PENGATURAN PERUSAHAAN UMUM BULOG
SEBAGAI BADAN USAHA MILIK NEGARA PSO
(PUBLIC SERVICE OBLIGATION)
TESIS
Oleh
BAHRENSAH ANANDA HSB 087005107/HK-E
FAKULTAS HUKUM
UNIVERSITAS SUMATERA UTARA
MEDAN
PENGATURAN PERUSAHAAN UMUM BULOG
SEBAGAI BADAN USAHA MILIK NEGARA PSO
(PUBLIC SERVICE OBLIGATION)
TESIS
Diajukan Sebagai Salah Satu Syarat Untuk Memperoleh Gelar Magister Humaniora
dalam Program Studi Ilmu Hukum Ekonomi pada Sekolah Pascasarjana Universitas Sumatera Utara
Oleh
BAHRENSAH ANANDA HSB 087005107/HK-E
FAKULTAS HUKUM
UNIVERSITAS SUMATERA UTARA
MEDAN
Judul Tesis :
PENGATURAN PERUSAHAAN UMUM
BULOG SEBAGAI BADAN USAHA
MILIK NEGARA PSO (PUBLIC SERVICE
OBLIGATION)
Nama Mahasiswa : Bahrensah Ananda Hsb Nomor Induk : 087005107
Program Study : Ilmu Hukum Ekonomi
Menyetujui : Komisi Pembimbing
(Prof. Dr. Bismar Nasution, SH, MH) Ketua
(Prof. Dr. Sunarmi, SH, M.Hum) (Dr. Mahmul Siregar, SH, M. Hum) Anggota Anggota
Ketua Program Studi Dekan
Telah diuji pada
Tanggal 23 Agustus 2010
PANITIA PENGUJI TESIS
Ketua : Prof. Dr. Bismar Nasution, SH, MH Anggora : 1. Prof. Dr. Sunarmi, SH, M.Hum
ABSTRAK
Hak untuk memperoleh pangan merupakan salah satu hak asasi manusia, sebagaimana tersebut dalam Pasal 27 UUD 1945 maupun dalam Deklarasi Roma World Food Security and World Food Summit (1996). Pemerintah atau negara berkewajiban (obligation) menghargai (respect), melindungi (protect) dan memenuhi (fulfill) hak masyarakat terhadap pangan. Pasal 33 ayat (2) UUD 1945 beserta penjelasannya yang meminta pemerintah untuk mendirikan Perusahaan Negara untuk dapat mengurus di bidang ekonomi yang penting dan menguasai hajat hidup orang banyak.
Undang Undang No. 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik Negara (BUMN) adalah dasar hukum keberadaan BUMN di Indonesia. Pembentukan lembaga yang menangani masalah pangan sesuai dengan amanat UU No 7 Tahun 1996 tentang Pangan. Perum BULOG adalah perusahaan Umum yang dibentuk berdasarkan PP No. 7 tahun 2003 dan berdasarkan Pasal 6 ayat (1) disebutkan bahwa sifat usaha dari perusahaan adalah menyediakan pelayanan bagi kemanfaatan umum dan sekaligus memupuk keuntungan berdasarkan prinsip pengelolaan Perusahaan. Pengaturan tentang BULOG yang ada saat sebagai BUMN PSO pangan kerap menjadi benturan, di sisi lain BULOG harus berorientasi bisnis alias profit oriented, tetapi BULOG juga punya peran penting, yaitu fungsi sosial. Peran ganda ini diyakini banyak kalangan sulit beriringan dan dikhawatirkan akan menjadi hambatan dalam pemenuhan hak pangan.
Permasalahan yang akan dikaji lebih lanjut untuk menemukan pemecahan masalah adalah bagaimana implikasi perubahan bentuk lembaga BULOG dari LPND menjadi Perusahaan Umum (Perum), bagaimana Pengaturan Perum BULOG sebagai BUMN yang melaksanakan tugas PSO (Public Services Obligation) dan kendala-kendala apa yang dihadapi dalam menjalankan penugasan PSO. (Public Services Obligation).
Masalah diteliti dengan pendekatan yuridis normatif yang bersifat kualitatif yang terlebih dahulu meneliti bahan-bahan kepustakaan yang relevan dengan permasalahan yang diteliti dengan mengacu kepada norma-norma hukum yang terdapat dalam perundang-undangan ataupun regulasi.
Perubahan kelembagaan BULOG dari LPND menjadi Perum harusnya diikuti langkah-langkah yang komprehensif dan konsisten dari pemerintah untuk menjabarkan strategi dan kebijakan ketahanan pangan. Perlu dikaji ulang untuk mereposisikan kembali BULOG sebagai sebuah lembaga yang bertanggung jawab dan berperan penuh atas bekerjanya subsistem distribusi untuk seluruh komoditi pangan strategis bagi seluruh lapisan masyarakat, tentu saja dalam kerangka kelembagaan yang sesuai dengan perkembangan jaman. Penerapkan prinsip tata kelola perusahaan yang baik (GCG), secara konsisten dan berkesinambungan, mampu terus menciptakan nilai tambah dan inovasi, siap bersaing di era kompetisi global, dan memiliki kemampuan untuk survive dalam segala kondisi, memiliki tanggung jawab sosial. Implikasi perubahan memaksa BULOG untuk menerapkan prinsip-prinsip GCG dalam pengelolaannya.
Singkatnya dengan pengaturan yang ada saat ini Perum BULOG sebagai Pelaksana PSO bidang pangan berpotensi merugi.
Agar peraturan perundang-undangan terkait Perum BULOG dan Ketahanan Pangan dapat berjalan maksimal untuk kesejahteraan masyarakat, harus segera dirumuskan paradigma sistem ekonomi nasional seperti apa yang harus kita bangun dan perlu adanya interaksi, pengertian (understanding) dan kerjasama yang baik antara para ahli di bidang ekonomi dan di bidang hukum. Mengantisipasi perkembangan ekonomi global dan melihat fakta yang ada, pemerintah dan Perum BULOG harus segera berbenah diri untuk mengatasi berbagai permasalahan dan hambatan yang ada terutama untuk mengatasi kerugian-kerugian yang diderita sehingga tujuan Perum BULOG sebagai korporasi tidak terabaikan di tengah dinamika tugas PSO.
ABSTRACT
The right for foods is one of human rights, as mentioned in Section 27 of The Constitution 1945 or in the Rom Declaration of World Food Security and World Food Summit (1996). The government or country has an obligation, respect, protect and fulfill the society rights for foods. The section 33 subsection (2) of The Constitution 1945 includes the clarification asking the government for establishing the state corporation to manage the principal economy parts and mastering the public intention.
Regulation No. 19 of 2003 about State Owned-Corporation (BUMN) is the law fundamental of the BUMN’s existing in Indonesia. The establishment of institution managing food is according to the amendment of Regulation No. 7 of 1996 about Foods. The public corporation of board-business logistic (BULOG) is a general corporation which established based on the Government Regulation No. 7 of 2003 and also Section 6 subsection (1); it is stated that the characteristic business of the corporation is to provide the service for public benefit and also create the profit according to the corporation management principle. The management of the existed BULOG as the BUMN PSO of food is always become an impact, on the other hand, BULOG must be business-oriented or profit oriented; however, BULOG also has important function that is social function. Most people assure that this dual role is difficult mutually and they worried to be a hinder in fulfilling of food’s right.
The troubles that will be analyzed for detailed to find the trouble-solving out is how the implication of shape change of the BULOG institution from LPND to BUMN that carried out the duty of PSO (Public Services Obligation) and also what obstructs look toward in implementing PSO’s assignments.
The trouble is analyzed with qualitative normative-judicative which analyzing the related literatures material to the analyzed troubles firstly by relying on the law norms existed in the regulation.
The changes of BULOG’s institution from LPND to the public corporation must followed by comprehensive and consistent actions from the government to describe both the strategies and policies of food survival. Repositioning BULOG as a institution that responsible and fully play-role to the processing of distribution subsystem for whole strategic food commodities for entire society is very required; certainly, in institution frame according to the development time. The implementation of good corporation management (GCG), consistency and continuously, is expected to produce add value and innovation, ready for competition in global competition era, has a capability for survive in every condition, and also has social responsibility. The implication changes impose BULOG to apply the GCG’s principles in its management.
The government must be given compensation for costs spent by BUMN, include expected margin in naturalness rate based on its assignments. In fact, however, in carrying out the PSO’s assignments, the public corporation of BULOG is troubled because of the compensation of those assignment costs do not implemented completely because many obstructs in its regulation. In short, by the regulation currently, the public corporation of BULOG as PSO executor of food sectors is potential to suffer a financial loss.
system need to be formulated firstly. In what kind that must be we create, interaction requirement, understanding and collaboration well among practitioners in economy and law segments. To anticipate the global economy development and observe the presented facts currently, both the government and BULOG must be prepare themselves to solve the various troubles and obstructs existed, particularly solving the financial loss suffered; so the purposes of the public corporation of BULOG as a corporation may implemented in the middle of PSO’s assignment dynamics.
