Anna : Implikasi Hukum Bagi Pejabat Yang Melakukan Maladministrasi
IMPLIKASI HUKUM BAGI PEJABAT PUBLIK
YANG MELAKUKAN MALADMINISTRASI*
Anna Erliyana**
ABSTRACT
"Bureaucratic" has become a synonym for inflexible, unresponsive and interfering: the "bureaucrat" is portrayed as a person whose dull working life is spent pushing paper which results only in confusion, circum location and unnecessary red-tape. Bureaucracy, as it rolls off the tongue, is redolent with negative connotations. It is a term of opprobrium. But today in Australia bureaucracy has for many become a synonym for public service ineptitude. (HTTp://WWW. DPMC. GOV.A U/DOCS/ SHERGOLD1306.CFM-JUNE14.2003). Indonesia has not got PUBLIC SERVICE Act but Bill (Rancangan UU) of Public Service is now discussed Indonesian public service Bill is designed to make bureaucracy more transparent. Public servants work in a condition in which their decisions are subject to judicial review, and in which there is increased access to official information. It is made to transform the way in which bureaucracy works and significantly increase its productivity. This paper is an input to the Bill.
Keywords: Bureaucracy; Bureaucrat; Red-Tape; Public Service; Public Servants;
Bill of Public Service; Transparent; Productivity.
Pendahuluan tuntutan-tuntuntan masyarakat Dewasa ini sistem Hukum terhadap perubahan peran dan Administrasi Negara menghadapi fungsinya. Oleh karena itu kebutuhan yang makin rumit dan administrasi negara di samping makin berkembang dibanding dua- tetap mempertahankan peran dan tiga dasawarsa yang lalu. Antara fungsinya, mautidakmau institusi lain karena begitu pesatnya ini harus mengembangkan
* Makalah disampaikan pada Seminar RUU Pelayanan Publik, Jakarta 3 Juni 2003, diselenggarakan oleh Kementrian Pendayagunaan Aparatur Negara RI.
*" Pengajar Tetap Fakultas Hukum UI, dan Pengajar Luar Biasa pada Fakultas Hukum Universitas Pancasila, Pelita Harapan, Tarumanegara dan Nasional.
akuntabilitas dan meningkatkan kualitasnya.'
Sistem Hukum Administrasi Negara harus menciptakan Administrasi Negara yang kuat dengan meningkatkan kualitas pembuatan keputusan. Hal ini dapat dilakukan bila pejabatnya peduli dengan hukum dan memperhatikan akuntabilitas dalam proses pembuatan keputusan.2
Hukum Administrasi Negara mengatur hubungan hukum antara warga negara dengan pemerintah Konsumennya amat beragam, oleh karena itu sistem Hukum Administrasi Negara harus bisa diterima, baik oleh kalangan pemerintah sendiri maupun non pemerintah dengan fair, open,
effective 3
Nilai-nilai yang mendasardari Hukum Administrasi Negara meliputi: lawfulness, fairness,
rationality, openess, efficiency.
Sejumlah nilai tsb harus tercermin
1 http-,//l aw.gov.au/aghome/other/arc/
arcnew/Robertson.html page 2 of 21, diakses 12/8/00)
2 Ibid., page 12 of 21.
3 Ibid., page 13 of 21.
manakala pemerintah memilih program yang hendak mereka sampaikan kepada warganya dalam bentuk pembuatan keputusan atau pelayanan publik.4
Hukum Administrasi Negara
Hukum Administrasi Negara memusatkan perhatiannya terutama pada keputusan-keputusan yang dibuat oleh aparatur dan lembaga pemerintah dengan maksud antara lain untuk:5
1. Memastikan bahwa pemerintah dalam membuat
keputusan berdasarkan kejujuran/keadilan (fair), transparan dan hukum.
2. Memastikan bahwa para pembuat keputusan adalah pejabat yang "accountable". 3. Memastikan bahwa para
pembuat keputusan tidak bertindak sewenang-wenang
(arbitrary).
4. Melindungi hak dan kepen-tingan warga masyarakat yang
4 Ibid., page 18 of 21.
5 Jane Mathews. Key aspects of the
Australian System of Administrative Review, paper in Australia - Indonesia Administrative Review seminar, Jakarta 4 th-6 th April 1995, organized by the
Law Faculty of The ANU, The UI, The
Anna : Implikasi Hukum Bagi Pejabat Yang Melakukan Maladministrasi
terkena akibat dari terbitnya keputusan pemerintah
Beberapa Pengertian
Accountable, accountability
Definisi di dalam kamus, mengartikan accountable sebagai subjek yang hams bertanggung jawab; dapat menjelaskan. Dan
accountability diartikan dengan
kualitas negara dalam hal akuntabilitas, kewajiban, atau tanggungjawab. Berbagai definisi formal tsb tidak pernah menyebut tentang penghukuman.6 Dalam
kerangka penghukuman maka hendaknya pemahaman terhadap
accountability di dalamnya juga
termasuk pertanggunggugatan. Pemerintah memiliki tanggung jawab yang jelas, dan warga
masyarakat mengharapkan
lembaga tersebut melaksanakannya dengan baik.
