SURAT PERMOHONAN PENERBITAN

(1)

SURAT PERMOHONAN PENERBITAN

Jakarta, 19 November 2021

Nomor : 86/PM-Prod/E-ISBN/XI/2021 Perihal :

permohonan Buku elektronik

Kepada Yth.:

TIM ISBN/KDT

Perpustakaan Nasional RI Jl. Salemba

Raya No. 28A

Jakarta Pusat Dengan hormat,

Bersama surat ini kami atas nama Penerbit Kencana Mengajukan permohonan Isbn dan Barcode atas buku yang akan terbitkan berikut ini :

Judul : Pegawai negeri sipil: lepas dari partai politik terjebak di pilkada

Agar permohonan ini dapat diproses, maka kami lampirkan dokumen dalam PDF atau JPG :

- Halaman Judul - Balik Halaman Judul - Kata Pengantar - Daftar Isi - sinopsis

Demikian surat permohonan kami, atas perhatian dan kerjasamanya kami ucapkan terima kasih.

Hormat kami,

Manajer Produksi

(2)

Lepas Dari Partai Politik Terjebak di Pilkada

English Nainggolan, S.H., M.H.,

Pegawai

negeri

sipil

(3)

Pegawai negeri siPil:

lepas dari Partai Politik Terjebak di Pilkada edisi Pertama

ISBN --- 15 x 23 cm xxxii, 224 hlm Cetakan ke-1, ---- 2021

Kencana 2021---

Penulis

English Nainggolan, S.H., M.H.,

Desain sampul Irfan Fahmi

Penata letak Suwito & Laily Kim

Penerbit P R E N a d a

Jl. Tambra Raya No. 23 Rawamangun -Jakarta 13220 Telp: (021) 4786-4657 Faks: (021) 475-4134

Divisi dari PrenaDaMeDia grOUP e-mail: [email protected]

www.prenadamedia.com INdONESIa

dilarang memperbanyak, menyebarluaskan, dan/atau mengutip sebagian atau seluruh isi buku ini dengan cara apa pun, termasuk dengan cara penggunaan mesin fotokopi,

tanpa izin tertulis dari penerbit dan penulis.

(4)

KATA SAMBUTAN

KEPALA BADAN KEPEGAWAIAN NEGARA

Puji dan syukur ke hadirat Tuhan yang Maha Esa, saya selaku Ke- pala Badan Kepegawaian Negara dapat memberikan kata sambutan atas penerbitan buku dengan judul Pegawai Negeri Sipil, Lepas dari Partai Politik Terjebak di Pilkada, karya dari Sdr. English Nainggolan.

Tulisan ini didasarkan atas berbagai literatur termasuk peraturan perundang-undangan dan pengalamannya selama bekerja dan ber- karya di lingkungan Badan Kepegawaian Negara.

Saya menyambut baik kehadiran buku ini di tengah minimnya literatur atau referensi tentang PNS. Buku ini dapat menambah referensi pengetahuan dan dapat menjadi rujukan dalam memahami posisi dan pengalaman PNS dalam sistem politik dan kepartaian di Indonesia yang terkadang dilematis dengan segala dampak ikutannya. Bahkan PNS pernah menjadi salah satu komponen penting dan sentral dalam salah satu kekuatan politik pada zaman Orde Baru.

Dengan membaca buku ini, kita juga dapat mengetahui dan memahami berbagai sistem pemilihan kepala daerah yang pernah diterapkan di Indonesia, dari sistem pemilihan kepala daerah melalui perwakilan murni, sistem pemilihan perwakilan tidak murni atau semu, sampai dengan sistem pemilihan kepala daerah langsung oleh rakyat. Begitu juga dengan berbagai dampak ikutannya bagi birokrasi, PNS, terutama para pejabat di daerah sebagai akibat diterapkan- nya sistem pemilihan kepala daerah secara langsung.

(5)

viii

|

Pegawai negeri siPil: lePas dari Partai Politik terjebak di Pilkada

Saya memberi apresiasi kepada Sdr. English Nainggolan yang dapat menyelesaikan tulisan dalam bentuk buku ini. Buku ini dapat menjadi referensi bagi semua PNS dalam semua jenjang, baik untuk menambah pengetahuan dan pemahaman maupun sebagai bahan ajar di lingkungan lembaga pendidikan dan pelatihan PNS. Buku ini adalah satu dari sedikit bahan bacaan atau referensi pengetahuan yang mengulas tentang PNS.