KATA PENGANTAR
Puji dan syukur penulis panjatkan kepada Allah SWT atas segala karuniaNya,
rahmat dan hidayahNya sehingga tesis ini berhasil diselesaikan dan tepat pada waktunya.
Tesis ini ditulis dalam rangka memenuhi syarat untuk mencapai gelar Magister
Humaniora pada Program Studi Ilmu Hukum Ekonomi, Sekolah Pascasarjana Universitas
Sumatera Utara, Medan.
Tema yang dipilih dalam penelitian adalah Pengaturan Perusahaan Umum
BULOG Sebagai Badan Usaha Milik Negara PSO (Public Service Obligation). Di dalam penulisan tesis ini, penulis banyak memperoleh bantuan baik berupa pengajaran,
bimbingan dan arahan dari berbagai pihak. Oleh karena itu penulis menyampaikan
ucapan terima dan penghargaan yang setinggi-tingginya dan setulus-tulunya kepada yang
terhormat para pembimbing : Prof. Bismar Nasution, SH, MH., Prof. Dr. Sunarmi, SH,
M. Hum., Dr. Mahmul Siregar, SH, M. Hum., dimana ditengah-tengah kesibukan dan
tugas-tugas beliau masih tetap meluangkan waktunya untuk memberikan bimbingan,
petunjuk dan mendorong semangat penulis untuk menyelesaikan penulisan Tesis ini.
Terima kasih yang tak terhingga penulis sampaikan kepada Almarhum Ayahanda
tercinta H. Patuan Humala Barumun Hasibuan (Alm) dan Ibunda Hj. Hasmidah Nasution
(Alm) atas peran dan dedikasi beliau dalam mendidik anak-anaknya hingga tumbuh
dewasa. Terima kasih dan hormat saya kepada abang Zamzam Amandarsyah, SH yang
telah memberi dorongan dan semangat kepada penulis untuk belajar di Program Magister
saya Dra. Mega Rahayu Lbs dan anak tercinta Fadhlan Humala Hsb, atas dorongan dan
suasana damai yang mereka berikan sehingga penulisan Tesis ini dapat selesai.
Terima kasih kepada yang terhormat Direktur Utama Perum BULOG yang telah
memberikan waktu kepada penulis sebagai karyawan Perum BULOG Divre Sumut untuk
tugas belajar eksekutif jangka pendek dalam negeri dan terima kasih kepada Bapak ketua
KOPELINDO Perum BULOG atas kepercayaannya menyediakan beasiswa selama
mengikuti pendidikan.
Perkenankan juga penulis mengucapkan terima kasih kepada semua pihak yang
terlibat dalam penyelesaian studi ini, kepada :
1. Ibu Prof. Dr. Ir. T. Chairun Nisa B. M.Sc selaku Direktur Sekolah Pascasarjana
Universitas Sumatera Utara;
2. Bapak Prof. Dr. Runtung Sitepu, SH., M. Hum selaku Dekan Fakultas Hukum
Universitas Sumatera Utara;
3. Bapak Prof. Dr. Bismar Nasution, SH., MH selaku Pembimbing Utama sekaligus
Ketua Program Studi Ilmu Hukum Sekolah Pascasarjana Universitas Sumatera Utara
yang telah memberikan bimbingan sampai akhirnya penulis dapat menyelesaikan
perkuliahan pada Program Studi Magister Ilmu Hukum, Fakultas Hukum Sekolah
Pascasarjana Universitas Sumatera Utara;
4. Ibu Prof. Dr. Sunarmi, SH., M. Hum selaku komisi Pembimbing yang telah banyak
memberikan masukan, dorongan dan arahan dengan penuh perhatian dalam
5. Bapak Dr. Mahmul Siregar, SH., M. Hum selaku komisi Pembimbing yang telah
banyak memberikan masukan, dorongan dan arahan dengan penuh perhatian dalam
penyelesaian tesis ini;
6. Para Guru Besar dan semua Staf Pengajar Program Studi Magister IlmuHukum
Fakultas Hukum Sekolah Pascasarjana Universitas Sumatera Utara yang telah
memberikan ilmu dan pengetahuannya kepada penulis selama mengikuti proses
perkuliahan;
7. Teman-teman sekretariat Program Studi Magister Ilmu Hukum FakultasHukum
Sekolah Pascasarjana Universitas Sumatera Utara, atas bantuan dan informasinya
yang diberikan kepada penulis dalam proses penyelesaian perkuliahan sehingga
pembuatan tesis;
8. Teman-teman kuliah di Program Studi Ilmu Hukum Fakultas Hukum Sekolah
Pascasarjana Universitas Sumatera Utara yang tidak saya sebut satu persatu.
Akhirnya penulis berharap tesis ini dapat bermanfaat bagi pengembangan
keilmuan, bermanfaat bagi pemerintah maupun Perum BULOG, dan segala masukan
serta saran untuk penyempurnaan tesis ini saya mengucapkan terima kasih dan saya
menyampaikan permintaan yang tulus seandainya dalam penulisan tesis ini terdapat
kekurangan dan kekeliruan.
Medan, September 2010
Penulis,
RIWAYAT HIDUP
Nama : Bahrensah Ananda Hasibuan
Tempat/Tgl. Lahir : Aek Lancat Barumun, 21 Januari 1966
Jenis Kelamin : Laki-laki
Agama : Islam
Pekerjaan : BUMN Perum BULOG
Alamat : Jl. Abdul Hamid Perumahan Clasic Setiabudi Residence,
Blok E No. 5, Sei Selayang Medan.
Pendidikan : SD Negeri No. 3 Hutanopan, Tamat Tahun 1975
SMP Negeri 1 Sibuhuan, Tamat Tahun 1981
SMA Negeri 1 Padang Sidimpuan, Tamat Tahun 1984
Strata Satu (S1) Universitas Sumatera Utara, Tamat Tahun 1990
DAFTAR ISI
Halaman
ABSTRAK ……… i
ABSTRACT ..……… iii
KATA PENGANTAR ……….. v
RIWAYAT HIDUP ………. viii
DAFTAR ISI ……….. ix
DAFTAR SINGKATAN/ISTILAH ……… xii
BAB I : PENDAHULUAN A. Latar Belakang………... 1
B. Rumusan Masalah………... 13
C. Tujuan Penelitian……… 13
D. Manfaat Penelitian ……..……….... 14
E. Keaslian Penelitian ……….. 14
F. Kerangka Teori dan Konsepsi ………. 15
1) Kerangka Teori ……….. 15
2) Kerangka Konsepsi ……… 27
G. Metode Penelitian ………. 32
1) Jenis dan Sifat Penelitian .……… 32
2) Sumber Data …… ……… 33
3) Teknik Pengumpulan Data ……….. 35
BAB III : IMPLIKASI PERUBAHAN STATUS BULOG DARI LPND MENJADI PERUSAHAAN UMUM (PERUSAHAAN UMUM) 37
A. Lembaga BULOG Sebelum Perum ……..………….. 37
1) Kuatnya Intervensi Kekuasaan dan Politik ………… 41
2) BULOG sebagai STE (State Trading Enterprises) 42
3) Kurangnya Akuntabilitas saat LPND ……… 44
B. Perubahan kelembagaan BULOG Menjadi Perum …….. 46
1) Alasan Perubahan …….. ……… 47
a. Eksternal ………... 47
b. Internal ………. 48
2) Sasaran Perubahan yang Hendak Dicapai ……..… 52
3) GCG (Good Coorporate Governance) …………... 55
C. Implikasi Perubahan Kelembagaan BULOG……….. 57
1) Implikasi Terhadap Organisasi ……….. 57
2) Implikasi terhadap Kebijakan Perberasan ……..… 60
BAB III : PENGATURAN PERUSAHAAN UMUM BULOG SEBAGAI BUMN YANG MELAKSANAKAN TUGAS PSO
(PUBLIC SERVICE OBLIGATION) .………. 67 A. Landasan Hukum Penugasan Perum BULOG Sebagai PSO. 67
B. Pengadaan Gabah/beras dalam Rangka Pengamanan HPP …
C. Pengelolaan, Penyimpanan dan Cadangan Beras Pemerintah . 78
1) Pengelolaan dan Penyimpanan ………... 78
2) Cadangan Beras Pemerintah……… 81
D. Stabilisasi Harga di Tingkat Konsumen Sebagai
E. Distribusi Beras untuk Rumah Tangga Miskin (RASKIN) … 89
F. Kerugian Akibat Penugasan PSO ………..96
1) Kompensasi Penugasan Pelayanan Publik ……….. 99
2) Potensi Kerugian dalam Pelaksanaan PSO ………..108
BAB IV : KENDALA-KENDALA YANG DIHADAPI PERUM BULOG DALAM MELAKSANAKAN PENUGASAN PSO (PUBLIC SERVICE OBLIGATION)……….. 112
A. Pengamanan HPP saat Kebijakan Bebas Import Beras …….. 113
B. Pendanaan PSO Melalui Kredit Komersil ……….. 117
C. Budaya Birokrat/PNS di BUMN… . . …….……… 120
D. Kebijakan Subsidi RASKIN yang Kurang Maksimal ……….. 123
E. Pengelolaan CBP yang Dilematis………. 130
BAB V : KESIMPULAN DAN SARAN ………. 132
A. Kesimpulan ……… 132
B. Saran ……….. 134
DAFTAR SINGKATAN DAN ISTILAH
APBN : Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara
ASEAN : Association of Southeast Asian Nations
BAMA : Bahan Makanan
BULOG : Badan Urusan Logistik
BUMN : Badan Usaha Milik Negara
CBP : Cadangan Beras Pemerintah
DPR : Dewan Perwakilan Rakyat
EKOSOB : Ekonomi Sosial dan Budaya
GATT : General Agreement on Tariffs and Trade atau Perjanjian Umum
Tentang Tarif-tarif dan Perdagangan
GCG : Good Corporate Governance
GPG : Good Public Governance
HDPP : Harga Dasar Pembelian Pemerintah
HPP : Harga Pembelian Pemerintah
IMF : International Monetary Fund
KD : Keputusan Direksi
KKN : Korupsi Kolusi dan Nepotisme
KLBI : Kredit Likuiditas Bank Indonesia
KOLOGNAS : Komando Logistik Nasional
LPND : Lembaga Pemerintah Non Departemen
PEDUM : Pedoman Umum
PERUM : Perusahaan Umum
PNS : Pegawai Negeri Sipil
PSO : Public Service Obligation
RASKIN : Beras Untuk Rumah Tangga Miskin
SDM : Sumber Daya Manusia
SK : Surat Keputusan
SOP : Standard Operating Procedure
STE : State Trading Enterprises
VMF : Voeding Middelen Fonds
WTO : World Trade Organization
ABSTRAK
Hak untuk memperoleh pangan merupakan salah satu hak asasi manusia, sebagaimana tersebut dalam Pasal 27 UUD 1945 maupun dalam Deklarasi Roma World Food Security and World Food Summit (1996). Pemerintah atau negara berkewajiban (obligation) menghargai (respect), melindungi (protect) dan memenuhi (fulfill) hak masyarakat terhadap pangan. Pasal 33 ayat (2) UUD 1945 beserta penjelasannya yang meminta pemerintah untuk mendirikan Perusahaan Negara untuk dapat mengurus di bidang ekonomi yang penting dan menguasai hajat hidup orang banyak.
