPD dan musrenbang kabupaten, seringkali terjadi usulan warga diabaikan dan didominasi uslan program dari SKPD atau dari proses tehnokratis. Lemahnya partisipasi perempuan di dalam setiap musrenbang menjadi alasan bagi sejumlah LSM untuk mendorong kaum perempuan terlibat lebih aktif, baik dari segi kehadiran maupun pemikiran yang dapat disumbangkan dalam merumuskan kebutuhan-kebutuhan mereka (Indonesian Institute,2011).
Dari sisi regulasi, aturan mengenai partisipasi masyarakat dalam proses perencanaan dan penganggaran daerah sudah mencantumkan partisipasi perempuan, meskipun partisipasi perempuan masih “bias elite”, yaitu hanya diwakili Ketua PKK, Ketua Jaringan Posyandu, Ketua Himpunan Guru PAUD.
Perlu mengidentifikasi lebih jauh apakah ada inisiatif dari kelompok-kelompok
perempuan diluar struktur formal ke arah demokrasi substansial untuk terlibat dalam proses perencanaan dan penganggaran daerah. Apa hasil yang diperoleh dari adanya upaya mendorong partisipasi perempuan dalam proses perencanaan dan penganggaran daerah. Partisipasi perempuan dalam proses kebijakan di Indonesia dapat dikatakan sudah memiliki dasar peraturan perundang-undangan yang memadai. Tidak hanya di tingkat nasional, namun juga di tingkat lokal.
Beberapa di antaranya adalah UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah; UU No. 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional; Peraturan Menteri Dalam Negeri No. 7 Tahun 2007 tentang Kader Pemberdayaan Masyarakat; serta Surat Edaran Bersama Menteri Negara Perencanaan Pembangunan Nasional dan Menteri Dalam Negeri Tahun 2006 tentang Petunjuk Teknis Penyelenggaraan Musrenbang. Namun dalam penerapannya upaya untuk melibatkan masyarakat dalam proses kebijakan, khususnya perempuan yang rentan dengan masalah kemiskinan dan isu sosial lainnya masih menghadapi tantangan.
Di Indonesia sendiri, keterlibatan perempuan dalam pengambilan keputusan-keputusan kebijakan masih sekedar menjadi persyaratan untuk sekedar melibatkan perempuan dalam proses tersebut. Trend yang terjadi kemudian adalah bahwa indikator partisipasi perempuan hanyalah menjadi syarat formalitas, termasuk pula dalam praktek anggaran daerah (Eko, 2008). Mekanisme partisipasi masyarakat secara umum dan perempuan secara khusus pada praktek musrenbang seringkali masih sebagai mekanisme formalitas (Eko, 2008; Sarosa & Hasan, 2008) sehingga jaminan keterwakilan dan kesungguhan menyentuh dan menghasilkan manfaat bagi kelompok perempuan menjadi pertanyaan. Meskipun demikian, kebijakan yang mensyaratkan adanya indikator partisipasi perempuan dalam proyek pembangunan daerah (seperti PNPM) dan musrenbang tetap dapat dijadikan pintu masuk bagi partisipasi perempuan. Namun upaya ini hanya strategis apabila partisipasi perempuan pada proses itu adalah partisipasi yang berkualitas secara aktif, bukan hanya partisipasi pasif (Akatiga, 2010).
Dalam implementasi yang selama ini terjadi, masih ada beberapa persoalan yang menjadikan upaya mendorong partisipasi perempuan dalam perencanaan dan penganggaran kurang optimal, persoalan tersebut adalah:
Keterlibatan perempuan dalam proses penganggaran masih sekedar to invite (mengundang).
Keterlibatan perempuan juga masih sebatas to represent (menghadirkan publik dalam hal ini perempuan) dalam setiap aktivitas proses penganggaran.
Hambatan budaya, sosial dan sistem politik menjadikan partisipasi perempuan menjadi tidak maksimal.
Beberapa penelitian yang sudah ada terkait proses penganggaran partisipatif terutama partisipasi perempuan di Indonesia, dapat dilihat dalam tabel 1 berikut ini:
Tabel 1. Penelitian terdahulu yang pernah dilakukan
Judul Penelitian Tahun Peneliti Hasil
Peranan
Perempuan Dalam Perumusan
Perencanaan Pembangunan Partisipatif
(Penelitian Tentang Akses Partisipasi, Kontrol dan Manfaat
Perempuan Dalam Penyusunan Daftar Skala Prioritas Pembangunan Pada Musyawarah Perencanaan Pembangunan Kelurahan Di Wilayah Kecamatan Laweyan Kota Surakarta
Tahun 2005
Agus Wiyono, dari Program Studi Magister Administrasi Publik, Program Pascasarjana, Universitas Sebelas Maret Surakarta
1. Pelaksanaan Musyawarah Perencanaan Pembangunan Kelurahan tahun 2005 di Kelurahan Pajang, Kerten dan Purwosari Kecamatan Laweyan Kota Surakarta telah berjalan dengan melibatkan seluruh unsur yang ada di Kelurahan dan telah menyusun daftar skala prioritas pembangunan di bidang umum, ekonomi, sosial budaya dan fisik prasarana.
2. Akses atau peluang perempuan yang terlibat di empat bidang musrenbangkel tahun 2005 masih rendah kecuali bidang sosial budaya.
3. Partisipasi perempuan dalam Musrenbangkel tahun 2005 di Kelurahan Pajang, Kerten dan Purwosari adalah rendah karena perempuan yang terlibat dalam kepanitiaan dan hadir dalam musrenbangkel tahun 2005 relatif sedikit, terutama karena waktu pelaksanaan Musrenbangkel tahun 2005 dipandang tidak tepat atau tidak sesuai dengan kebutuhan perempuan.
4. Kontrol perempuan dalam
proses pengambilan keputusan penyusunan daftar skala prioritas pembangunan adalah rendah karena disebabkan masih terbatas posisi atau kedudukan perempuan dalam sidang pleno dan sidang komisi.
5. Daftar skala prioritas
pembangunan yang disusun telah memberi manfaat dan
memperhatikan aspirasi, kepentingan dan kebutuhan perempuan yang berkaitan dengan kebutuhan praktis maupun
kebutuhan strategis walaupun dalam porsi yang terbatas.
Partisipasi
Perempuan dalam Musrenbang Kelurahan Joyosuran, Kota Yogyakarta
Tahun 2009
Sri Ekawati dari UNS
Aktivitas perempuan bisa dikatakan cukup aktif dalam Musrenbangkel Joyosuran, Kota Surakarta Tahun 2010 dengan keterwakilan perempuan sebesar 37%. Akses perempuan
ditunjukkan dengan adanya keterlibatan perempuan dalam sidang komisi. Sedangkan kontrol dalam Musrenbangkel Joyosuran Tahun 2010 masih kurang dimiliki oleh perempuan. Ada manfaat yang dirasakan perempuan antara lain menambah pengalaman mereka. Berdasarkan hasil penelitian dan pembahasan menunjukkan bahwa bentuk- bentuk partisipasi perempuan dalam Musrenbang Tahun 2010 di Kelurahan Joyosuran, Kecamatan Pasar Kliwon, Kota Surakarta sudah cukup baik sesuai dengan Peraturan Walikota Nomor 18 A tahun 2009 tentang Pedoman Penyelenggaraan dan Petunjuk Teknis Pelaksanaan Musyawarah Perencanaan Pembangunan Kelurahan, Musyawarah Perencanaan Pembangunan Kecamatan, Forum Satuan Kerja Perangkat Daerah dan
Musyawarah Perencanaan
Pembangunan Kota.
Representasi Perempuan dalam Kebijakan Publik di era Otonomi Daerah
Tahun
2005 WRI (Women Research Institute)
Hasil: Usaha untuk menyelesaikan persoalan diskriminasi perempuan melalui pembuatan peraturan hukum merupakan ruang yang harus diisi oleh gerakan
perempuan dan kesetaraan gender agar tidak kembali ke arah praktik yang merugikan perempuan. Oleh karena itu, dekonstruksi atas teks berikut interpretasi Perda yang hidup dalam hegemoni budaya patriarkal merupakan kebutuhan mendesak yang harus segera dilakukan. Dengan cara itu diharapkan hadir teks dan interpretasi teks Perda dalam
“wajah” dan bahasa yang androgen, sehingga ia mampu mengakomodir kebutuhan dan kepentingan perempuan dan laki- laki sesuai dengan kondisi dan posisi yang dihadapi. Hal itu dapat diinterpretasikan bahwa ketika akan memproduksi teks, dalam hal ini Perda, perlu dipahami bahwa cara berada, berpikir, dan bahasa perempuan dianggap akan menutup kemungkinan terjadinya keterbukaan, pluralitas, dan perbedaan dengan laki-laki.