Semoga buku ini bermanfaat untuk kita semua. Terima kasih dan selamat atas penerbitan buku ini.

Jakarta, Juli 2021 Kepala Badan Kepegawaian Negara,

Dr. Ir. Bima Haria Wibisana, MSIS.

(6)

KATA SAMBUTAN

KEPALA LEMBAGA ADMINISTRASI NEGARA

Pertama-tama saya selaku Kepala Lembaga Administrasi Nega- ra (LAN) mengucapkan selamat dan menyambut baik atas terbitnya buku dengan judul: Pegawai Negeri Sipil, Lepas dari Partai Politik Ter- jebak di Pilkada ini. Ditengah-tengah kesibukannya masih memberi waktu menuangkan pemikiran dan pengalamannya dalam bentuk buku. Dari sedikit praktisi birokrat Pegawai Negeri Sipil (PNS) yang menyumbangkan tulisannya, buku ini menambah referensi bacaan pengetahuan dan pemahaman bagi PNS dalam semua level, mahasiswa, dan kalangan profesi lainnya.

Buku ini dapat memberi pencerahan dan pemahaman atas pengalaman kondisi keanggotaan PNS dalam partai politik dalam sistem politik dan kepartaian di Indonesia, baik masa Orde Lama, Orde Baru, dan masa Reformasi dengan berbagai masalah ikutannya terhadap birokrasi maupun bagi PNS itu sendiri. Begitu juga dengan ragam pengalaman Indonesia menerapkan sistem pemilihan kepala daerah sebagai bagian dari sistem ketatanegaraan yang terus berubah seiring dengan politik hukum penguasa dan pemaknaan demokrasi pada masing-masing zamannya.

Substansi dalam buku ini berguna untuk PNS, mahasiswa, dan masyarakat pada umumnya, juga dapat menjadi referensi untuk bahan ajar dalam berbagai pendidikan dan pelatihan bagi PNS termasuk untuk Latsar Calon PNS dan pelatihan kepemimpinan berbagai

(7)

x

|

jenjang yang diberikan kepada PNS sebagai bagian dari pemahaman sistem ketatanegaraan di Indonesia. Referensi tentang PNS masih sangat minim, sehingga buku ini menjadi salah satu yang menghiasi literatur pembelajaran tentang hubungan PNS dengan partai politik dan sistem pemilihan kepala daerah dengan berbagai dampaknya.

Saya juga mendorong kepada para birokrat untuk menuangkan dalam bentuk tulisan ragam pengetahuan dan pengalamannya selama meniti karier di lingkungan birokrasi pemerintahan.

Akhirnya, sekali lagi saya mengucapkan selamat atas terbitnya buku ini. Semoga buku ini bermanfaat untuk menambah pengetahuan kita semua.

Jakarta, September 2021 Kepala Lembaga Administrasi Negara,

Dr. Adi Suryanto, M.Si.

(8)

KATA SAMBUTAN

KETUA KOMISI APARATUR SIPIL NEGARA

Saya sangat menyambut baik atas terbitnya buku dengan judul:

Pegawai Negeri Sipil, Lepas dari Partai Politik Terjebak di Pilkada karya Sdr. English Nainggolan. Dengan membaca buku ini kita akan dicerahkan dengan pengalaman bangsa Indonesia masa lalu dan masa kini. Bagaimana posisi, kedudukan, dan keikutsertaan Pegawai Negeri Sipil (PNS) dalam partai politik dan dampaknya terhadap netralitas PNS dan birokrasi. Begitu juga dengan sistem pemilihan kepala daerah yang berubah-ubah dalam sejarah kebangsaan Indonesia yang berubah-ubah sampai dengan pemilihan kepala daerah secara langsung dengan segala dampaknya.

Ada hal paradok tentang PNS dan netralitas PNS dalam sistem kepartaian dihubungkan dengan sistem pemilihan kepala daerah.