Undang Undang No. 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik Negara (BUMN) adalah dasar hukum keberadaan BUMN di Indonesia. Pembentukan lembaga yang menangani masalah pangan sesuai dengan amanat UU No 7 Tahun 1996 tentang Pangan. Perum BULOG adalah perusahaan Umum yang dibentuk berdasarkan PP No. 7 tahun 2003 dan berdasarkan Pasal 6 ayat (1) disebutkan bahwa sifat usaha dari perusahaan adalah menyediakan pelayanan bagi kemanfaatan umum dan sekaligus memupuk keuntungan berdasarkan prinsip pengelolaan Perusahaan. Pengaturan tentang BULOG yang ada saat sebagai BUMN PSO pangan kerap menjadi benturan, di sisi lain BULOG harus berorientasi bisnis alias profit oriented, tetapi BULOG juga punya peran penting, yaitu fungsi sosial. Peran ganda ini diyakini banyak kalangan sulit beriringan dan dikhawatirkan akan menjadi hambatan dalam pemenuhan hak pangan.
Permasalahan yang akan dikaji lebih lanjut untuk menemukan pemecahan masalah adalah bagaimana implikasi perubahan bentuk lembaga BULOG dari LPND menjadi Perusahaan Umum (Perum), bagaimana Pengaturan Perum BULOG sebagai BUMN yang melaksanakan tugas PSO (Public Services Obligation) dan kendala-kendala apa yang dihadapi dalam menjalankan penugasan PSO. (Public Services Obligation).
Masalah diteliti dengan pendekatan yuridis normatif yang bersifat kualitatif yang terlebih dahulu meneliti bahan-bahan kepustakaan yang relevan dengan permasalahan yang diteliti dengan mengacu kepada norma-norma hukum yang terdapat dalam perundang-undangan ataupun regulasi.
Perubahan kelembagaan BULOG dari LPND menjadi Perum harusnya diikuti langkah-langkah yang komprehensif dan konsisten dari pemerintah untuk menjabarkan strategi dan kebijakan ketahanan pangan. Perlu dikaji ulang untuk mereposisikan kembali BULOG sebagai sebuah lembaga yang bertanggung jawab dan berperan penuh atas bekerjanya subsistem distribusi untuk seluruh komoditi pangan strategis bagi seluruh lapisan masyarakat, tentu saja dalam kerangka kelembagaan yang sesuai dengan perkembangan jaman. Penerapkan prinsip tata kelola perusahaan yang baik (GCG), secara konsisten dan berkesinambungan, mampu terus menciptakan nilai tambah dan inovasi, siap bersaing di era kompetisi global, dan memiliki kemampuan untuk survive dalam segala kondisi, memiliki tanggung jawab sosial. Implikasi perubahan memaksa BULOG untuk menerapkan prinsip-prinsip GCG dalam pengelolaannya.
Singkatnya dengan pengaturan yang ada saat ini Perum BULOG sebagai Pelaksana PSO bidang pangan berpotensi merugi.
Agar peraturan perundang-undangan terkait Perum BULOG dan Ketahanan Pangan dapat berjalan maksimal untuk kesejahteraan masyarakat, harus segera dirumuskan paradigma sistem ekonomi nasional seperti apa yang harus kita bangun dan perlu adanya interaksi, pengertian (understanding) dan kerjasama yang baik antara para ahli di bidang ekonomi dan di bidang hukum. Mengantisipasi perkembangan ekonomi global dan melihat fakta yang ada, pemerintah dan Perum BULOG harus segera berbenah diri untuk mengatasi berbagai permasalahan dan hambatan yang ada terutama untuk mengatasi kerugian-kerugian yang diderita sehingga tujuan Perum BULOG sebagai korporasi tidak terabaikan di tengah dinamika tugas PSO.
ABSTRACT
The right for foods is one of human rights, as mentioned in Section 27 of The Constitution 1945 or in the Rom Declaration of World Food Security and World Food Summit (1996). The government or country has an obligation, respect, protect and fulfill the society rights for foods. The section 33 subsection (2) of The Constitution 1945 includes the clarification asking the government for establishing the state corporation to manage the principal economy parts and mastering the public intention.
Regulation No. 19 of 2003 about State Owned-Corporation (BUMN) is the law fundamental of the BUMN’s existing in Indonesia. The establishment of institution managing food is according to the amendment of Regulation No. 7 of 1996 about Foods. The public corporation of board-business logistic (BULOG) is a general corporation which established based on the Government Regulation No. 7 of 2003 and also Section 6 subsection (1); it is stated that the characteristic business of the corporation is to provide the service for public benefit and also create the profit according to the corporation management principle. The management of the existed BULOG as the BUMN PSO of food is always become an impact, on the other hand, BULOG must be business-oriented or profit oriented; however, BULOG also has important function that is social function. Most people assure that this dual role is difficult mutually and they worried to be a hinder in fulfilling of food’s right.
The troubles that will be analyzed for detailed to find the trouble-solving out is how the implication of shape change of the BULOG institution from LPND to BUMN that carried out the duty of PSO (Public Services Obligation) and also what obstructs look toward in implementing PSO’s assignments.
The trouble is analyzed with qualitative normative-judicative which analyzing the related literatures material to the analyzed troubles firstly by relying on the law norms existed in the regulation.
The changes of BULOG’s institution from LPND to the public corporation must followed by comprehensive and consistent actions from the government to describe both the strategies and policies of food survival. Repositioning BULOG as a institution that responsible and fully play-role to the processing of distribution subsystem for whole strategic food commodities for entire society is very required; certainly, in institution frame according to the development time. The implementation of good corporation management (GCG), consistency and continuously, is expected to produce add value and innovation, ready for competition in global competition era, has a capability for survive in every condition, and also has social responsibility. The implication changes impose BULOG to apply the GCG’s principles in its management.
The government must be given compensation for costs spent by BUMN, include expected margin in naturalness rate based on its assignments. In fact, however, in carrying out the PSO’s assignments, the public corporation of BULOG is troubled because of the compensation of those assignment costs do not implemented completely because many obstructs in its regulation. In short, by the regulation currently, the public corporation of BULOG as PSO executor of food sectors is potential to suffer a financial loss.
system need to be formulated firstly. In what kind that must be we create, interaction requirement, understanding and collaboration well among practitioners in economy and law segments. To anticipate the global economy development and observe the presented facts currently, both the government and BULOG must be prepare themselves to solve the various troubles and obstructs existed, particularly solving the financial loss suffered; so the purposes of the public corporation of BULOG as a corporation may implemented in the middle of PSO’s assignment dynamics.