Artinya, jika dalam konteks kekinian bahasa perempuan yang tidak muncul dalam teks berikut interpretasi teks atas Perda harus diperjuangkan, maka menjadi sebuah “kewajiban” berbagai pihak yang terlibat di dalamnya untuk memiliki political will menghadirkan hal itu. Jika hal itu mampu diwujudkan, bukan hanya perempuan saja yang
diuntungkan, akan tetapi semua pihak akan mendapatkan manfaat.
Meskipun demikian, WRI
mencatat adanya perubahan yang berarti dalam beberapa teks peraturan daerah, yakni
tercantumnya permasalahan gender yang belum pernah tercantum sebelumnya.
Berdasarkan penelitian sebelumnya, belum ada penelitian yang menghadirkan dinamika inisiasi pelembagaan partisipasi perempuan dalam perencanaan dan penganggaran daerah. Penelitian ini kemudian berusaha melihat seberapa jauh partisipasi perempuan dalam proses perencanaan dan penganggaran daerah di Desa Wonolelo Kecamatan Pleret, Kabupaten Bantul, Daerah Istimewa Yogyakarta. Desa Wonolelo sejak 10 tahun terakhir sudah cukup lama diorganisir oleh beberapa LSM yang ada di Yogyakarta, terutama LSM yang bekerja di isu demokratisasi seperti IDEA, Satunama, LP3Y dan LSM yang bergerak di isu pengembangan media komunitas Combine Research Institute dan LSM yang bekerja di isu perempuan yaitu SP Kinasih, Yasanti, Rifka Annisa dan ASSPUK.
Dari proses pemberdayaan yang sudah dilakukan oleh beberapa LSM lokal tersebut muncul langkah-langkah maju di Desa Wonolelo. Beberapa kondisi yang cukup mengubah Desa Wonolelo adalah kelompok pemuda atau karang taruna cukup aktif dalam kegiatan desa dan menyuarakan masalah-masalah Desa Wonolelo melalui program siaran radio komunitas. Kelompok perempuan juga menguat dan terlibat dalam proses pengambilan keputusan seperti musrenbang desa dan koperasi perempuan. Kondisi ini berbeda dengan 4 desa yang lain yang selama ini juga mendapatkan itervensi dari beberapa LSM pasca bencana gempa Tahun 2006, yaitu Desa Mulyodadi, Desa Jambidan, Desa Gilangharjo, Desa Srihardono. Desa Wonolelo juga mencatat sejumlah prestasi, diantaranya juara Gerakan Sayang Ibu (GSI) se Kabupaten Bantul dengan tingkat partisipasi warga yang tinggi dalam program ini. Karangtaruna Fajarmulyo Wonolelo juga cukup akif dengan mengembangkan radio komunitas dan majalah dinding Desa Wonolelo.
Desa Wonolelo merupakan salah satu desa miskin di wilayah Kabupaten Bantul dengan kondisi geografis perbukitan dan rawan bencana. Secara sosial ekonomi mayoritas penduduk Desa Wonolelo adalah penduduk miskin dengan keseharian sebagai petani, pedagang kecil dan buruh bangunan. Penelitian ini akan melacak bagaimana praktek partisipasi kelompok perempuan Desa Wonolelo
dalam setiap tahapan proses perencanaan dan penganggaran daerah, mulai dari musrenbang dusun, musrenbang desa, musrenbang kecamatan, musrenbang kabupaten, forum SKPD, penyusunan KUA-PPAS dan RAPBD dan penetapan APBD dalam kurun waktu Tahun 2005-2013. Penelitian ini diharapkan bisa menghadirkan praktek pelembagaan partisipasi perempuan dalam perencanaan penganggaran daerah. Apakah keberhasilan tersebut karena adanya dukungan dari pihak eksternal, atau ada faktor lain yang mempengaruhi keberhasilan partisipasi.
B. PERUMUSAN MASALAH
Partisipasi perempuan Desa Wonolelo dalam proses penyusunan APBD dari sisi jumlah atau secara kuantitas menunjukkan trend yang selalu meningkat setiap tahun sejak Tahun 2008 sampai dengan sekarang. Peningkatan partisipasi ini meningkat dalam forum musrenbang (musyawarah rencana pembangunan) desa.
Upaya negosiasi dengan pengambil kebijakan cukup mempengaruhi perubahan kebijakan anggaran yang berpihak kepada perempuan. Perubahan kebijakan ini terjadi di level desa dengan peningkatan anggaran posyandu. Di level penganggaran terutama di tingkat kabupaten, ada beberapa cerita keberhasilan dan kegagalan. Untuk mengetahui lebih jauh tentang dinamika inisiasi pelembagaan partisipasi perempuan Desa Wonolelo dalam proses perencanaan dan penganggaran daerah, penelitian ini mengajukan pertanyaan:
Bagaimanakah derajat partisipasi dan inisiasi pelembagaan partisipasi perempuan Desa Wonolelo dalam perencanaan dan penganggaran daerah?
C. TUJUAN PENELITIAN
Penelitian ini dilakukan bertujuan untuk:
a. Mengetahui faktor-faktor yang mempengaruhi derajat partisipasi perempuan Desa Wonolelo dalam Perencanaan dan Penganggaran Daerah.
b. Mengetahui inisiasi model pelembagaan partisipasi perempuan Desa Wonolelo dalam Perencanaan dan Penganggaran Daerah.
D. MANFAAT PENELITIAN
1. Hasil penelitian diharapkan dapat menambah khasanah ilmu pengetahuan, khususnya disiplin Ilmu Politik dan Pemerintahan, dan bagi peneliti lainnya yang interest terhadap penelitian sejenis.
2. Secara praktis penelitian diharapkan dapat memberikan sumbangan pemikiran dan rekomendasi bagi Pemerintah Kabupaten Bantul dalam era otonomi daerah, demi lestarinya proses perencanaan pembangunan yang partisipatif.
E. Kerangka Teoritik
Paket teori yang digunakan dalam penelitian ini adalah dua konsep besar tentang teori partisipasi perempuan dan teori perencanaan penganggaran, yang kemudian di kerangkakan menjadi teori derajat partisipasi perempuan dalam proses perencanaan dan penganggaran daerah dan teori pelembagaan partisipasi perempuan dalam perencanaan dan penganggaran daerah.
1. Partisipasi perempuan dalam pengambilan keputusan
Gender sebagai konstruksi sosial yang telah disosialisasikan sejak lahir ternyata menyumbangkan ketidakadilan dan manifestasi dari ketidakadilan tersebut mempengaruhi kebijakan, perencanaan dan pelaksanaan pembangunan, mekanisme pengambilan keputusan birokrasi, epistemologi dan metode riset serta evaluasi maupun pelaksanaan program pembangunan di lapangan. Oleh karena itu, permasalahannya bukan terletak di kaum perempuan tetapi dalam ideologi, sistem, struktur yang bersumber dari ketidakadilan gender. Dalam setiap menjawab tujuan kegiatan atau kegiatan perempuan bukan sekedar menjawab kebutuhan praktis melainkan menjawab kebutuhan strategis yaitu memperjuangkan posisi kaum perempuan termasuk menentang hegemoni dan melawan diskursus terhadap ideologi gender yang telah mengakar dalam keyakinan kaum perempuan dan kaum laki-laki (Mosse, 2002).
Lebih lanjut Mosse (2002) mengatakan bahwa salah satu ideologi paling kuat yang menyokong perbedaan gender adalah pembagian dunia ke dalam wilayah publik dan privat. Wilayah publik, yang terdiri atas pranata publik, negara, pemerintahan, pendidikan, media, dunia bisnis, kegiatan perusahaan,
perbankan, agama, kultur, di hampir semua masyarakat dunia ini didominasi laki- laki. Akses perempuan terhadap kekuasaan senantiasa lebih kecil dibandingkan dengan akses laki-laki dengan latar belakang yang sama. Hal tersebut berimplikasi penting terhadap praktik pembangunan dan kemampuan perencana pembangunan untuk memastikan bahwa pembangunan tidak berat sebelah serta menguntungkan perempuan maupun laki-laki. Perempuan tidak terwakili semestinya dalam lingkup publik, mereka kurang mampu menjalankan kekuasaan dan mempengaruhi kesejahteraan gendernya.