Kita peduli pada berbagai tanggung jawab, kewajiban dan tugas lembaga publik dan aparatur pemerintah. Kita peduli bagaimana lembaga dan aparatur tersebut melaksanakan seluruh tanggung
6 Robert D Behn, Rethinking
Democratic Accountability,
(Washington: The brooking Institution, 2001), page 4.
jawab, kewajiban dan tugas-tugasnya. Demikian rumitnya lingkungan akuntabilitas. Ketika kita membicarakan seseorang yang menyandangnya, kita selalu akan menghubungkannya dengan p e n g e r t i a n - p e n g e r t i a n :
accountability for finances, accountability for fairness, accountability for performance.1
Accountability for Finance
The words "accountability", 'account' , and "accounting" all have the same root They go back through Old English and Old French to Latin - to computare, which also the root of the verb "to compute" , which meant to
count, reckon, consider.8
Jadi tidak mengherankan kalau akuntabilitas difokuskan pada masalah pertanggungjawaban keuangan - bagaimana pembukuannya dilakukan, dan bagaimana uang dimanfaatkan. Karena kontrol segi keuangan merupakan salah satu alat kontrol lembaga legislatif terhadap administrasi.
7 Ibid., page 6. 8 Ibid., page 7.
Accountability for fairness 9 Kita tidak hanya menginginkan organisasi pemerintahan dapat menangani akuntabilitas keuangan dengan layak. Kita juga ingin mereka memiliki akuntabilitas di bidang lain sesuai dengan norma-noma pemerintahan yang demokratis - khususnya fairness. Kita ingin bahwa pemerintah bisa /a/> terhadap pegawainya dan juga
terhadap kontraktor. Kita ingin pemerintah bertindak /a/r terhadap seluruh pelanggannya dalam berbagai program. Kita ingin pemerintah fair menyediakan pelayanan kepada masyarakat, misalnya dalam hal pemungutan pajak; dalam hal memberikan perlindungan hukum terhadap wargayang menjadi korban.
Agar pemerintah dan aparaturnya peduli pada standar etik yang bersandar pada norma-norma demokratis, maka dibuat aturan hukum untuk dapat mengoperasionalisasi norma-norma tsb, yaitu dalam bentuk
fairness dan equity dalam setiap
proses dan prosedur. Proses pembentukan accountability for
fairness dan accountability for finance sama saja tahapannya:
1. Memutuskan nilai-nilai apa saja yang hendak dicapai oleh pemerintah.
2. Merancang peraturan, prosedur dan standar yang harus dilakukan dan harus dilarang.
3. Pimpinan organisasi menyimpan seluruh catatan tentang apa saja yang telah dilakukan.
4. Audit terhadap catatan-catatan tersebut apakah organisasi beserta pimpinannya mengikuti peraturan, prosedur dan standar yang telah ditetapkan. Kalau tidak mengikuti, maka mereka dihukum.
Accountability for Performance10 Kita peduli pada tindakan pemerintah. Apakah kebijakan, program dan kegiatan yang dihasilkannya sesuai dengan perencanaan? Berapa banyak anak usia sekolah yang dapat menikmati pendidikan dasar? Berapa banyak sungai yang telah dibersihkan dibanding 10 tahun yang lalu? Berapa banyak jumlah anak-anak yang sehat tahun ini dibanding tahun lalu. Bagaimana keamanan pejalan kaki di jalan yang memang
Anna : Implikasi Hukum Bagi Pejabat Yang Melakiikan Maladministrasi
diperuntukkan baginya. Jawaban-jawabannya akan mencerminkan akuntabilitas tampilan pemerintah.
Mengapa kita selalu khawatir tentang akuntabilitas pemerintah? Karena kita takut bahwa aparatur pemerintah (baik yang dipilih dalam jabatannya maupun yang ditunjuk)kelak menyalahgunakan wewenangnya. Mereka memiliki kewenangan yang besar. Mereka dapat saja mengadakan kontrak dalam jumlah besar dengan seseorang bukan dengan banyak orang sebagaimana seharusnya seperti yang diatur dalam peraturan. Memutuskan sejumlah bantuan/pinjaman bagi seseorang, bukan kepada banyak orang. Mereka melaksanakan banyak kewenangan diskresi." Pelaksanaan kewenangan diskresi
perlu dicermati agar jangan sampai meluncur pada penyalahgunaan wewenang.