BAB I PENDAHULUAN
A. Latar Belakang Penelitian
Hak untuk memperoleh pangan merupakan salah satu hak asasi manusia
sebagaimana tersebut dalam Pasal 27 UUD 1945 maupun dalam Deklarasi Roma World
Food Security and World Food Summit (1996). Pertimbangan tersebut mendasari
terbitnya UU No. 7/1996 tentang Pangan. Sebagai kebutuhan dasar dan hak asasi
manusia, pangan mempunyai arti dan peran yang sangat penting bagi kehidupan suatu
bangsa. Ketersediaan pangan yang lebih kecil dibandingkan kebutuhannya dapat
menciptakan ketidakstabilan ekonomi. Berbagai gejolak sosial dan politik dapat juga
terjadi jika ketahanan pangan terganggu. Kondisi kritis akan pangan bahkan dapat
membahayakan stabilisasi nasional dengan meruntuhkan Pemerintah yang sedang
berkuasa.
Mengingat pertimbangan pentingnya pangan tersebut, Pemerintah selalu berupaya
untuk meningkatkan ketahanan pangannya terutama dari produksi dalam negeri.
Pertimbangan tersebut menjadi semakin penting bagi Indonesia karena jumlah
penduduknya semakin membesar dengan sebaran populasi yang luas dan cakupan
geografis yang tersebar.
Kegiatan pengelolaan pangan oleh Pemerintah seringkali mendapat kritik karena
adanya ketidak-sempurnaan kegiatan-kegiatan intervensi itu sendiri baik yang disebabkan
akan menimbulkan distorsi pasar. Intervensi akan dianggap reasonable kalau dilakukan
dalam keadaan defisit pangan atau jika terjadi surplus produksi yang berlebihan, dan jika
infrastruktur pemasaran dan kelembagaan tidak cukup berkembang dan kompetitif untuk
melindungi kepentingan produsen dan konsumen.1
Ketahanan pangan menurut World Bank adalah: "akses oleh semua orang pada
segala waktu atas pangan yang cukup untuk kehidupan yang sehat dan aktif, sedang
menurut FIVIMS Ketahanan Pangan adalah kondisi ketika “semua orang pada segala
waktu secara fisik, sosial dan ekonomi memiliki akses pada pangan yang cukup, aman
dan bergizi untuk pemenuhan kebutuhan konsumsi (dietary needs) dan pilihan pangan
(food preferences) demi kehidupan yang aktif dan sehat.”2 Berdasarkan UU No.7/1996: Ketahanan Pangan adalah kondisi di mana terjadinya kecukupan penyediaan pangan bagi
rumah tangga yang diukur dari ketercukupan pangan dalam hal jumlah dan kualitas dan
juga adanya jaminan atas keamanan (safety), distribusi yang merata dan kemampuan
membeli.3
Pembentukan lembaga yang menangani masalah pangan sesuai dengan amanat
UU No 7 Tahun 1996 tentang Pangan menyebutkan "bilamana dipandang perlu,
pemerintah dapat menunjuk instansi untuk mengkoordinasikan terlaksananya
Undang-undang ini”.4 Beras dapat dikatakan sebagai komoditas pangan yang paling banyak mendapat perhatian, baik di tingkat akademik, maupun di tingkat politis, mulai dari
1
Mustafa Abubakar, “ Kebijakan Pangan, Peran Perum BULOG dan Kesejahteraan Petani” Disampaikan sebagai Orasi Ilmiah dalam Dies Natalis ke-44 ( Bogor : Institut Pertanian 2007).
2
FIVIMS : Food Insecurity and Vulnerability Information and Mapping Sistems. http://www.fivims.net, diakses tangga 02 Juni 2010.
3
Pasal 45 ayat (1) dan (2) UU Republik Indonesia No. 7 tahun 1996.
4
sistem produksi, distribusi, perdagangan ekspor dan impor, disparitas harga, pola
konsumsi masyarakat, dinamika pembangunan daerah dan sebagainya. Pemerintah
bahkan perlu secara berkala megeluarkan kebijakan perberasan, walaupun lebih banyak
terfokus pada kebijakan harga, tepatnya penentuan harga pembelian pemerintah (HPP).5
Pemerintah atau negara berkewajiban (obligation) dalam tiga aspek, yaitu
menghargai (respect), melindungi (protect) dan memenuhi (fulfill)6 hak masyarakat terhadap pangan. Kewajiban untuk memenuhi mencakup untuk memfasilitasi (to
facilitate) dan memberi (to provide).7 Kewajiban untuk menghargai berarti mengharuskan Negara untuk tidak mengambil tindakan apapun yang menghambat akses
warga negara untuk memenuhi kebutuhan pangannya sendiri. Sedangkan kewajiban
untuk melindungi mengharuskan Negara untuk meyakinkan agar pengusaha ataupun
individu tidak menahan warganegara untuk mengakses kecukupan pangan. Kewajiban
untuk memenuhi, mengharuskan Negara secara pro aktif terlibat dalam aktivitas untuk
memperkuat akses masyarakat menggunakan sumber-sumber dan cara-cara penghidupan
mereka, termasuk keamanan pangan.
Sesuai amanat UUD 1945 khususnya Pasal 33 yang berlandaskan semangat
sosial, menempatkan penguasaan barang untuk kepentingan publik pada negara,
penafsiran dari kalimat "dikuasai oleh negara" dalam ayat (2) dan (3) tidak selalu dalam
bentuk kepemilikan tetapi utamanya dalam bentuk kemampuan untuk melakukan kontrol
5
Mustafa Abubakar, “ Kebijakan Pangan, Peran Perum BULOG dan Kesejahteraan Petani” Disampaikan sebagai Orasi Ilmiah dalam Dies Natalis ke-44 ( Bogor : Institut Pertanian 2007).
6
Pasal 11 ayat (2) Konvenan Ekosob, Tahun 1996
7
dan pengaturan serta memberikan pengaruh agar perusahaan tetap berpegang pada asas
kepentingan mayoritas masyarakat dan sebesar-besarnya kemakmuran rakyat. BUMN
adalah pilihan dengan cara menempatkan modal negara di dalamnya.8
BUMN lahir sebagai wujud implementasi dari kewajiban negara
mempersembahkan kesejahteraan kepada rakyatnya. Pasal 33 ayat (2) UUD 1945
beserta penjelasannya yang meminta pemerintah untuk mendirikan Perusahaan Negara
untuk dapat mengurus di bidang ekonomi yang penting dan menguasai hajat hidup orang
banyak. Hal ini karena jika bukan negara yang melakukannya, ditakutkan terjadinya
penguasaan ekonomi oleh orang atau lembaga ekonomi yang menyengsarakan dan
menindas rakyat. Dengan demikian, fungsi dan peranan utama dari BUMN adalah
menjamin tersedianya kebutuhan ekonomi yang tidak diproduksi rakyat banyak tetapi
hasilnya penting dan menyangkut hajat hidup orang banyak.
Undang Undang No. 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik Negara
(BUMN) adalah dasar hukum keberadaan BUMN di Indonesia. Dalam Undang Undang
ini, BUMN dibedakan menjadi dua jenis, yakni Perusahaan Perseroan, dan Perusahaan
Umum (Perum). BUMN yang berjenis Perseroan, di samping tunduk kepada UU BUMN
juga harus mematuhi ketentuan yang ada di dalam UU Perseroan Terbatas yaitu UU No.
40 Tahun 2007, dan aturan di bawahnya. Sedangkan perusahaan-perusahaan milik negara
yang berbentuk Perseroan Terbuka, di samping mereka wajib memenuhi amanat kedua
Undang Undang tersebut juga harus memperhatikan dan menjalankan segala ketentuan
yang tertulis di dalam Undang- Undang Pasar Modal (UU No. 8 Tahun 1995) dan
turunannya.