Dalam 20 tahun terakhir, ada pengakuan yang makin berkembang tentang arti penting adanya upaya-upaya mendorong bentuk ketidakadilan gender tersebut.
Di seluruh dunia perempuan sedang menuntut kembali ruang publik, akses perempuan terhadap pembangunan terus dilakukan. Satu-satunya pendekatan terhadap perempuan dalam pembangunan yang melihat semua aspek kehidupan perempuan dan semua kerja yang dilakukan perempuan, kerja produktif, reproduktif privat dan publik, dan menolak upaya apapun untuk menilai rendah pekerjaan mempertahankan keluarga dan rumah tangga mulai dikenal sebagai
“pemberdayaan”, atau secara lebih umum pendekatan Gender dan Pembangunan (Gender and Development/GAD). Pendekatan pemberdayaan berbeda dengan pendekatan-pendekatan lainnya dalam analisisnya terhadap asal, dinamika dan stuktur penindasan perempuan serta bagaimana pendekatan itu berniat mengubah posisi perempuan Dunia Ketiga (Abdullah,1997).
Proses perubahan dan pengaruhnya atas kesadaran orang-orang yang menjalankan pembangunannya, seringkali sama pentingnya dengan perubahan itu sendiri. Pemberdayaan lebih terkait dengan pendekatan dari bawah ke atas (bottom-up) ketimbang pendekatan dari atas ke bawah (top-down). Dengan demikian, jika sebab-sebab sub ordinasi perempuan tidak diperhatikan, dan kebutuhan yang dijanjikan tidak diprioritaskan, projek dan program pembangunan yang melibatkan perempuan tidak akan menghasilkan perbaikan berarti dan abadi dalam hidup mereka (Mosse,2002).
2. Faktor yang mempengaruhi partisipasi perempuan
Partisipasi warga diartikan sebagai proses, cara, sarana bagi warga, terutama kelompok miskin daan marginal untuk turut terlibat dan turut serta mengendalikan sumberdaya dan (alokasinya) melalui bebagai proses penyusunan kebijakan publik yang berpengaruh langsung ke dalam kehidupan mereka (Nierras et all, 2002). Partisipasi tidak dipandang sebagai tujuan tetapi alat untuk mencapai tujuan. Partisipasi dilihat sebagai cara untuk mengubah relasi sosial ekonomi dan politik yang timpang. Salah satu upaya untuk mendorong partisipasi perempuan adalah mendorong partisipasi perempuan dalam pembangunan.
Keterlibatan perempuan dalam perencanaan dan proses pengambilan keputusan di tingkat bawah sangat penting. Namrata (2004) mengatakan bahwa untuk meningkatkan partisipasi perempuan dalam proses pengambilan keputusan dibutuhkan peningkatan kapasitas bagi perempuan, konseling, dan informasi yang selalu update. Perempuan sangat perlu untuk berpartisipasi dalam proses gerakan sosial, karena bertujuan untuk mendesakkan kebijakan isu-isu strategis untuk mengatasi persoalan yang sering dihadapi oleh kelompok perempuan miskin yaitu kesehatan, pendidikan, pertanian dan ekonomi, hak sipil dan politik.
Kay S et all (1995) dalam penelitiannya tentang gender dan partisipasi warga menemukan bahwa agenda atau isu yang dibawa oleh laki-laki dan perempuan ketika berpartisipasi dalam kebijakan hasilnya berbeda, isu kebutuhan dasar, aborsi, pendidikan, dan tindak kriminal akibat minuman keras banyak diusung oleh perempuan. Sementara laki-laki banyak membahas soal pajak, ekonomi makro, lingkungan dan kebijakan luar negeri. Oxfam (1994) juga menegaskan bahwa perempuan harus terlibat dalam proses pengambilan keputusan karena tingkat akses sangat penting bagi kesetaraan gender karena pada tingkat ini perempuan memiliki hak untuk memperoleh pelayanan, produk atau komoditas.
a. Membangun gerakan penyadaran
Kunci sukses perempuan menuju kesetaraan dan pemberdayaan sangat tergantung pada tingkat kesadaran yang mereka buat. Hal ini karena kesadaran menyediakan mereka dengan tindakan-tindakan dasar untuk mengatasi dan
membongkar rintangan yang menahan mereka kembali. Untuk berhasil mencapai arena partisipasi perempuan dalam pengambilan keputusan publik, diperlukan langkah-langkah yang agresif dan progresif. langkah-langkah tersebut adalah kelompok perempuan harus dimotivasi dan dimobilisasi menjadi sebuah kelompok penekan. Sangat penting untuk mengembangkan “critical mas” atau kesadaran kritis karena perempuan akan mendapatkan kekuatan dari gerakan yang berusaha didorong tersebut. Konsepnya tidak perlu mengembangkan struktur alternatif, namun menghapus kelemahan-kelemahan dari struktur sebelumnya dan memperkuat struktur yang sudah ada (economic political weekly,1991).
b. Akses
Fonjong (2003) mengatakan bahwa:
“Elimi-nating obstacles to women's access to resources (e.g. credit, land) is an important step towards empowerment. Women's successful drive towards equality and empowerment very much depends on the level of awareness on the extent of women's discrimination among themselves that is created. This is because awareness provides them with the basic actions to overcome and dismantle the obstacles which are holding themback.”
Mengeliminasi hambatan akses perempuan terhadap sumber daya merupakan langkah penting menuju pemberdayaan. Untuk sukses mendorong perempuan menuju kesetaraan dan pemberdayaan sangat tergantung pada tingkat kepedulian dan hambatan yang mereka rasakan. Hal ini karena kesadaran menyediakan mereka akses dengan tindakan-tindakan dasar untuk mengatasi dan membongkar rintangan yang menahan mereka kembali adalah langkah penting.
Lebih lanjut, langkah-langkah yang bisa dilakukan setelah kelompok perempuan diperkuat adalah dengan mengembangkan jaringan mulai dari jaringan di tingkat yang paling kecil dan bisa dikembangkan di tingkat regional. Tahapan yang dilakukan adalah (economic political weekly,1991):
1. Mengidentifikasi masalah umum, persoalan perempuan harus diklasifikasikan sebagai masalah umum untuk semua perempuan dan masalah daerah yang spesifik. Salah satu contoh masalah global adalah buta huruf,
feminisasi kemiskinan, ketidaktahuan mereka hak-hak politik, sosial, dan ekonomi yang kemudian mengarah kepada eksploitasi perempuan.
2. Menyusun strategi dan rencana aksi, menyusun metodologi kerja. Metodologi harus longgar, tidak kaku karena bisa digunakan sesuai dengan kebutuhan khusus suatu daerah dan kelompok yang berbeda. Proses ini fokus kepada kelompok perempuan akar rumput dan bisa berefek kepada kelompok yang lain.
3. Proses membangun jaringan bisa diperluas di tingkat kabupaten, dengan membentuk jaringan kelompok perempuan dan bisa melibatkan NGO (Non Government Orgaization) dan akademisi. Hal ini akan memberikan peluang untuk bertukar informasi antara aktivis dan akademisi. Membangun jaringan bermanfaat untuk memperkuat kelompok perempuan sebagai kelompok penekan (pressure groups). Melibatkan laki-laki yang yang sensitif terhadap isu-isu perempuan sangat mungkin dilakukan. Kondisi ini akan menguntungkan karena perjuangan perempuan dipandang sebagai perjuangan untuk hak asasi manusia, bukan hanya sebagai sebuah gerakan berbasis gender. Perjuangan untuk memperjuangkan hak dan melindungi perempuan dari kondisi global yang tidak aman.
4. Salah satu masalah utama dihadapi perempuan adalah kurangnya informasi.
Oleh karena itu, kebutuhan yang paling mendesak adalah membangun jaringan informasi, untuk mengumpulkan informasi dari studi dan survei yang dilakukan oleh berbagai pusat studi perempuan dan perguruan tinggi Mengumpulkan dan menyebarkan informasi harus menjadi tahap pertama.
Upaya membangun kesadaran dengan mengembangkan kepemimpinan, menanamkan rasa percaya diri dan menumbuhkan harga diri pada anak perempuan dan perempuan harus dikampanyekan dan diinformasikan.
Perempuan harus dipersiapkan untuk berjuang dan tidak ada yang berhasil jika tanpa perjuangan.