Pada zaman Orde Lama dan Orde Baru, negara melalui seperangkat peraturan perundang-undangan memungkinkan PNS menjadi anggota dan/atau pengurus partai politik yang membawa dampak nega- tif terhadap birokrasi. Bahkan pada zaman Orde Baru, PNS menjadi salah satu kekuatan politik untuk menopang kekuasaan. Hampir seluruh PNS menjadi anggota Golongan Karya. Setelah reformasi, PNS dilarang menjadi anggota partai politik, sehingga relatif sudah netral dan birokrasi stabil. Sebaliknya, dengan sistem pemilihan kepala daerah secara langsung, negara melalui seperangkat peraturan perundang-undangan meminta supaya PNS dan birokrasi netral tidak me-

(9)

xii

|

mihak, tetapi PNS dan para pejabat itu sendiri tidak dapat menjaga netralitasnya dengan berbagai sebab dan kondisi objektif faktual di daerah, termasuk maraknya praktik jual beli jabatan khususnya di lingkungan pemerintah daerah.

Saya merekomendasikan buku ini sebagai bacaan tambahan pengetahuan, bukan hanya bagi PNS dan pejabat, tetapi juga untuk mahasiswa dan masyarakat luas. Masa depan tidak akan pernah ada tanpa masa lalu.

Akhirnya, sekali lagi saya mengucapkan selamat atas terbitnya buku ini. Semoga buku ini dapat dimanfaatkan untuk menambah pengetahuan kita semua.

Jakarta, September 2021 Ketua Komisi Aparatur Sipil Negara,

Prof. Dr. Agus Pramusinto, MDA.

(10)

KATA PENGANTAR

Puji syukur ke hadirat Tuhan yang Maha Esa dan sungguh Maha baik, akhirnya tulisan ini dapat selesai dalam bentuk buku dengan judul: Pegawai Negeri Sipil, Lepas dari Partai Politik Terjebak di Pilkada.

Awalnya tulisan ini adalah tesis untuk memperoleh gelar Magister Hukum pada Fakultas Hukum Universitas Krisnadwipayana Jakarta tahun 2006 dengan judul: “Keanggotaan Pegawai Negeri Sipil Dalam Partai Politik dan Implikasinya pada Netralitas Birokrasi (Suatu Tin- jauan Yuridis Normatif dan Empirik)”. Kemudian dengan berbagai penyesuaian dan ditambahkan materi yang sangat relevan tentang sistem pemilihan kepala daerah.

Masalah Pegawai Negeri Sipil (PNS) dalam sistem politik dan kepartaian pada masa lalu sangat mewarnai birokrasi pemerintahan, dari awal kemerdekaan sampai awal masa reformasi. Bahkan pada masa Orde Baru, PNS dan birokrasi pernah menjadi salah satu komponen dan pilar penting dalam meraih, mempertahankan, dan mem- perkukuh kekuasaan. Sesuai perjalanan sejarah dan dampak besar reformasi, akhirnya PNS dapat lepas dari keanggotaan dan hiruk pikuk partai politik dan pemilihan umum. Sehingga saat ini tidak ada lagi PNS atau pejabat yang berstatus PNS di lingkungan birokrasi yang menjadi anggota dan/atau pengurus partai politik. Birokrasi menjadi organisasi yang netral. Artinya, siapa pun dan dari partai mana pun yang berkuasa dan menguasai pemerintahan, birokrasi tetap utuh dan solid menjalankan fungsi-fungsinya.

(11)

xiv

|

Dengan sistem pemilihan kepala daerah secara langsung (Pilka- da langsung) baik untuk pemilihan gubernur, bupati, dan walikota, sangat dirasakan dampak negatifnya bagi PNS khususnya pejabat pemerintahan daerah yang merasa terjebak dan menjadi pusaran masalah. Dalam Pilkada langsung, netralitas PNS dan para pejabatnya sepertinya tidak akan pernah netral secara utuh dan bulat. Dampak besar dari sistem Pilkada langsung ini antara lain maraknya mutasi pejabat dan jual beli atau suap menyuap untuk mempertahankan atau memperoleh jabatan. Ditengarai juga bahwa sistem Pilkada langsung yang berbiaya besar ini mengakibatkan banyak kepala daerah terpilih kemudian terjerat kasus hukum berupa tindak pidana korupsi. Buku ini juga menguraikan berbagai sistem pemilihan kepala daerah yang pernah diterapkan sejak kemerdekaan, dari sistem perwakilan murni, sistem penunjukan, sistem perwakilan murni yang semu, sampai dengan sistem pemilihan kepala daerah secara langsung.