8
Perusahaan umum (Perum) adalah perusahaan unit bisnis negara yang seluruh
modal dan kepemilikan dikuasai oleh pemerintah dan tidak terbagi atas saham, yang
bertujuan untuk kemanfaatan umum berupa penyediaan barang dan/atau jasa yang
bermutu tinggi dan sekaligus mengejar keuntungan berdasarkan prinsip pengelolaan
perusahaan.9 Perusahaan Umum BULOG adalah badan usaha yang didirikan dengan Peraturan Pemerintah No.7 Tahun 2003. Sebagai Badan Usaha Milik Negara yang
berstatus Perum, maka Perum BULOG mempunyai dua tugas, yaitu tugas publik dan
tugas komersil. Dalam tugas publik, Perum BULOG melaksanakan penugasan
pemerintah yaitu kegiatan usaha untuk menyediakan barang dan/atau jasa yang
dibutuhkan oleh masyarakat, sedangkan dalam tugas komersial, Perum BULOG berupaya
untuk mendapatkan profit.10
Kedudukan dan peran BUMN tergantung hukum yang mengaturnya (hukum
publik atau hukum privat) dan bentuknya (departement government enterprise), statutory
public corporation, commercial companies), direfleksikan dalam Inpres Nomor 17 tahun
1967 dalam bentuk departemen agency (Perjan) Public corporation (Perum), state
company (perseroan). Kedudukan dan peran dilihat dari segi ekonomi untuk
membenarkan keterlibatan pemerintah secara langsung dalam kegiatan ekonomi adalah
untuk menjembatani ketidaksempurnaan pasar.11
9
Pasal 1 ayat (4) UU BUMN No. 19 Tahun 2003
10
Peraturan Pemerintah No. 7 tahun 2003 tentang Pendirian Perusahaan Umum (Perum) BULOG
11
R. Ibrahim, “Landasan Filosofis dan Yuridis Keberadaan BUMN, Sebuah Tinjauan, Jurnal
Sebelum menjadi Perum, dalam rangka melaksanakan tugas dan fungsinya, status
hukum BULOG adalah sebagai Lembaga Pemerintah Non Departemen (LPND)
berdasarkan Keppres RI No. 39 tahun 1978. Namun, sejak krisis ekonomi yang melanda
Indonesia pada tahun 1997 timbul tekanan yang sangat kuat agar peran pemerintah
dipangkas secara drastis sehingga semua kepentingan nasional termasuk pangan harus
diserahkan sepenuhnya kepada mekanisme pasar. Tekanan tersebut terutama mucul dari
negara-negara maju pemberi pinjaman khususnya AS dan Lembaga Keuangan
Internasional seperti IMF dan World Bank. Konsekuensi logis yang harus diterima dari
tekanan tersebut adalah BULOG harus berubah secara total.12
Melalui Keppres RI No.45/1997, BULOG melakukan program revitalisasi dan
reformasi, dimana tugasnya kemudian dibatasi hanya untuk komoditi beras dan gula
pasir. Tugas ini menciut lagi dengan keluarnya Keppres RI No.19/1998, dimana peran
BULOG hanya mengelola komoditi beras dan gula pasir, sedangkan komoditi lainnya
diserahkan kepada mekanisme pasar. Berdasarkan Keppres No.103/2001, BULOG
diharapkan paling lambat 31 Mei 2003 telah berubah status menjadi suatu Badan Usaha
Milik Negara (BUMN), dan persiapan ke arah itu dilakukan oleh suatu tim yang
menyusun Rancangan Peraturan Pemerintah tentang Pembentukan Perusahaan Umum
Logistik Pangan Nasional (Perum Pangan).13
BULOG pada awalnya merupakan sebuah lembaga yang diciptakan khusus, baik
dari bentuk usaha, jenis usaha dan pelaporan keuangannya. Kedudukannya adalah
sebagai sebuah lembaga pemerintah strategis yang sifatnya otonom dan berada di luar
12
WWW.BULOG.co.id diakses pada tanggal 01 April 2010.
13
pengawasan departemen. Secara administratif BULOG berada di bawah koordinasi
Sekretariat Negara sejak tahun 1973, tetapi dalam prakteknya, KaBULOG bertanggung
jawab langsung kepada Presiden. Hak istimewa BULOG ini mengakibatkannya
mempunyai suatu kewenangan khusus sehingga tidak tersentuh oleh peraturan
pemerintah14, dan terus terjadi hingga keluarnya Keppres No.103/2001. Pengaturan tentang BULOG yang ada saat sebagai BUMN PSO kerap menjadi benturan, di sisi lain
BULOG harus berorientasi bisnis alias profit oriented, tetapi BULOG juga punya peran
sosial teramat penting dalam ketahanan pangan. Peran ganda ini diyakini banyak
kalangan sulit beriringan. Bahkan, beberapa peran mulia seringkali disalah artikan dan
diduga dijadikan sebagai tameng kepentingan bisnis yang dibingkai untuk kepentingan
rakyat. Untuk itu berbagai strategi juga harus dirumuskan terkait dengan kerangka
perberasaan nasional sebagaimana tugas yang diberikan pemerintah.15
Kegiatan pelayanan publik tetap menjadi ujung tombak dalam kinerja Perum
BULOG sebagaimana yang tercantum dalam RJPP (Rencana Jangka Panjang
Perusahaan) tahun 2009 – 2013. Berdasarkan Inpres No. 7 tahun 2009 tentang Kebijakan
Perberasan Nasional, setidak-tidaknya ada 4 (empat) tugas PSO yang diemban oleh
BULOG saat ini, yaitu:
a. Jaminan Harga Dasar Pembelian Pemerintah untuk Gabah dan beras (HDPP)16 b. Stabilisasi Harga ditingkat konsumen17
c. Penyaluran beras untuk Rumah Tangga Miskin (RASKIN)18
14
Fachry Ali, dkk. “Beras, Koperasi dan Politik Orde Baru; Bustanil Arifin 70 Tahun”. (Jakarta : Pustaka Sinar Harapan 1996). hal 134
15
Qusyiani Hasan. 2008, “Kembalinya Kekuasaan BULOG” Blog, http://qusyhasan.blogspot.com diakses pada tanggal 02 April 2010
16
Diktum Kedelapan Inpres No. 7 tahun 2009 tentang Kebijakan Perberasan Nasional
17
d. Pengelolaan Stok Pangan Nasional (CBP)19
Keempat penugasan Pemerinah itu, saling terkait dan memperkuat satu dengan
yang lain. HPP terkait dengan pengadaan DN, yang kemudian dipakai untuk memperkuat
CBP dalam rangka mengatasi instabilitas harga maupun intervensi pada situasi emerjensi
bencana alam maupun bencana ciptaan manusia dimana pasar lumpuh dan tidak
berfungsi. CBP juga terkait dengan pengadaan dari luar negeri, manakala suplai pangan
dari produksi dalam negeri tidak mencukupi akibat dari gangguan hama/penyakit,
kekeringan/kebanjiran sehingga dapat mengganggu instabilitas harga pangan antar tahun.
CBP harus pula menyediakan stok beras dalam jumah tertentu dalam kerangka ASEAN
Food Security Rice Reserve.20
Pada saat panen raya yang serempak maka permintaan gabah amat inelastis,
keterbatasan gudang swasta dan iklim yang kurang bersahabat. Dalam kerangka itu maka
jaminan HPP dapat memperkecil resiko berusaha tani padi dan itu memperbesar
kepastian investasi dibidang usaha tani dan penggilingan padi. Dengan itu suplai beras
yang berasal dari produksi dalam negeri akan lebih tinggi sehingga kemandirian pangan
akan lebih terjamin. Pada saat pengeluaran rumah tangga masih dominan terhadap
pangan, maka ketidak stabilan harga pangan akan berpengaruh terhadap pendapatan riel
masyarakat dan mengurangi daya jangkau terhadap pangan yang memerlukan intervensi
18
Ibid
19
Diktum Kesebelas Inpres No. 7 tahun 2009 tentang Kebijakan Perberasan Nasional.
20
pemerintah manakala harga pangan khususnya beras telah melebihi tingkat yang
meresahkan. Ini berkontribusi pada stabilitas ekonomi makro, via peredam inflasi.21
Membuka akses pangan untuk keluarga miskin melalui transfer pangan khususnya
beras melalui program RASKIN sebagai program perlindungan sosial (Sosial Protection
Program) yang ditujukan untuk Rumah Tangga Miskin (Targeted Food Subsidy). Mereka
jadi terlindung dari resiko kerawanan pangan.22
Ketahanan pangan merupakan fondasi penting untuk membangun perekonomian
nasional yang kokoh, sebab hal ini langsung berhubungan dengan kualitas sumber daya
manusia yang kelak akan menjadi aktor penggerak perekonomian. Lebih dari itu,
ketahanan pangan juga bersentuhan erat dengan penciptaan stabilitas nasional, yang
menjadi prasyarat penting bagi pertumbuhan ekonomi. Sementara kegiatan impor beras
dalam jumlah yang cukup tinggi setiap tahun, akan menggerogoti devisa negara yang
pada gilirannya mengganggu perekonomian nasional.23
Berdasarkan Sifat, Maksud pendirian perusahaan Umum BULOG disebutkan
bahwa sifat usaha dari Perusahaan adalah menyediakan pelayanan bagi pemanfaatan
umum dan sekaligus memupuk keuntungan berdasarkan prinsip pengelolaan Perusahaan.
Maksud didirikannya Perusahaan adalah untuk menyelenggarakan usaha logistik pangan
pokok yang bermutu dan memadai bagi pemenuhan hajat hidup orang banyak, dan dalam
hal tertentu melaksanakan tugas-tugas tertentu yang diberikan Pemerintah dalam
pengamanan harga pangan pokok, pengelolaan cadangan pangan Pemerintah dan
21
Sapuan Gaffar, “Surplus Beras Kok Import” (Jakarta : Kreasi Jakarta 1997) Hal 22-25
22
Mustafa Abubakar, “ Kebijakan Pangan, Peran Perum BULOG dan Kesejahteraan Petani” Disampaikan sebagai Orasi Ilmiah dalam Dies Natalis ke-44 Institut Pertanian Bogor 2007.