Alterman (1991) mencontohkan di negara Brazil gerakan perempuan untuk terlibat dalam proses pengambilan keputusan bertujuan untuk mengubah kebijakan yang selama ini diskrimininatif. Misalnya kasus buku sekolah yang diskriminatif membedakan kulit hitam dan indian, tidak adanya kebijakan
penyadaran bagi kaum perempuan soal kesehatan reproduksi padahal kasus aborsi tinggi, kasus perkosaan tinggi, kasus kehamilan tidak diinginkan tinggi.
Perempuan juga memiliki kesempatan yang lebih sedikit dibandingkan dengan laki-laki untuk bersekolah. Kelompok perempuan di Sao Paulo dan Minas Gerais melakukan serangkaian dialog publik dengan legislatif, melakukan pertemuan- pertemuan secara kontinyu, melakukan debat publik untuk mendesakkan kepada para pengambil kebijakan mengatasi persoalan yang muncul terkait isu perempuan.
Di negara Colombia, gerakan mendorong partisipasi perempuan dalam pembangunan berhasil mempengaruhi kebijakan ketika gerakan tersebut dilembagakan. Pelembagaan yang dilakukan adalah dengan membentuk Departemen Perempuan, dimana lembaga ini fokus kepada pemberdayaan perempuan, isu yang berkaitan dengan anak, lansia dan kelompok difable. Selain itu, juga ada kebijakan Women’s Equity and Participation serta Program Community Welfare Homes, dimana negara memberikan subsidi untuk pelatihan- pelatihan perbaikan nutrisi, perawatan kesehatan, psikologi anak, dan pinjaman skala mikro untuk pengembangan ekonomi perempuan. Di Medellin Colombia ini, terdapat 80.000 Community Welfare Homes. Program ini bertujuan untuk mengurangi persoalan gizi buruk bagi anak balita dan anak-anak miskin secara umum (Murdock, 2003).
c. Partisipasi
Pada tingkat partisipasi, perempuan harus dapat mengambil bagian memiliki memiliki kuasa untuk mempengaruhi sumberdaya. Perempuan juga harus bisa mengetahui dan memanfaatkan arena partisipasi yang bisa dimasuki. Gaventa J aand Valderama C (1999), menemukan bahwa studi tentang partisipasi warga di berbagai negara di dunia menemukan beberapa dinamika dan metode untuk penguatan partisipasi komunitas dalam konteks democratic decentralization atau desentralisasi yang demokratis. Sejumlah penghalang berhasil diidentifikasi oleh Gaventa dan Valderama terkait partisipasi warga, yaitu:
- kompleksitas hubungan kekuasaan dan kontrol pemerintah atas struktur partisipasi
- tingkat organisasi suatu warga negara
- kapasitas mereka untuk berpartisipasi, kemauan politik dan sumber daya keuangan yang tidak memadai.
Gaventa (2002), menemukan bahwa terjadi krisis legitimasi dalam hubungan antara warga dengan negara. Masyarakat kecewa dengan pemerintah karena adanya korupsi, kurang responsif terhadap warga miskin dan tidak adanya hubungan yang baik antara wakil rakyat dan pemerintah. Adanya pemerintahan yang terdesentralisasi meningkatkan hubungan antara individu, masyarakat dan pemerintah. Dia berargumen bahwa pemerintahan yang terdesentralisasi merupakan potensi untuk meningkatkan partisipasi masyarakat dan kemampuannya tergantung pada desain, budaya dan kewenangan pemerintah daerah serta dalam sistem politik yang lebih luas.
Konseptualisasi partisipasi sebagai hak dasar warga negara, mempertanyakan bagaimana menciptakan mekanisme dan ruang untuk memungkinkan keterlibatan warga. Banyak mekanisme telah dikembangkan misalnya PRA (Participatory Rural Appraisial), PB (Participatory Budgeting) dan lain-lain. Masing-masing dari mekanisme ini bekerja dengan cara menciptakan dan memanfaatkan ruang politik yang baru bagi partisipasi warga. Ruang atau arena partisipasi yang didefinisikan oleh Cornwall dan Coelha (2007) adalah suatu ruang perantara, saluran untuk negosiasi, informasi dan pertukaran. Mereka dapat diberikan dan disediakan oleh negara yang didukung dalam beberapa pengaturan dengan jaminan hukum atau konstitusional dan dianggap oleh aktor negara sebagai ruang mereka di mana warga negara dan perwakilan mereka diundang.
Namun mereka juga dapat dilihat sebagai ruang yang ditaklukkan oleh tuntutan masyarakat sipil.
Cornwall dan Gaventa (2002) menyatakan bahwa ruang-ruang dan strategi baru tersebut menawarkan potensi besar untuk membangun bentuk-bentuk baru dari partisipasi warga. Bagaimana warga negara "membuat dan membentuk"
kebijakan yang mempengaruhi kehidupan mereka. Namun ada kebutuhan untuk lebih memahami kompleksitas kekuasaan, representasi dan klaim, untuk mengetahui arena partisipasi yang dimainkan. Titik pertama bahwa partisipasi dalam proses politik membutuhkan rasa hak untuk melakukannya dan rasa bahwa
partisipasi tersebut akan berdampak pada proses politik, kontrol struktur partisipatif dan proses yang terkait, mendefinisikan ruang, aktor, agenda, dan prosedur.
Samadhi dkk (2009:149) mengatakan bahwa mempromosikan lembaga- lembaga representatif seperti forum warga termasuk forum perempuan untuk mendorong masyarakat berpartisipasi secara langsung di lembaga-lembaga pemerintah memiliki banyak manfaat. Manfaat tersebut adalah:
- akar rumput memiliki akses ke partisipasi langsung,
- ruang-ruang dan lembaga-lembaga lokal yang digunakan berlangsung terbuka, non partisan, pluraristis dan liberal.
- Lembaga tersebut juga terbangun dari basis wacana yang lebih konkrit, seperti kinerja pemerintahan lokal, korupsi, kolusi dan nepotisme.
- Metode untuk membangun lembaga-lembaga tersebut diharapkan dapat mencegah distorsi representasi dan untuk membangun organisasi-organisasi non partai.
Oleh karena itu, masyarakat yang termarjinalisasi termasuk perempuan akan lebih tertarik untuk berpartisipasi.
d. Kontrol
Pada tahap kontrol perempuan mampu mengarahkan atau mempengaruhi peristiwa sehingga kepentingan mereka terlindungi. Perempuan harus diberdayakan dan melakukan tindakan untuk proses pengambilan keputusan baik di arena privat maupun publik (Lotsmart Fonjong,2001). Lebih jauh Cornwall dan Coelha (2002:5) mengatakan bahwa:
Enabling citizen to engange directly in local problem solving activities and to make their demand directly to state bodies is believed to improve understanding, and contribute to improving the quality of definition and implementation of public programs and policies.
Mengaktifkan warga negara untuk terlibat langsung dalam kegiatan pemecahan masalah lokal dan untuk membuat permintaan secara langsung kepada badan-badan negara diyakini untuk meningkatkan pemahaman, dan
memberikan kontribusi untuk meningkatkan kualitas definisi dan pelaksanaan program dan kebijakan publik.
3. Proses Perencanaan dan Penganggaran Partisipatif
Penganggaran partisipatif adalah pendekatan perencanaan penganggaran yang melibatkan secara langsung kelompok-kelompok masyarakat miskin untuk menyampaikan kebutuhannya yang paling mendesak. Konsep penganggaran partisipatif sebenarnya tidak tunggal, dan sangat beragam dari berbagai wilayah.
Secara umum, Anggaran Partisipatif adalah suatu mekanisme atau proses dimana masyarakat yang memutuskan dan memberikan kontribusi terhadap keputusan yang dibuat berdasarkan sumberdaya publik yang tersedia. (UN Habitat,2004).
Di Porto Allegre Brazil, penganggaran partisipatif adalah sebuah proses demokrasi langsung, sukarela dan universal, di mana orang dapat berdebat dan memutuskan anggaran dan kebijakan publik. Partisipasi warga negara tidak terbatas pada tindakan pemungutan suara untuk memilih eksekutif atau legislatif, tetapi juga memutuskan tentang pengeluaran prioritas dan kontrol pengelolaan pemerintah. Dia berhenti menjadi pihak yang hanya menerima dari proses politik yang ada dan menjadi protagonis permanen administrasi publik. Penganggaran partisipatif menggabungkan demokrasi langsung dengan demokrasi perwakilan, dan sebagai sebuah prestasi yang harus dijaga dan dihargai. Bahkan anggaran partisipatif merupakan bentuk demokrasi partisipatif, dengan kata lain kombinasi dari unsur-unsur langsung atau semi-langsung demokrasi dengan demokrasi representatif (UN Habitat, 2004).