Mengenai keanggotaan PNS dalam partai politik, Penulis banyak memahami dan menjadi bagian dari sejarah karena pernah ikut ter- libat langsung dalam perumusan kebijakan keanggotaan PNS dalam partai politik sewaktu menjabat di lingkungan Biro Hukum/Direk- torat Peraturan Perundang-undangan Badan Kepegawaian Negara (BKN). Penulis juga dapat memahami pengalaman pejabat birokrasi pemerintahan di daerah dampak Pilkada langsung sewaktu menjabat Kepala Kantor Regional XI BKN di Manado yang wilayah kerjanya meliputi Provinsi Sulawesi Utara, Gorontalo, dan Maluku Utara, dan Kepala Kantor Regional VI BKN di Medan dengan wilayah kerja Pro- vinsi Sumatra Utara.

Pada kesempatan ini, saya menghaturkan ucapan terima kasih yang tak terhingga kepada yang terhormat:

1. Bapak Dr. Ir. Bima Haria Wibisana, MSIS., Kepala Badan Ke- pegawaian Negara (BKN) yang banyak memberikan bimbingan dan kesempatan kepada Penulis dalam mengarungi karier di BKN dan berkenan memberikan kata sambutan atas buku ini;

2. Bapak Dr. Adi Suryanto, M.Si., Kepala Lembaga Administrasi Negara (LAN) yang juga berkenan memberikan kata sambutan atas buku ini;

3. Bapak Prof. Dr. Agus Pramusinto, MDA., Ketua Komisi Apa-

(12)

kata Pengantar

|

^xv

ratur Sipil Negara (KASN) atas perkenannya memberikan kata sambutan pada buku yang sangat sederhana ini.

Ucapan terima kasih juga saya sampaikan kepada Bapak Iwan Setyo Prihatin, S.H., M.AP., Kepala Bagian Tata Usaha, Sdri. Juniar Frida H. Nainggolan, S.E., Auditor Manajemen Aparatur Sipil Nega- ra, Sdri. Tuti Hutabalian, S.H., Analis Hukum, ketiganya di Kantor Regional VI BKN Medan, dan Sdri. Agustina Dolonseda, S.T., Auditor Manajemen Aparatur Sipil Negara di Kantor Regional XI BKN Mana- do yang banyak memberikan dukungan bahan, masukan, saran, edi- ting, dan koreksi atas naskah buku ini.

Buku ini sangat bermanfaat bagi masyarakat umum, mahasiswa dengan konsenterasi ilmu pemerintahan, ilmu hukum, ilmu politik, ilmu administrasi, maupun disiplin ilmu lainnya. Juga sangat bermanfaat bagi PNS dan pejabat birokrasi untuk menambah pengetahuan, pemahaman dan pengalaman PNS dalam sistem politik dan kepartaian di Indonesia dan juga tentang sistem pemilihan kepala daerah yang pernah diterapkan di Indonesia termasuk kondisi faktual yang dialami PNS dalam sistem Pilkada langsung. Buku ini juga sangat direkomendasi untuk bahan ajar atau pengetahuan tambahan bagi peserta Pelatihan Dasar (Latsar) bagi Calon PNS, Pelatihan Kepe- mimpinan Pengawas (PKP), Pelatihan Kepemimpinan Administrator (PKA), bahkan sebagai referensi untuk peserta Pelatihan Kepemim- pinan Nasional (PKN). Semoga buku ini bermanfaat. Salam.

Penulis, English Nainggolan, S.H., M.H.

(13)

dAfTAR iSi

KATA SAMBUTAN

Kepala Badan Kepegawaian Negara vii

Kepala Lembaga Administrasi Negara ix

Ketua Komisi Aparatur Sipil Negara xi

KATA PENGANTAR xiii

DAfTAR ISI xvii

BAB 1 PENDAHULUAN 1

A. Umum 1

b. Politik Hukum 9

C. Netralitas dan birokrasi 17

BAB 2 HAK BERSERIKAT, PARTAI POLITIK, DAN NETRALITAS BIROKRASI 21

A. Hak berserikat 21

b. Partai Politik 26

C. Netralitas birokrasi 31

D. Sistem Manajemen Kepegawaian PNS 36 1. Berdasarkan UU Nomor 18 Tahun 1961 tentang

Ketentuan-ketentuan Pokok Kepegawaian 36 2. Berdasarkan UU Nomor 8 Tahun 1974 tentang