23
distribusi pangan pokok kepada golongan masyarakat tertentu, khususnya pangan pokok
beras dan pangan pokok lainnya yang ditetapkan oleh Pemerintah dalam rangka
ketahanan pangan.24
Melihat pentingnya penugasan PSO ini tidak mengherankan jika peranan BULOG
mendapat gugatan dari banyak pihak termasuk menyarankan agar pemerintah
merestrukturisasi peran dan fungsi Perum BULOG terkait kebijakan stabilisasi harga
beras. Adanya kekhawatiran masyarakat tidak maksimalnya pelaksanaan PSO karena
pada saat yang sama harus mencari keuntungan meyebabkan banyak kalangan
menginginkan agar pemerintah merestrukturisasi peran dan fungsi Perum BULOG
menjadi lembaga yang Non Profit agar lebih maksimal dalam menjalankan penugasan
PSO. Penegasan itu pernah disampaikan Agung Laksono (Mantan ketua DPR RI) juga
dalam kapasitasnya sebagai Ketua Dewan Pembina Beras Nasional.25
Keinginan fungsi dan peran BULOG sebagai stabilisator harga harus
dikembalikan. Apalagi dalam berbagai rapat dengar pendapat antara Perum BULOG
dengan Komisi IV DPR RI (periode 2004-2009) dinyatakan, BULOG harus berperan
dalam stabilisasi harga komoditas pangan nonberas lainnya, seperti minyak goreng, gula,
terigu, dan kedelai. Komisi IV DPR menegaskan, untuk mengatasi lonjakan harga
pangan, tidak ada jalan lain kecuali pemerintah harus mengembalikan fungsi BULOG
pada fungsi awalnya yakni lembaga yang berfungsi sebagai pengendali dan penyeimbang
kebutuhan pokok rakyat, BULOG harus menjadi lembaga yang bersifat nonprofit.
24
Pasal 6 Peraturan Pemerintah No. 7 tahun 2003 tentang Pendirian Perusahaan Umum BULOG.
25
BULOG bukan sebagai policy maker, tapi sebagai policy executing entity26, pengelolaan logistik pangan pokok dan strategis, berdasarkan amanat tugas pelayanan publik oleh
pemerintah dan diperkenankan mengambil keuntungan ekonomi dari usaha lain di bidang
pangan untuk membiayai aktivitas internal perusahaan.27
Lembaga pangan seperti Asia, Food Corporation of India (FCI), China National
Cereals Oils and Foodstuffs Import & Export Corporation (COFCO), dan beberapa
Lembaga Pangan Asean seperti Padiberas Nasional (Bernas) Bhd. Malaysia, Vinafood II
Viet Nam, National Food Authority (NFA) Filipina, Public Warehouse Organization
(PWO) Thailand telah berhasil melakukan reformasi baik internal maupun eksternal.
Bahkan beberapa di antaranya semakin memfokuskan diri menjadi entitas perdagangan
antar negara yang siap merambah pasar pangan dunia.28
Perum BULOG tentu tidak ingin melakukan langkah mundur 20 tahun ke
belakang dengan kembali mengubah status BULOG menjadi LPND, roda kehidupan
harus berputar ke depan menuju tingkat yang lebih baik. Kebijakan dan pengaturan yang
baik di bidang panganlah yang harus disempurnakan ke depan dengan menunjukkan
filosofi mengatasnamakan kepentingan domestik dan mewujudkannya dengan langkah
pemihakan kepada petani serta konsumen miskin. Agar dapat mencapai fungsi penciptaan
kemakmuran, perusahaan harus dapat beroperasi dalam suatu kerangka kerja yang
mempertahankan perusahaan fokus pada tujuan dan akuntabel dalam tindakan. Dengan
26
Ibid
27
Pasal 8 Peraturan pemerintah No. 7 tahun 2003 tentang Pendirian Perusahaan Umum (Perum) BULOG.
28
kata lain harus tunduk pada pada aturan dan tata kelola perusahaan yang kredibel.29 Kebijakan dan pengaturan yang baik dan up date di bidang pangan serta manajemen
yang handal pada lembaga pengelola harus disempurnakan ke depan.
Mengingat pemenuhan hak atas pangan dalam rangka ketahanan pangan sebagai
tugas PSO dan profit oriented sebagaimana layaknya coorporate, maka dibutuhkan
pengaturan jelas dan seksama agar setiap kepentingan dapat terakomodir dengan baik dan
adil, sehingga tidak timbul cost transaction yang tidak perlu dalam pelaksanaannya.
Undang-undang lama yang mana yang perlu diperbaiki atau dihapus, pranata dan
lembaga hukum mana yang harus diadakan atau diubah/dimodifikasi atau ditiadakan.
Bagaimana Pengaturan di Perum BULOG sehingga Pelaksanaan PSO kepada
masyarakat dengan tujuan akhir masyarakat adil dan makmur di bumi pertiwi khususnya
dalam hal pangan menjadi menarik untuk diteliti.
B. Rumusan Masalah
Dalam penelitian dan penulisan tesis ini, beberapa pokok permasalahan yang akan
dikaji lebih lanjut untuk menemukan pemecahan masalah adalah sebagai berikut :
1. Bagaimana implikasi perubahan bentuk lembaga BULOG dari LPND menjadi
Perusahaan Umum (Perum).
2. Bagaimana Pengaturan Perum BULOG sebagai BUMN yang melaksanakan tugas
PSO (Public Services Obligation).
3. Kendala-kendala apa yang dihadapi dalam menjalankan penugasan PSO. (Public
Services Obligation)
29
Imam Syahputra Tunggal, Amin Wijaya Tunggal. “Membangun Good Coorporate
C. Tujuan Penelitian
Berdasarkan rumusan masalah yang telah dikemukakan di atas maka tujuan yang
ingin dicapai dari Penelitian tesis ini adalah :
1. Untuk mengetahui dan menganalisis implikasi perubahan bentuk perusahaan
BULOG dari LPND menjadi Perusahaan Umum (Perum)
2. Untuk mengetahui dan menganalisis pengaturan operasional yang dilakukan
Perum BULOG sebagai Badan Usaha Milik Negara yang melaksanakan tugas
PSO (Public Services Obligation)
3. Untuk mengetahui dan menganalisis berbagai kendala yang dihadapi Perum
BULOG dalam menjalankan penugasan PSO (Public Services Obligation)
D. Manfaat Penelitian
1. Secara teoritis hasil penelitian diharapkan bermanfaat untuk dalam bentuk
pengembangan dalam ilmu pengetahuan di bidang Hukum, khususnya
pengembangan dalam bidang Hukum Perusahaan, Tata Kelola Perusahaan dan
Public Services Obligation.
2. Secara praktis penelitian ini diharapkan bermanfaat menjadi pedoman bagi
pengelolaan perusahaan khususnya Perusahaan Umun BULOG sebagai BUMN
yang melaksanakan tugas PSO.
Proposal Penelitian ini berjudul ”Pengaturan Perusahaan Umum BULOG
sebagai Badan Usaha Milik Negara PSO (Public Service Obligation)”, sengaja
penulis angkat menjadi judul penelitian yang merupakan karya ilmiah yang sejauh ini
belum pernah ditulis di lingkungan Sekolah Pascasarjana Universitas Sumatera Utara
(USU) maupun perguruan tinggi lainnya, terutama yang berkaitan dengan bagaimana
pengaturan sehingga dua fungsi yakni pelayanan publik dan bisnis murni mencari
keuntungan yang selama ini dianggap kepentingan yang kontradiktif dapat
dilaksanakan menjadi dua hal yang bersinergi melalui optimalisasi asset dan
sumberdaya lainnya. Jadi penelitian ini dapat disebut asli sesuai asas-asas keilmuan
yang jujur, rasional, objektif dan terbuka. Semua ini merupakan implikasi etis dari
proses menemukan kebenaran ilmiah.
Penulis menyusun penelitian ini berdasarkan referensi buku-buku, media
cetak dan elektronik, pengalaman penulis sebagai karyawan Perum BULOG dan juga
melalui masukan dari berbagai pihak.
F. Kerangka Teori dan Konsepsi
1) Kerangka Teori
Peran strategis BUMN berdasarkan Pasal 33 UUD 1945 mengamanatkan
bahwa “cabang-cabang produksi yang penting bagi negara dan yang menguasai
hajat hidup orang banyak dikuasai oleh negara; serta bumi dan air dan kekayaan
alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk
dibutuhkan untuk mengatur bidang yang mengusai hajat hidup orang banyak.
BUMN mengemban fungsi pelayanan publik dan agent of development.
Kewajiban pelayanan umum untuk kesejahteraan pada BUMN diatur Pasal
2 (1) huruf c UU BUMN bahwa salah satu maksud dan tujuan didirikannya
BUMN adalah: “menyelenggarakan ke manfaatan umum berupa penyediaan
barang dan/atau jasa yang bermutu tinggi dan memadai bagi pemenuhan hajat
hidup orang banyak”. Dalam Pasal 66 UU BUMN diatur tentang “fungsi
kemanfaatan umum” dikaitkan dengan “penugasan khusus” pada BUMN, dikutip
sebagai berikut:
a. Pemerintah dapat memberikan penugasan khusus kepada BUMN untuk
menyelenggarakan fungsi kemanfaatan umum dengan tetap memperhatikan
maksud dan tujuan kegiatan BUMN.
b. Setiap penugasan sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) harus terlebih
dahulu mendapatkan persetujuan RUPS/Menteri.