Inisiatif terbatas tetap bisa dilakukan misalnya dengan memperkenalkan transparansi anggaran dengan sering melakukan diskusi publik soal anggaran.
Prinsip dari penganggaran partisipatif adalah universal participation, yaitu semua warga negara dapat berpartisipasi terlepas dari status sosial ekonomi, dan kelompok yang terorganisir memainkan peran yang penting dalam proses penganggaran partisipatif, dan disinilah penting untuk melibatkan kelompok- kelompok marginal atau masyarakat miskin. Selain itu, gender resposif juga menjadi prinsip untuk memastikan partisipasi perempuan dan laki-laki yang
seimbang, sehingga di dalam penganggaran akan jelas siapa penerima manfaat dari program. Selain itu, perlu tindakan afirmasi untuk menjamin partisipasi dan kekuasaan untuk proses pengambilan keputusan. (DFID,2002).
Dalam proses penganggaran partisipatif, harus dilakukan integrasi perspektif gender untuk mendorong keadilan redistribusi dan proporsi yang lebih besar bagi perempuan. Tindakan afirmasi dengan mendorong delegasi perempuan dalam jumlah tertentu harus dilakukan. Di beberapa wilayah seperti di Peru, Argentina, Brazil (Belem, Resife, Sao Paulo) memberikan kuota 50% untuk kehadiran perempuan dalam proses PB. Di Recife Brazil, disediakan fasilitas pusat penitipan anak ketika perempuan terlibat atau memfasilitasi proses PB. Di Kota Sao Paulo Brazil, ada mekanisme bagaimana kelompok-kelompok rentan yang aspirasinya sering tidak didengarkan didorong untuk terlibat dalam proses PB. Upaya yang dilakukan adalah dengan menyediakan forum khusus untuk pemilihan delegasi dari masing-masing satu dari 9 kelompok rentan (perempuan, kulit hitam, anak-anak dan remaja, orang tua, orang dewasa muda dan GLBTs (gay, lesbian, biseksual dan transeksual). Di Belem Brazil, Kongres Kota dalam proses PB memberikan kuota untuk kaum muda, perempuan, kelompok pribumi, difable, homoseksual (DFID, 2002).
Pada sisi yang lain, sebuah studi dari Forum Partisipasi Brasil Populer menunjukkan bahwa selama periode Tahun 1997-2000, dari 103 kasus yang diteliti, lebih dari 20% proses PB berhenti. Situasi tersebut menjadi pemikiran untuk memastikan bahwa proses konsolidasi dan pengorganisasian membangun kesadaran masyarakat di akar rumput harus terus diperkuat dari waktu-ke waktu, diluar kemauan politik dari pimpinan daerah. Selain itu, rekomendasi yang diberikan adalah perlunya legalisasi proses ke dalam aturan normatif hukum dimana legalisasi ini tidak kemudian ketat namun fleksibel sehingga tidak mengancam evolusi proses (UN Habitat, 2004).
Wampler (2007:52-69), menjelaskan tentang komponen dasar dari PB, yaitu:
1. Ada divisi atau bagian di kabupaten/kota yang memfasilitasi pertemuan dan mendistribusikan sumber daya. Warga dipilih sebagai delegasi untuk terlibat dalam pertemuan di wilayah tersebut.
2. Pemerintah membuat pertemuan setiap tahun yang berisi tentang anggaran dan siklus pengambilan keputusan: distribusi informasi, proposal atau konsep kebijakan, perdebatan dalam konsep kebijakan, penyeleksian kebijakan, pemilihan delegasi dan pengawasan.
3. “A quality of life index” dirancang oleh pemerintah untuk melayani dasar dari distribusi sumberdaya. Wilayah dengan rata-rata kemiskinan tertinggi, infrastruktur yang minim menerima sumberdaya yang lebih tinggi dibandingkan dengan wilayah yang sudah lebih baik.
4. Ada public deliberation dan negosiasi dari partisipan dengan pemerintah untuk mendiskusikan tentang kebijakan dan sumberdaya yang tersedia di wilayah tersebut.
5. The “Bus Caravan of Priorities”, wakil terpilih menganalisis semua program untuk disetujui sebelum pemungutan suara akhir, hal ini memungkinkan delegasi untuk mengevaluasi kebutuhan sosial dari suatu proyek yang diusulkan.
6. Warga memberikan suara untuk memilih siapa yang akan menjadi delegasi, siapa yang akan mewakili kepentingan mereka selama bernegosiasi dengan delegasi yang lain dan pemerintah.
7. Perwakilan yang sudah terpilih memberikan suara terhadap semua program. Pemungutan suara bisa dilakukan secara rahasia atau mereka mengangkat tangan, hasilnya menjadi rekaman publik.
8. Dewan anggaran dipilih untuk membuat keputusan final dan untuk menguji komite pengawasan. Semua daerah memilih dua perwakilan untuk membuat rekomendasi anggaran akhir. Dewan ini bertemu secara rutin dengan pemerintah untuk monitoring program.
9. Setelah selesai persetujuan anggaran tahunan dari delegasi anggaran, pemerintah mengirimkan kepada legislatif untuk disetujui. Legislatif dapat melakukan pencoretan anggaran yang tidak sesuai.
10. Ada publikasi dan laporan akhir tahun yang berisi detail dari implementasi kebijakan dan program.
Senada dengan Wampler, UN Habitat (2004) menjelaskan Participatory Budgeting (PB) membutuhkan sejumlah prakondisi atau prasyarat yaitu:
1. Political will dari pimpinan daerah atau para pengambil kebijakan utama.
2. Adanya kepentingan dari warga untuk terlibat.
3. Adanya mekanisme yang jelas tentang tahapan dan periode waktu, aturan untuk pengambilan keputusan, metode mendistribusikan tanggungjawab, pembagian peran dan wewenang dari masing-masing aktor serta komposisi dewan anggaran partisipatif. Aturan tersebut tidak diputuskan secara sepihak namun harus ditentukan dengan partisipasi penuh dari suatu populasi tertentu.
4. Adanya kemauan untuk membangun kapasitas masyarakat dan pejabat tentang penganggaran partisipatif, ada kesepahaman untuk membangun kesepakatan tentang alokasi.
5. Menyebarluaskan informasi melalui semua kemungkinan yang bisa dilakukan, misalnya tanggal, tempat pertemuan dan aturan main yang telah ditetapkan.
6. Adanya prioritas tuntutan, yang ditetapkan bersama dengan masyarakat yang disesuaikan dengan alokasi yang tersedia untuk memastikan distribusi sumberdaya yang lebih adil. Penentuan prioritas tuntutan ini dilakukan dengan partisipasi penuh dari masyarakat suatu populasi tertentu dan kemudian disesuaikan kebutuhannya setiap tahun, berdasarkan hasil dan fungsi dari proses tersebut.
Berdasarkan beberapa prasyarat terkait Participatory Budgeting (PB) tersebut, dibutuhkan adanya mekanisme yang jelas atau aturan main yang jelas dalam proses PB. Artinya upaya pelembagaan penganggaran partisipatif didorong dari 2 sisi, pertama terkait pengorganisasian kelompok sehingga mampu berpartisipasi, dan kedua adanya dukungan kebijakan yang mengatur aturan main yang jelas, mekanisme, prosedur dan langkah-langkah penganggaran partisipatif.
4. Partisipasi Perempuan dalam Perencanaan dan Penganggaran Daerah Gender dan penganggaran partisipatif mulai dikembangkan di Negara Inggris baik di tingkat nasional maupun di tingkat local. Di tingkat lokal telah
dipraktekkan di wilayah MH Treasury dan Birmingham. Dewan Kota Birmingham mengaktifkan konsultasi dengan masyarakat dan kelompok perempuan untuk bersama-sama mengidentifikasi kebutuhan terkait anggaran yang akan dikelola dan dialokasikan untuk masyarakat (DFID, 2003).
UN Habitat (2004) juga menjelaskan bahwa gender dan penganggaran partisipatif adalah dua pendekatan baru yang dapat mempromosikan kepentingan kelompok marjinal dalam ruang publik secara langsung untuk lebih mencerminkan kebutuhan masyarakat miskin. Dua model tersebut semakin sering digunakan di negara-negara berkembang agar kelompok-kelompok masyarakat sipil dan anggota komunitas dapat mempengaruhi sumber daya publik.