Accountability adalah
kewajiban yang berkaitan dengan investasi kewenangan atau tugas-tugas publik oleh aparatur pemerintah. Terutama kewajiban untuk menjelaskan dan memberi alasan tentang keputusan atau
11 Ibid., page 9.
kegiatan yang dilakukan. Kita dapat menarik garis hubungan antara akuntabilitas dan demokrasi. Akuntabilitas di dalam negara yang demokratis bersandar pada prinsip rule of law, tugas-tugas yang dilaksanakan pemerintah dapat di kontrol oleh lembaga di luar pemerintahan. Lembaga tsb antara lain adalah lembaga legislative (Dewan Perwakilan Rakyat), yudikatif (badan-badan peradilan), atau lembaga independen lainnya.12
Accountability cenderung
memastikan bahwa tindakan pemerintah berdasarkan pada hukum yang mengandung pertimbangan rasional, ekonomis, efisien dan adil. Pada saat tindakan aparatur pemerintah menimbulkan akibat terhadap hak dan kepentingan individu, akuntabilitas juga mensyaratkan bahwa pemerintah harus melakukan pemulihan yang tepat terhadap korban tindakan illegal atau maladministrasi
Maladministration
Hukum tidak memberikan definisi tentang terminology ini. Secara 12 Collin Turpin, British Government and
the Constitution, 3 ed. (London: Butterworths, 1995) page 69
umum dipahami sebagai kegagalan aparatur pemerintah dalam melaksanakan tugas-tugasnya, atau sesuatu pekerjaan yang seharusnya mereka lakukan tetapi tidak dilakukan.13
Maladministrasi meliputi perilaku aparatur pemerintah yang mencerminkan: bias, lalai/alpa, tidak memperhatikan, lambat/ menunda, tidak berwenang, tindakan yang bodoh/tidak layak, sesat, keji, sewenang-wenang dalam melaksanakan tugasnya melayani masyarakat
(public-service) l4
Beberapa penyebab terjadinya maladministrasi:
1. Kegagalan:
a. mengikuti policy/ prosedur;
b. menyediakan informasi; c. membuat kompilasi dan
memelihara catatan/arsip; d. memutus dengan cara yang
benar;
13 Caring Matters - Whats is meant by
inaladmi]iisU'ation'?,hUp:www.eaiinginatleis.dial pipex.com/malad.shtml diakses 13/11/ 02.
14 O. Hood Phillips and Jackson,
Constitutional and Adm Law, 8 ed.(London: Sweet and Maxwell ltd, 2001) page 757,
e. investigasi mempertim-bangkan tindakan yang mungkin dapat dilakukan. 2. Kekeliruan a. Bertindak; b. Informasi; c. pernyataan 3. Lambat bertindak 4. Ingkarjanji
5. Memperlakukan warga dengan tidak jujur/ tidak adil
6. Antar Departemen/Korporasi terjadi kendala dalam menentukan penghubung yang layak.
Remedies against public authorities
Akuntabilitas hukum bagi keputusan yang terbit berdasarkan kewenangan publik tergantung pada tersedia/ tidaknya hak untuk menggugat ke peradilan administrasi atau mengajukan
judicial review. Banyak keputusan
administrasi bukan merupakan objekgugatan yang dapat diajukan ke peradilan administrasi dan
judicial review, karena
penyelesaiannya memerlukan peradilan khusus seperti masalah di bidang imigrasi dan pajak.'5
Anna : Implikasi Hukum Bagi Pejabat Yang Melakukan Maladministrasi
P e r t a n g g u n g j a w a b a n pemerintah dalam hukum, tidak hanya dapat dimintakan oleh lembaga perwakilan, kelompok, tetapi juga dapat dilakukan oleh individu. Inilah mekanisme dan proses pemulihan hak-hak individu yang menjadi korban maladministrasi atau ketidak adilan.'6
7. Judicial Review
Dasar-dasar untuk mengajukan
review n
Illegality, irrationality, procedural impropriety
Illegality:
Apa saja tindakan pemerintah yang dapat masuk dalam kategori
illegality! Secara umum, yang
dapat dimasukkan dalam kategori ini adalah tindakan aparatur pemerintah yang merupakan konsekwensi dari kesalahan menafsirkan atau memahami peraturan hukum sebagaimana yang dikehendaki oleh legislatif selaku pembuat peraturan. Konsekwensi tsb dapat berupa tindakan atau pengambilan keputusan yang buruk dan melebihi wewenang yang diberikan kepadanya berdasarkan peraturan
16 loc.cit., page 360-1 17 loc.cit. page 479.