Pada dasarnya penyelenggaraan kemanfaatan umum adalah untuk perlindungan
rakyat. Penyelenggaraan kemanfaatan umum terkait erat dengan kepentingan
umum, dan pemenuhan hajat hidup orang banyak.30
Perum (Perusahaan Umum) dalam UU No. 19 tahun 2003 tentang BUMN
disebutkan bahwa :
Pasal 35 (Pendirian)
30
1) Pendirian Perum diusulkan oleh Menteri kepada Presiden disertai dengan
dasar pertimbangan setelah dikaji bersama dengan Menteri Teknis dan
Menteri Keuangan.
2) Perum yang didirikan sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) memperoleh
status badan hukum sejak diundangkannya Peraturan Pemerintah tentang
pendiriannya.
3) Ketentuan lebih lanjut mengenai pendirian, pembinaan, pengurusan, dan
pengawasan Perum diatur dengan Peraturan Pemerintah.
Pasal 36 (Maksud dan Tujuan)
1) Maksud dan tujuan Perum adalah menyelenggarakan usaha yang bertujuan
untuk kemanfaatan umum berupa penyediaan barang dan/atau jasa yang
berkualitas dengan harga yang terjangkau oleh masyarakat berdasarkan
prinsip pengelolaan perusahaan yang sehat.
2) Untuk mendukung kegiatan dalam rangka mencapai maksud dan tujuan
sebagaimana dimaksud dalam ayat (1), dengan persetujuan Menteri, Perum
dapat melakukan penyertaan modal dalam badan usaha lain.
Sejalan dengan itu terkait Pelayanan Publik untuk kesejahteraan sebagai
mengatakan bahwa adanya negara dan hukum semata-mata hanya demi manfa’at
sejati, yaitu kebahagiaan mayoritas rakyat.31
Konsep welfare state atau sosial service-state, yaitu Negara yang
pemerintahannya bertanggung jawab penuh untuk memenuhi berbagai kebutuhan
dasar sosial dan ekonomi dari setiap warga negara agar mencapai suatu standar
hidup yang minimal32, merupakan anti-tesis dari konsep “negara penjaga malam” (nachtwakerstaat) yang tumbuh dan berkembang di abad ke 18 hingga
pertengahan abad ke 19. Di dalam negara penjaga malam atau negara hukum
dalam arti sempit (rechtstaat in engere zin).33 Pemerintah hanya pempertahankan dan melindungi ketertiban sosial serta ekonomi berlandaskan asas “laissez faire,
laissezaller”. Negara dilarang keras untuk Mencampuri perekonomian maupun
bidang kehidupan sosial lainnya. Dengan perkataan lain, administrasi Negara
bertugas (berfungsi) untuk mempertahankan suatu staatsonthouding, yakni prinsip
pemisahan negara dari
kehidupan sosial ekonomi masyarakat.
Dalam konsep welfare state, administrasi negara diwajibkan untuk
berperan secara aktif di seluruh segi kehidupan masyarakatnya. Dengan begitu
sifat khas dari suatu pemerintahan modern (Negara hukum modern) adalah,
terdapatnya pengakuan dan penerimaan terhadap peranan-peranan yang
31
Achmad Ali, “Menguak Tabir Hukum Suatu Kajian Fisiologis dan Sosiologis” (Jakarta : PT. Toko Gunung Agung 2002) hal. 76
32
Miriam Budiardjo, “Masalah Kenegaraan”, (Jakarta: Gramedia 1980) hlm. 74
33
dilakukannya sehingga suatu kekuatan yang aktif dalam rangka membentuk
kondisi sosial, ekonomi dan lingkungan fungsinya. Perkembangan masa yang
berlangsung mengakibatkan perubahan secara mendasar atas peranan dan
fungsi-fungsi yang diselenggarakan pemerintah. Negara selaku integritas kekuasaan
massa, sudah tentu membutuhkan suatu tingkat kestabilan khusus dalam sistem
sosialnya untuk tetap dapat mempertahankan keseimbangan antara peranan atau
penyelenggaraan fungsi-fungsinya dengan tujuan-tujuan yang akan dicapai.
Dalam upaya mencapai hal tetrsebut, tidak saja diperlukan keselarasan atas
tujuan-tujuan yang dikehendaki oleh berbagai kelompok sosial maupun kelompok
ekonomi yang terdapat pada negara, akan tetapi juga kreativitas untuk
menciptakan secara terarah berbagai kondisi kesejahteraan sosial yang
dikehendaki masyarakat.34 Sebagai konsekuensi dari melekatnya fungsi servis publik (bestuuszorg), maka administrasi negara makin dipaksa untuk menerima
tanggung jawab positif dalam hal menciptakan dan mendistribusikan tingkat
pendapatan maupun kekayaan, serta menyediakan program kesejahteraan
rakyat.35
Pada dasarnya doktrin tersebut memilili gagasan bahwa pemerintah
memiliki tanggung jawab untuk menjamin the greatest happiness principle
(welfare) of the greatest number of their citizens. Bentham menggunakan istilah
‘utility’ (kegunaan) untuk menjelaskan konsep kebahagiaan atau kesejahteraan.
Berdasarkan prinsip utilitarianisme yang ia kembangkan, sesuatu yang dapat
34
E. Utrecht, Ibid, hlm. 22-23
35
menimbulkan kebahagiaan ekstra adalah sesuatu yang baik. Sebaliknya, sesuatu
yang menimbulkan sakit adalah buruk. Menurutnya, aksi-aksi pemerintah harus
selalu diarahkan untuk meningkatkan kebahagian sebanyak mungkin orang.
Dalam teori ini masyarakat yang ideal adalah masyarakat yang mencoba
kebahagiaan dan memperkecil ketidak bahagiaan. Gagasan Bentham mengenai
reformasi hukum, peranan konstitusi dan penelitian sosial bagi pengembangan
kebijakan sosial membuat ia dikenal sebagai “bapak negara kesejahteraan”.36
Dalam Paragraf 6 General Comment 12 definisi hak atas pangan
berdasarkan Pasal 11 Kovenan Ekosob menyatakan bahwa hak atas kecukupan
pangan disadari ketika setiap manusia, perempuan dan anak, secara sendiri-sendiri
atau dalam sebuah komunitas, memiliki akses fisik dan ekonomi setiap saat
terhadap kecukupan pangan atau segala tindakan dan penanggulangannya. Hak
atas kecukupan pangan haruslah tidak ditafsirkan dalam arti sempit atau hanya
terbatas pada paket minimum kalori, protein atau nutrien lainnya. Hak atas
kecukupan pangan harus dijalankan secara progresif. Namun, negara memiliki
kewajiban utama untuk mengambil langkah-langkah untuk mengurangi
kelaparan, bahkan dalam situasi bencana.37
Konsep Teori Negara kesejahteraan digunakan sebagai pisau analisis
dalam menganalisa tugas pelayanan publik pada Perum BULOG terkait dengan
36
Ibid, hal 76-77
37
pentingnya pegelolaan pangan kuhusnya beras untuk kesejahteraan rakyat, yang
secara konseptual mencakup segenap proses dan aktivitas mensejahterakan warga
negara dan menerangkan sistem pelayanan sosial dan skema perlindungan sosial
bagi kelompok yang kurang mampu. Selanjutnya mengkaji kebijakan publik yang
dilaksanakan oleh Perum BULOG sebagai perrpanjangan tangan pemerintah
akan tereduksi akibat adanya beban dalam mencari profit. Fokus utama kebijakan
publik dalam negara modern adalah pelayanan publik, yang merupakan segala
bentuk jasa pelayanan, baik dalam bentuk barang maupun jasa publik yang pada
prinsipnya menjadi tanggung jawab dan dilaksanakan oleh negara untuk
mempertahankan atau meningkatkan kualitas kehidupan orang banyak.38
Konsep Negara Kesejahteraan mengacu pada peran pemerintah yang
responsif dalam mengelola dan mengorganisasikan perekonomian sehingga
mampu menjalankan tanggungjawabnya untuk menjamin ketersediaan pelayanan
kesejahteraan dasar khususnya pangan dalam tingkat tertentu bagi warganya.