Pendekatan serupa juga telah digunakan di Inggris dan kemudian di negara-negara berkembang seperti di Afrika Selatan, Thailand, Filiphina, Yaman.
Partisipasi perempuan dalam perencanaan dan penganggaran daerah terutama dalam musrenbang menjadi kajian menarik ketika dilihat dari perspektif demokrasi deliberatif. Demokrasi deliberatif berarti bahwa bukanlah jumlah kehendak individual dan juga bukan “kehendak umum” yang merupakan sumber legitimitas, melainkan sumber legitimasi itu adalah formasi deliberatif, argumentatif-diskurtif suatu keputusan politis yang ditimbang bersama-sama yang senantiasa bersifat terbuka atas revisi (Hardiman,2009). Dalam konteks tersebut, partisipasi perempuan dalam proses perencanaan dan penganggaran daerah menjadi legitimate ketika perempuan hadir dan menyampaikan argumennya.
Partisipasi perempuan dalam proses perencanaan dan penganggaran daerah perlu dilihat lebih jauh seberapa besar pengaruhnya terhadap pemenuhan hak-hak dasar melalui keterlibatan perempuan dalam menentukan kebutuhan mereka sendiri.
Carol Ebdon and Aimee L. Franklin (2006), mengatakan ada 4 elemen penting yang dibutuhkan untuk mendorong partisipasi warga dalam anggaran, elemen tersebut adalah lingkungan, desain proses, mekanisme, hasil dan tujuan dengan beberapa variabel terhadap elemen tersebut. Secara detail dapat dilihat dalam Tabel 1 berikut.
Tabel 2. Key Element of Citizen Participation in Budgeting
Elements variables
Environments Structure and form of government
Political culture
Legal requirements
Population size and diversity Process design Timing
Type of budget allocation (by program or earmarked funds, operating, capital)
Participants (selection method, numbers, representativeness)
Sincere preferences/willingness Mecanism Public meetings
Focus groups
Simulations
Advisory committees
Surveys Goals and
outcomes Reduce cynicism
Educate participants about the budget
Gain support for budget proposals
Gather input for decision making
Change resource allocation
Enhance trust
Create a sense of community
Sumber: Carol Ebdon and Aimee L. Franklin, Citizen Participation in Budgeting Theory, 2006.
a. Derajat Partisipasi
Terkait dengan seberapa jauh keterlibatan dari partisipasi perempuan dalam perencananaan dan penganggaran daerah, dapat diukur dengan teori partisipasi publik yang dikemukakan oleh Burn, Hamleton dan Hogget yaitu teori ladder of citizen empowerment. Menurut Burn, Hamleton dan Hogget dalam Muluk (2007), ladder of citizen empowerment yang terendah adalah non partisipasi warga.
Derajat kedua adalah citizen participation. Dalam konteks ini partisipasi telah terjadi karena warga memiliki kuasa untuk mempengaruhi pengambilan keputusan dalam pemerintahan daerah. Anak tangga ada enam yaitu:
1. High quality information (informasi berkualitas), Informasi berkualitas menekankan adanya pemberian hak warga untuk memperoleh informasi yang jelas dan tegas.
2. Genuine information (konsultasi sejati), Konsultasi sejati berarti warga melibatkan warga dalam mempengaruhi pengambilan keputusan.
3. Effective advisory board (badan penasehat yang efektif), badan penasehat yang efektif adalah ada lembaga yang berfungsi sebagai katalis mendorong warga agar menyampaikan aspirasinya.
4. Limited decentralized decision making (desentralisasi terbatas pada pembuatan keputusan), pemerintah dapat berkomitmen untuk memperhatikan aspirasi warga sebelum keputusan diambil, namun tidak perlu berkomitmen untuk menjalankannya. Konsep desentralisasi terbatas pada pembuatan keputusan pemerintah dapat melimpahkan kekuasaan tertentu sehingga warga memiliki daya tawar nyata.
5. Partnership (kemitraan) berarti pemerintah memberikan kekuasaan yang lebih berarti pada tingkatan masyarakat, pemerintah dapat menjalin kemitraan dengan organisasasi masyarakat lokal untuk menjalankan suatu urusan tertentu. Organisasi memiliki wewenang untuk mengurus sehingga organisasi ini dapat menjalankan administrasi harian sekaligus wewenang untuk mengambil keputusan yang bersifat tehnis.
6. Delegated control (kendali yang terdelagasi). Kendali yang didelegasikan adalah organisasi lokal dapat menjalankan suatu urusan atau wilayah tertentu (seperti desa) setelah didelegasikan oleh pemerintah, ruang lingkup urusan lebih luas di suatu daerah.dalam tahap ini, masyarakat memiliki pengaruh yang lebih nyata untuk mempengaruhi dan menjalankan keputusan yang berdampak pada masyarakat setempat.
Derajat partisipasi berikutnya adalah Citizen kontrol (kendali warga) yang dibagi ke dalam dua tangga yaitu 1) enstrusted control (kendali yang dipercayakan) dan 2)interdependent control (interdependensi terkendali), yaitu suatu kondisi dimana masyarakat memiliki kebebasan untuk berinovasi, mengembangkan kebijakannya sendiri dan mempengaruhi kebijakan daerah.
b. Pelembagaan Partisipasi Perempuan
Ide pelembagaan partisipasi perempuan dalam proses penganggaran daerah menjadi isu penting selama 10 tahun terakhir di Indonesia. Munculnya konsep gender and development, yang kemudian diikuti dengan munculnya regulasi tentang pengarusutamaan gender menjadi prayarat atas upaya pelembagaan partisipasi tersebut.
Berbagai riset tentang partisipasi warga dalam proses perencanaan daerah menunjukkan bahwa partisipasi akan meningkat atau menurun dalam dinamika setting sosial politik tertentu. Menurut Takandewa (2012), ada beberapa hal yang menentukan dinamika dan kualitas tingkat partisipasi diantaranya: a) komitmen politik dari pemerintah/partai politik pemenang pemilu, b) akses terhadap informasi dan dokumen publik, c) kerangka hukum untuk mendorong pelembagaan partisipasi warga, d) tradisi organisasi warga, e) sumber daya keuangan di tingkat daerah dan f) kecakapan partisipatif. Dengan demikian partisipasi sangat tergantung dari policy penyelenggara negara (baik pusat maupun daerah) dalam memberi ruang publik pada setiap tahapan perencanaan dan penganggaran.
Berbagai kajian terhadap beberapa negara yang sukses mengembangkan pendekatan partisipatif menunjukkan bahwa negara tersebut memiliki kerangka hukum yang memadai untuk menjamin pelembagaan partisipasi. Berbagai contoh pelembagaan partisipasi di beberapa negara juga menunjukkan bahwa instrumen hukum dapat mendorong partisipasi yang luas manakala:
- dapat menjamin keabsahan dewan rakyat (popular council) ketika berhubungan dengan organisasi pemerintahan,
- memberikan peluang bagi organisasi rakyat dan pemerintahan daerah untuk membuat preseden hukum,
- memberikan landasan bagi komunikasi yang seimbang antara organisasi pemerintahan dengan organisasi rakyat baik yang bersifat teritorial maupun fungsional.
Instrumen hukum juga dapat memberikan kontribusi yang positif terhadap pengembangan partisipasi manakala dapat melindungi hak-hak warga dalam mengakses informasi publik, membentuk dan bergabung dengan organisasi yang
sesuai dengan kepentingannya, menyampaikan pendapat di muka umum, dan melakukan kontrol atas kebijakan dan tindakan yang dilakukan oleh pemerintah (Cornwall,2004).
Brian (2007) mengatakan bahwa pelembagaan adalah suatu proses infusing nilai-nilai sehingga menjadi sesuatu yang normal. Pelembagaan diyakini mendapatkan pengaruh terbesar dari struktur dan kultur. Namun kemudian muncul keyakinan bahwa aktor individual juga memiliki kemampuan mempengaruhi institusi. Individu dan organisasi diyakini tidak hanya pasrah terhadap struktur dan kultur, tetapi bisa juga berinovasi dan melakukan tindakan strategis untuk mempengaruhi perubahan. Dalam konteks pelembagaan partisipasi, instrumen aturan, regulasi dan instrumen yang lain tidak cukup tanpa ada upaya individu untuk mempengaruhi proses pelembagaan partisipasi. Mereka harus memiliki kemampuan untuk mempengaruhi institusi dan bisa berinovasi melakukan tindakan strategis untuk mempengaruhi perubahan dalam mendorong pelembagaan partisipasi, menuju partisipasi substantif. Aktor-aktor negara didorong membangun aliansi jangka panjang dengan masyarakat sipil.