Pokok-pokok Kepegawaian 38

3. Berdasarkan UU Nomor 43 Tahun 1999 tentang Perubahan Atas UU Nomor 8 Tahun 1974 tentang

Pokok-pokok Kepegawaian 40

(14)

xviii

|

4. Berdasarkan UU Nomor 5 Tahun 2014 tentang

Aparatur Sipil Negara 42

5. Pengangkatan Pejabat karier oleh Pejabat Politik 45 BAB 3 KEANGGOTAAN PEGAWAI NEGERI SIPIL DALAM

PARTAI POLITIK MASA ORDE LAMA DAN

ORDE BARU 53

A. Masa Orde Lama 53

b. Masa Orde baru 66

1. Peraturan Pemerintah Nomor 6 Tahun 1970 tentang Pengaturan Kehidupan Politik Pejabat-pejabat Negeri dalam Rangka Pembinaan Sistim Kepegawaian Negeri

Republik indonesia 66

2. Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1975 tentang Partai

Politik dan Golongan Karya 70

3. Peraturan Pemerintah Nomor 20 Tahun 1976 tentang Keanggotaan PNS dalam Partai Politik atau Golongan Karya 73 BAB 4 KEANGGOTAAN PEGAWAI NEGERI SIPIL

DALAM PARTAI POLITIK SETELAH REfORMASI 89 A. Peraturan Pemerintah Nomor 5 Tahun 1999 tentang

Pegawai Negeri Sipil yang Menjadi Anggota Partai Politik jo. Peraturan Pemerintah Nomor 12 Tahun 1999 90 b. Undang-Undang Nomor 43 Tahun 1999 tentang

Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 8 Tahun 1974

tentang Pokok-pokok Kepegawaian 97

C. Peraturan Pemerintah Nomor 37 Tahun 2004 tentang Larangan PNS Menjadi Anggota Partai Politik 102 D. Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014 tentang

Aparatur Sipil Negara 109

E. Dukungan Kebijakan Netralitas dan Disiplin 114 BAB 5 RAGAM MODEL PEMILIHAN KEPALA DAERAH

DI INDONESIA 121

A. Umum 121

b. Sistem Pemilihan Kepala Daerah di Indonesia 124 1. Pemilihan Berdasarkan UU Nomor 22 Tahun 1948 tentang Penetapan Aturan-aturan Pokok Mengenai Pemerintahan Sendiri di daerah-daerah yang Berhak Mengatur dan Mengurus Rumah Tangganya Sendiri 124

(15)

daftar isi

|

^xix

2. Pemilihan Berdasarkan UU Nomor 1 Tahun 1957

tentang Pokok-pokok Pemerintahan daerah 129 3. Pemilihan Berdasarkan Penetapan Presiden Nomor 6

Tahun 1959 tentang Pemerintahan daerah 133 4. Pemilihan Berdasarkan UU Nomor 18 Tahun 1965

tentang Pokok-pokok Pemerintahan daerah 138 5. Pemilihan Berdasarkan UU Nomor 5 Tahun 1974

tentang Pokok-pokok Pemerintahan di daerah 143 6. Pemilihan Berdasarkan UU Nomor 22 Tahun 1999

tentang Pemerintahan daerah 148

tentang Pemerintahan daerah 153

tentang Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Walikota 161 9. Pemilihan Berdasarkan UU Nomor 1 Tahun 2015 tentang

Penetapan Perpu Nomor 1 Tahun 2014 tentang Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Walikota Menjadi Undang-undang

Beserta Perubahannya 168

BAB 6 RAGAM MASALAH PEMILIHAN KEPALA DAERAH

SECARA LANGSUNG 179

A. Umum 179

b. Ragam Masalah Pilkada Langsung 182

1. Berbiaya Mahal 183

2. Tingginya Potensi Korupsi 190

3. Birokrasi Tidak Akan Pernah Netral 194

4. Pelanggaran Netralitas 200

5. Mutasi dan jual-beli Jabatan 206

6. Konflik Sosial 217

DAfTAR PUSTAKA 223

TENTANG PENULIS 233

(16)

Sinopsis

Dalam tulisan ini diuraikan bagaimana pergumulan PNS dalam sistem kepartaian sejak Indonesia merdeka (orde lama, orde baru, dan reformasi) dengan berbagai dampak ikutannya. Negara melalui seperangkat regulasi peraturan perundang-undangan membuka ruang bagi PNS atau para birokrat untuk dapat menjadi anggota dan/atau pengurus partai politik. Dampaknya selama orde lama adalah rapuhnya birokrasi dan terkotak-kotaknya PNS karena berbeda partai.

SURAT PERMOHONAN PENERBITAN