perundang-undangan. Di samping itu, dapat juga dimasukkan dalam klasifikasi illegality adalah pertimbangan hukum yang tidak masuk akal, penggunaan kewenangan diskresi dengan maksud-maksud yang tidak layak.1S
Irrationality;
Tindakan yang dapat dimasukan dalam pengertian irrationality adalah aparatur pemerintah melaksanakan keputusan di luar jangkauan akal sehatatau standar
moral yang dikuti masyarakat umum, sehingga masyarakat memepertanyakan mengapa ia sampai pada keputusan tsb.Iy
Pocedural impropriety:
Memberikan kesempatan pada perwakilan masyarakat yang akan terkena akibat keputusan pemerintah untuk didengar pendapatnya dalam proses pembuatan keputusan.20
2. Redress of grievances
a. Ombudsman
Lembaga ini dapat melakukan investigasi terhadap keluhan/tuntutan
18 Loc.cit page 480. 19 Loc.cit. page 487. 20 Loc.cit., page 491.
yang disampaikan oleh masyarakat yang mendapat perlakuan tidak adil sebagai konsekwensi dari tindakan aparatur pemerintah yang m e l a k u k a n maladministrasi dalam tugasnya melayani masyarakat.21 b. Convention of Human Rights. Di Indonesia melalui lembaga Komnas HAM, masyarakat dapat mengajukan keluhan/ tuntutan karena mereka telah menjadi korban kejahatan wewenang aparatur yang berkuasa. Semua prosedur harus mudah diakses, mudah untuk dipahami dan dapat digunakan, cepat, investigasi dilakukan dengan jujur dan penuh tanggunganjawab.
Kesimpulan
Informasi adalah kunci akuntabilitas penyelengaraan pemerintahan. Akuntabilitas harus 21 Loc.cit., page 528.
diberdayakan dengan meningkatkan akses informasi atau
open government
Prinsip-prinsip untuk meningkatkan efektivitas organisasi pemerintahan22
1. Tingkatkan persaingan penyedia jasa Pelayanan
2. Berdayakan warga masyarakat dengan mengikutsertakan mereka untuk mengawasi birokrasi
3. Pengukuran tampilan berfokus pada output, bukan pada input
4. Definisikan kembali klien sebagai pelanggan dengan memperhatikan pilihan-pilihan mereka
5. Cegah permasalahan sebelum menjadi darurat, karena pemulihannya memakan biaya lebih mahal
6. Kembangkan dana semaksimal mungkin daripada
hanya menyimpannya saja 7. Kembangkan kewenangan
desentralisasi dengan manajemen partisipatif
8. Biarkan mekanisme pasar berkembang
22 (Rod Hague & Martin Harrop,
Comparative Government and Politics an Introduction, 5 ed. (England: MacMillan, 2001), page 264.
Anna : Implikasi Hukum Bagi Pejabat Yang Melakukan Maladministrasi
9. Satukan semua sektor -publik, privat dan swadaya
masyarakat dalam memecahkan persoalan komunitas.
Untuk mempromosikan "the
effective and accountable
management of government" setidaknya ada 4 axioma yang bisa dijadikan pola untuk melaksanakan Hukum Administrasi Negara:n
1. Rencana Pemerintah yang akan dilaksanakan harus melalui lembaga legislatif
2. Pimpinan organisasi pemerintah tidak boleh tersangkut perkara hukum dengan demikian dia dapat menjaga hukum. Dia harus berlaku adil terhadap warga maupun anak buahnya sesuai standar acuan yang digariskan oleh lembaga legislatif
3. Akuntabilitas politik untuk penerapan kebijaksanaan dan hukum harus jelas garis kewenangan dari Presiden kepada pimpinan departemen dan dari pimpinan departemen kepada bawahannya.
4. Akuntabilitas publik mensyaratkan bahwa
fungsi-fungsi pemerintahan dilakukan
23 Robert D Behn, Loc. Cit„ page 35.
oleh aparatur pemerintah dengan garis subordinat. DAFTAR PUSTAKA
Behn, Robert D. Rethinking
Democratic Accountability.
Washington: The Brooking Institutions, 2001.
Hague, Rod and Martin Harrop. Comparative Government
and Politics an Introduction. 5 ed.
England: MacMillan, 2001 h t t p : / / www.caringmatters.dial.pipex.com/ malad.shtml. Diakses 13/11/02. http://law.gov.au/aghome/ o t h e r / a r e / a e r n e w / Robertson.html.Diakses 12/8/00.
Mathews, Jane. Key Aspects of the Australian System of Administrative Review.
Paper in Australian -Indonesia Administrative Review Seminar. Jakarta, 4lh-6lh April
1995. Organized by The Law Faculty of the ANU, The UI, The University of Melbourne.
Phillips, O.Hood and Jackson.
Constitutional and Administrative Law.S ed. London: Sweet and
Maxwell Ltd.: 2001.
Turpin, Collin. British
Government and The Constitutions. 3ed. London:
Butterworths: 1995.