Rahman (2011) menjelaskan bahwa pelembagaan merupakan upaya agar praktik dan kesepakatan yang telah dikembangkan melalui program menjadi kebiasaan dan aturan main masyarakat. Efektifitas kegiatan pelembagaan sangat dipengaruhi oleh faktor keterlibatan partisipan yang ada dan bukan semata dorongan kebijakan. Kualitas keterlibatan partisipan sangat mempengaruhi kualitas pelaksanaan pembangunan partisipatif. Pemahaman tentang momentum yang tepat diperlukan untuk memastikan bahwa pendekatan kebutuhan kebijakan tidak semata-mata dorongan kebijakan itu sendiri, tetapi karena adanya kebutuhan kelembagaan lokal. Peran keterlibatan partisipan juga penting karena pelembagaan sebagai sebuah strategi dilakukan justru untuk menghindari dominasi keputusan masyarakat oleh elit lokal, gagalnya pemberian ruang bagi kaum marginal, serta menghindari bias partisipasi.
Dominasi keputusan masyarakat oleh elit dapat menyebabkan adanya perilaku mengambil untung secara berlebihan dan menggagalkan relasi timbal balik antara pemilik dengan wakilnya dalam mekanisme pendelegasian.
Kegagalan pemberian ruang bagi kaum marginal menyebabkan partisipasi semu
dan buruknya kolektifitas sebagai awal dari komitmen sosial. Pemberian ruang bagi kaum marginal adalah tahapan meningkatkan kapasitas dan pendayaan bagi lapisan masyarakat yang terisolir secara sosial, ekonomi, dan geografi (Rahman, 2011).
Berbagai hal yang berkembang terkait mendorong demokrasi yang didambakan terutama terkait partisipasi warga, setidaknya ada dua pandangan berbeda dalam menempatkan posisi warga dan pemerintahan daerah. Pertama yang memposisikan warga negara dan pemerintahan daerah dalam perspektif demokrasi representatif. Perspektif ini menempatkan peran warga yang terpenting adalah dalam memilih wakil yang akuntabel dalam pemerintahan lokal.
Pandangan kedua menuntut peran warga lebih aktif melalui partisipasi langsung dalam berbagai kegiatan publik. Pendekatan ini peduli pada transformasi pengetahuan yang melampaui pengetahuan tentang ruang publik (public sphere) dan demokrasi representatif, dan menentang batasan-batasan antara public dan privat yang memungkinkan bentuk-bentuk yang lebih langsung dari keterkaitan demokratik (Gaventa dan Valderama, 1999).
Bagi Cornwall dan Coelho (2007), partisipasi merupakan ruang atau arena yang sedemikian politis sehingga pertarungan kepentingan di dalamnya sudah tidak terhindarkan lagi. Di satu sisi, negara (state) mengupayakan ruang formal (invited space) agar partisipasi warga bisa terakomodasi, sesuai dengan kepentingan pemerintah yang berkuasa. Namun, hal itu juga akan dibarengi oleh usaha masyarakat (civil society) untuk menciptakan ruangnya sendiri (popular space) yang dibentuk guna menghindari campur tangan negara. Ruang partisipasi ini bukan ruang final, namun sebagai arena (politik) yang saling diperebutkan.
1. Popular Spaces
Popular Spaces adalah arena di mana orang-orang datang bersama-sama atas dorongan mereka sendiri, apakah untuk memprotes terhadap kebijakan pemerintah atau intervensi dari kekuatan asing, untuk menghasilkan layanan mereka sendiri atau solidaritas dan saling membantu. Popular Spaces mungkin bisa diatur, dilembagakan dalam format asosiasi atau kelompok, mereka juga bisa bersifat sementara, ekspresi dari perbedaan pendapat public. Popular Spaces
adalah perlawanan terhadap reaksi terhadap dimensi relasi kuasa dari berbagai level mulai dari personal hingga ke domain publik, dengan beberapa tahapan, yaitu:
a. Penguatan isntitusi atau kelembagaan yang dapat mengartikulasi kelompok marginal.
b. Menciptakan dan membuka peluang dalam sistem ekonomi politik budaya ke arah yang lebih egaliter.
c. Mengembangkan strategi penguatan, pemanfaatan pengetahuan dan keahlian serta kesempatan untuk mempengaruhi pembentukan kebijakan publik.
d. Menjembatani aktivitas dan ekspresi kebijakan baru dan mikro secara timbal balik.
e. Mengadopsi dan mengimplementasikan UU/kesepakatan dan lain-lain.
2. Invited Spaces
Invited Spaces adalah sebuah ruang yang disediakan oleh pemerintah baik dalam menanggapi permintaan populer, tekanan donor atau pergeseran dalam kebijakan (Brock et al,2001 dalam Cornwall:2004). Suatu momen kebijakan dimana ruang publik dibuka untuk musyawarah atau komunikasi, sebelum ditutup lagi oleh pihak berwenang. Invited Spaces akan lebih tahan lama, sering mengambil bentuk pelembagaan dalam aturan yaitu adanya komite manajemen dan kelompok pengguna yang telah tumbuh dan berkembang di bangun dari sektor reformasi.
Secara singkat dapat dikatakan bahwa invited spaces adalah keterlibatan masyarakat dalam proses kebijakan karena ruang yang disediakan oleh pemerintah daerah. Inisiatif berasal dari pemerintah daerah dan muncul karena kuatnya aksi- aksi kolektif untuk mendesakkan agenda-agenda pelembagaan ruang pelibatan publik dalam proses politik di tingkat lokal. Namun tidak menutup kemungkinan inisiatif tersebut berasal dari faktor eksternal seperti dukungan dari donor maupun kebijakan nasional.
3. Conquered Spaces
Conquered Spaces adalah penyediaan ruang bagi keterlibatan warga sudah mulai dilembagakan dalam proses kebijakan. Proses pelibatan ini bisa dalam bentuk legalisasi pelibatan publik. Proses legalisasi ini bisa dalam bentuk Perda partisipasi publik maupun formalisasi mekanisme partisipasi.
Cornwall dan Coelha (2002) menegaskan bahwa untuk mendorong pelembagaan partisipasi bukan hanya engaging citizen namun perlu “engaging the state” (interaksi aktif dengan negara). Mereka mengatakan bahwa negara dan aktor-aktor negara tidak hanya membuka ruang partisipasi, namun juga harus berkontribusi dengan kemauan untuk mendengarkan dan memiliki kapasitas untuk lebih responsif terhadap kepentingan dan persoalan masyarakat.
Sucipto dan Adelina (2013) mengatakan bahwa upaya pelembagaan partisipasi perempuan untuk terlibat dalam musrenbang kabupaten bukan merupakan hal yang mudah, karena harus melakukan proses pengorganisasian, dialog dengan pemerintah desa, SKPD, DPRD dan bahkan bupati. Meskipun sudah ada berbagai regulasi di Indonesia untuk mendorong partisipasi perempuan dalam perencanaan dan penganggaran daerah, namun dibutuhkan upaya yang lebih serius dari sisi individu dan komunitas di level masyarakat maupun individu di level negara untuk terus berinovasi dan melakukan tindakan strategis mendorong perubahan yang lebih baik.
Dalam konteks pelembagaan partisipasi, maka yang dibutuhkan bukan hanya soal prosedur partisipasi dan aturan formal yang sudah ditetapkan, namun pelembagaan partisipasi harus dibangun lebih inklusif sebagaimana disampaikan cornwall (2007). Ada beberapa isu kritis yang perlu ditangani yaitu:
1. Memperluas keterlibatan demokratis membutuhkan lebih dari undangan untuk berpartisipasi. Bagi orang-orang untuk dapat menjalankan hak poli- tik mereka, mereka perlu mengakui diri mereka sebagai warga negara dari- pada melihat diri mereka sebagai penerima manfaat. Mendapatkan sarana untuk sama-sama berpartisipasi menuntut proses pendidikan populer dan mobilisasi yang dapat meningkatkan keterampilan dan kepercayaan diri kelompok marjinal dan memungkinkan mereka untuk masuk dan terlibat dalam arena partisipatif dan pentingnya ruang sosial di luar arena partisi- patif dalam membangun kapasitas kelompok marjinal untuk berpartisipasi.
2. Mekanisme apa untuk memfasilitasi perwakilan kelompok marjinal dan berapa jumlahnya? hanya menempatkan struktur partisipasi di tempat tidak cukup untuk menciptakan lembaga-lembaga politik yang layak. Apakah partisipasi dipromosikan sehingga birokrat dapat mendengarkan penga- laman orang-orang dan memahami kekhawatiran mereka, sehingga mem- buat kebijakan yang lebih baik? Atau warga datang untuk memainkan pe- ran aktif dalam proses dan pemantauan kebijakan? Atau, publik dapat me- nantang birokrat menjadi lebih akuntabel?
3. Apa yang diperlukan untuk partisipasi efektif serta inklusif, perlu gabung- an dari tiga faktor penting : keterlibatan spektrum yang luas dari gerakan rakyat dan asosiasi sipil, birokrat berkomitmen dan desain kelembagaan dan praktek yang inklusif.
Di Maggio (1991), menjelaskan bahwa konsep new institutionalism (kelemba- gaan baru) ada beberapa aspek yang bisa diidentifikasi, aspek tersebut bisa dilihat dalam tabel 2 berikut:
Tabel 3. The concept of new institutionalism
Aspek New institutionalism
Conflict of interest Peripheral
Source of inertia Legitimacy imperative
Structural emphasis Symbolic role of formal structure Organization embedden in Fields, sector or society
Nature of embeddedness Constitutive Locus of institutionalization Field or society Organizational dynamics Persistence Basis of critique of utilitarianism Theory of action Evidence for critique of utilitarian-
ism
Unreflective activity
Key forms of cognition Classifications, routines, scripts, sc- hema
Social psychology Attribution theory
Cognitive basis of order Habit, practical action
goals Ambigious
agenda Disciplinary
Menurut Di Maggio (1991) dalam konsep institusionalisme baru locus dari pelem- bagaan adalah bukan hanya di dalam organisasi, namun juga di lapangan atau ra- nah sosial dan masyarakat. Proses pelembagaan adalah proses kognitif yang meli- puti aspek: klasifikasi, rutinitas, naskah dan skema. Proses pelembagaan harus
dalam proses pelembagaan itu sendiri. Proses pelembagaan juga menggambarkan soal mekanisme dan prosedur dari pelembagaan.
Pelembagaan tidak hanya berisi batasan-batasan, namun juga menyediakan berbagai kriteria sehingga individu dapat memanfaatkan apa yang dia sukai. Indi- vidu akan membuat pilihan sadar namun akan bekerja dalam parameter-parameter yang disusun oleh norma- norma sebagaimana ia menginterpretasikannya (Syah- yuti, 2000). Proses pelembagaan menurut pendekatan new institutionalism adalah pengaruh lembaga terhadap perilaku manusia, aturan, norma-norma, dan kulural kognitif. Menurut Di Maggio (1991) individu diyakini membuat keputusan dalam pola yang sistematis dan bertujuan jelas. Individu melakukan tindakan yang sadar dan rasional sesuai dengan konteks sosial politik yang mereka miliki dan berbagai kekuatan yang melingkupi mereka. Dalam konteks ini, maka proses pelembagaan harus diidentifikasi lebih jauh tentang value atau nilai-nilai yang berkembang, or- ganisasi yang menjadi pijakan, mekanisme, prosedur dan rutinitas yang dijalan- kan.
F. Definisi Konsep dan Operasional Definisi Konseptual
Berdasarkan teori-teori yang ada terkait dengan penelitian ini, maka definisi konsep dan operasional dari penelitian ini adalah sebagai berikut:
Derajat Partisipasi Perempuan Dalam Perencanaan dan Penganggaran Daerah
Derajat partisipasi perempuan dalam perencanaan dan penganggaran daerah adalah ukuran yang digunakan untuk mengetahui tingkat partisipasi perempuan dari proses pemberdayaan yang sudah dilakukan.
Pelembagaan Partisipasi Perempuan Dalam Perencanaan dan Penganggaran Daerah
Pelembagaan partisipasi perempuan dalam perencanaan dan penganggaran daerah adalah upaya inisiasi pelembagaan partisipasi dimana tersedianya aturan, regulasi
dan instrumen (value, organisasi, mekanisme, prosedur, dan rutinitas) yang dapat melindungi hak-hak warga dalam mengakses informasi publik, membentuk dan bergabung dengan organisasi yang sesuai dengan kepentingannya, menyampaikan pendapat di muka umum, dan melakukan kontrol atas kebijakan dan tindakan yang dilakukan oleh pemerintah terutama dalam proses perencanaan dan penganggaran daerah.
Definisi Operasional
Sesuai dengan konsep yang ada, dalam penelitian ini digunakan beberapa definisi operasional demi memudahkan jalannya penelitian. Definisi operasional ini tertuang dalam beberapa indikator yang digunakan peneliti untuk membantu mengetahui derajat partisipasi perempuan dan inisiasi pelembagaan partisipasi perempuan Desa Wonolelo dalam perencanaan dan penganggaran daerah.
Derajat Partisipasi perempuan dalam Perencanaan dan Penganggaran daerah
1. Derajat partisipasi non partisipasi warga. Derajat ini ditandai dengan adanya manipulasi informasi yang terjadi dalam kehidupan publik. Empat anak tangga dalam derajat ini adalah civic hype (penipuan warga), cynical consultation (konsultasi sinis), poor information (informasi yang buruk) dan customer care (pemeliharaan pelanggan).
2. Derajat citizen participation (partisipasi warga), terdiri enam anak tangga yaitu:
- High quality information (informasi berkualitas), Informasi berkualitas menekankan adanya pemberian hak warga untuk memperoleh informasi yang jelas dan tegas. Indikatornya menyebarluaskan informasi melalui semua kemungkinan yang bisa dilakukan, misalnya tanggal dan tempat pertemuan dan aturan main yang telah ditetapkan. Adanya mekanisme yang jelas tentang tahapan dan periode waktu, aturan untuk pengambilan keputusan, metode mendistribusikan tanggungjawab, pembagian peran dan wewenang dari masing-masing aktor serta komposisi dewan anggaran partisipatif.
Aturan tersebut tidak diputuskan secara sepihak namun harus ditentukan dengan partisipasi penuh dari suatu populasi tertentu.
- Genuine information (konsultasi sejati), Konsultasi sejati berarti melibatkan warga dalam mempengaruhi pengambilan keputusan.
Indikatornya Adanya kepentingan dari warga untuk terlibat, dimana dalam partisipasi perempuan dibutuhkan gerakan membangun kesadaran, membuka akses, mengetahui arena dan ruang partisipasi dan melakukan kontrol.
- Effective advisory board (badan penasehat yang efektif), Badan penasehat yang efektif adalah ada lembaga yang berfungsi sebagai katalis mendorong warga agar menyampaikan aspirasinya. Pemerintah dapat berkomitmen untuk memperhatikan aspirasi warga sebelum keputusan diambil, namun tidak perlu berkomitmen untuk menjalankannya. Indikatornya adanya kemauan untuk membangun kapasitas masyarakat dan pejabat tentang penganggaran partisipatif, ada kesepahaman untuk membangun kesepakatan tentang alokasi.
- Limited decentralized decision making (desentralisasi terbatas pada pembuatan keputusan), Konsep desentralisasi terbatas pada pembuatan keputusan pemerintah dapat melimpahkan kekuasaan tertentu sehingga warga memiliki daya tawar yang nyata. Indikatornya adanya prioritas tuntutan, yang ditetapkan bersama dengan masyarakat yang disesuaikan dengan alokasi yang tersedia untuk memastikan distribusi sumberdaya yang lebih adil. Penentuan prioritas tuntutan ini dilakukan dengan partisipasi penuh dari masyarakat suatu populasi tertentu dan kemudian disesuaikan kebutuhannya setiap tahun, berdasarkan hasil dan fungsi dari proses tersebut.
- Partnership (kemitraan) Kemitraan berarti pemerintah memberikan kekuasaan yang lebih berarti pada tingkatan masyarakat, pemerintah dapat menjalin kemitraan dengan organisasi masyarakat lokal untuk menjalankan suatu urusan tertentu.
- Delegated control (kendali yang terdelagasi), adalah organisasi lokal dapat menjalankan suatu urusan atau wilayah tertentu setelah