Konsep ini dipandang sebagai bentuk keterlibatan negara dalam memajukan
kesejahteraan rakyat setelah mencuatnya bukti-bukti empirik mengenai kegagalan
pasar (market failure) pada masyarakat kapitalis dan kegagalan negara (state
failure) pada masyarakat sosialis.39
38
Wikipedia. 2008, Pelayanan Publik , http://id.wikipedia.org/wiki/Pelayanan_publik diakses 6 Oktober 2010
39
Perum BULOG sebagai BUMN yang melaksanakan peran Negara dalam
PSO khususnya bidang pangan memerlukan hukum dan aturan yang jelas dalam
pelaksanaan PSO tersebut. Dalam konteks ini teori yang digunakan adalah teori
fungsi hukum sebagai “sarana pembaharuan masyarakat” (law as a tool of sosial
engeneering)40
beureucratic engineering
beureucratic and sosial
engineering”
sebagaimana yang dikemukakan oleh Roscoe Pound. Teori ini
relatife masih sesuai dengan pembangunan hukum nasional saat ini, namun perlu
juga dilengkapi dengan pemberdayaan birokrasi ( ),
sehingga fungsi hukum sebagai sarana pembaharuan kearah kegiatan yang
dikehendaki dapat menciptakan harmonisasi antara elemen birokrasi dan
masyarakat dalam satu wadah yang disebut “
(BSE).41
Mochtar Kusumatmadja pernah mengadopsi pemikiran Roscoe Pound,
salah seorang pendukung Sociological Jurisprudence. Dalam konsep ini hukum
dijadikan sebagai sarana untuk melakukan pembaruan dalam masyarakat.42 Pendekatan tersebut dimaksudkan untuk tujuan yang praktis, yakni dalam rangka
menghadapi permasalahan pembangunan sosial dan ekonomi. Model pemikiran
Roscoe Pound ini lebih dirasakan oleh negara-negara berkembang dari pada
40
W. Friedman, “Legal Theory (London : Stevenson & Sons Limited, 1960). Hal 293 -296
41
Romli Atmasasmita, “Menata Kembali Masa Depan Pembangunan Hukum Nasional”, Makalah disampaikan dalam Seminar Pembangunan Hukum Nasional VIII di Denpasar, 14-18 Juli 2003, hlm. 7.
42
negara maju karena mekanisme hukum di negara-negara berkembang belum
semapan di negara-negara maju. Hukum harus dapat lebih berperan dalam
melakukan kontrol terhadap perubahan yang terjadi, sehingga hukum dapat
mengarahkan kehidupan bangsa ke arah yang lebih baik yang diinginkan.
Pokok-pokok pikiran yang melandasai konsep hukum sebagai sarana untuk pembaruan masyarakat adalah :
1) Bahwa ketertiban dan keteraturan dalam usaha pembangunan dan pembaruan
memang diinginkan, bahkan mutlak perlu, dan
2) Bahwa hukum dalam arti kaidah diharapkan dapat mengarahkan kegiatan
manusia ke arah yang dikehendaki oleh pembangunan oleh pembangunan dan pembaharuan itu. Untuk itu diperlukan sarana berupa peraturan hukum yang tertulis ( baik perundang-undangan maupun yurisprudensi), dan hukum yang berbentuk tertulis itu harus sesuai dengan dengan hukum yang hidup
dalam masyarakat.43
Hukum dan peraturan harus bersifat antisifatif, mengatur sehingga tidak
menghambat laju perkembangan efisiensi ekonomi secara nasional untuk
mewujudkan iklim usaha yang kondusif. Peranan hukum untuk mendorong
bahkan memaksa pengelola perusahaan untuk mewujudkannya dalam bentuk
undang-undang, peraturan pelaksanaan, SOP, bahkan surat edaran yang bersifat
lebih tekhnis operasional untuk digunakan sebagai acuan dalam melaksanakan
kegiatan perusahaan. Hal tersebut mutlak dibutuhkan sebagai suatu kepastian
memperhitungkan dan mengantisipasi resiko, bahkan bagi Negara tertentu
merupakan salah satu faktor yang sangat menunjang daya tahan ekonomi suatu
negara.44
43
Sunarmi “Membangun Peradilan di Indonesia”, http://repository.usu.ac.id, Universitas Sumatera Utara, diakses pada tanggal 24 Mei 2010. Dikutip dalam Darji Darmodiharjo dan Shidarta, “Penjabaran
Nilai-nilai Pancasila Dalam Sistem Hukum Indonesia”, (Jakarta : PT Raja Grafindo Persada, 1996), hal
180-18.
44
Regulasi menurut Kamus Besar Bahasa Indonesia adalah pengaturan.
Regulasi di Indonesia diartikan sebagai sumber hukum formil berupa peraturan
perundang-undangan yang memiliki beberapa unsur, yaitu merupakan suatu
keputusan yang tertulis, dibentuk oleh lembaga negara atau pejabat yang
berwenang, dan mengikat umum. Ruang lingkup peraturan perundang-undangan
telah ditentukan dalam Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang
Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Dalam Pasal 7 Ayat (1) disebutkan
mengenai jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan, yaitu
Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;
Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang; Peraturan Pemerintah;
Peraturan Presiden; serta Peraturan Daerah.45
Dalam Negara Hukum (reschtaat) aspek dan tindakan pemerintah baik
dalam lapangan pengaturan maupun lapangan pelayanan harus didasarkan pada
peraturan dan perundang-undangan berbentuk keputusan tertulis. Karena
merupakan keputusan tertulis, maka peraturan perundang-undangan sebagai
kaidah hukum lazim disebut hukum tertulis (geschrevenrecht, written Law).
Artinya pemerintah atau institusi tidak dapat melakukan tindakan tanpa dasar
legalitas. Identifikasi prinsip-prinsip umum membedakan rintangan dimana
mereka dapat membuat keputusan mereka sendiri tentang apa yang mereka
kerjakan. Tanpa peraturan sesorang tidak dapat membedakan tindakan yang
dilakukan benar secara hukum “(Rule Of Law). Selain itu, konsep Negara hukum
kuat. Ditambah ada dua faktor lagi, yaitu: adanya transparasi dan kepastian hukum yang tinggi. Lihat Charles Himawan, "Mercusuar Hukum Bagi Pelaku Ekonomi”, Kompas , 21 April 1998.
45
juga terkait dengan istilah nomokrasi (nomocratie) yang berarti bahwa penentu
dalam penyelenggaraan kekuasaan negara adalah hukum.46
Negara atau pemerintah diamanatkan melakukan intervensi kalau
mekanisme pasar gagal. Artinya, pemerintah boleh masuk untuk
menyeimbangkan pasar, dimana bila tidak ada intervensi pemerintah akan
menimbulkan distorsi.47 Dalam hal terjadinya monopoli alamiah (natural monopoly) misalnya, tersedia tiga pilihan untuk menghadapinya. Pertama,
monopoli dilakukan oleh swasta. Kedua, monopoli oleh pemerintah. Ketiga,
dikeluarkan regulasi oleh pemerintah. Dari ketiga hal “buruk” itu Amerika Serikat
berpendapat monopoli pemerintahlah yang lebih baik, sedangkan Jerman memilih
regulasi oleh pemerintah. Untuk Indonesia, cenderung mengikuti pilihan
Jerman.48
Konsep perundang-undangan juga dikemukakan oleh A. Hamid S.
Attamimi, yang mengikuti pendapat I.C. Van der Vlies tentang wet yang formal
(het formele wetsbegrib) dan wet yang material (het materiele wetsbegrib).
Pendapat ini didasarkan pada apa tugas pokok dari pembentuk wet (de wetgever).
Berdasarkan pemikiran tersebut, maka yang disebut dengan wet yang formal
adalah wet yang dibentuk berdasarkan ketentuan atribusi dari konstitusi.
Sementara itu, wet yang materil adalah suatu peraturan yang mengandung isi atau
46
Jimly Asshiddiqie, “Konstitusi & Konstitusionalisme Indonesia”, Edisi Revisi, (Jakarta: Konstitusi Press, 2005), hal. 152.
47
Didik J. Rachbini, “Ekonomi Politik Paradigma dan Teori Pilihan Publik”, (Jakarta: Ghalia Indonesia, 2002), hal. 106.
48
materi tertentu yang pembentukannya tunduk pada prosedur yang tertentu pula.49 Hukum materil memuat suatu pedoman atau panduan bagi masyarakat atau
institusi untuk menjadi acuan apa yang boleh dan apa yang dilarang untuk
dilakukan.
I.C. van der Vlies dalam bukunya yang berjudul “Het wetsbegrip en
beginselen van behoorlijke regelgeving”, membagi asas-asas dalam pembentukan
peraturan negara yang baik (beginselen van behoorlijke regelgeving) ke dalam
asas-asas yang formal dan yang material.
Asas-asas yang formal meliputi:
a. asas tujuan yang jelas (beginsel van duidelijke doelstelling);
b. asas organ/lembaga yang tepat (beginsel van het juiste orgaan);
c. asas perlunya pengaturan (het noodzakelijkheids beginsel);
d. asas dapatnya dilaksanakan (het beginsel van uitvoerbaarheid);50 e. asas konsensus (het beginsel van consensus).
Teori Hukum seperti yang dikemukakan Roscou Pound dan di Indonesia
dikembangkan oleh Mochtar Kusumatmadja digunakan sebagai pisau analisis
untuk menganalisa bagaimana hukum dan peraturan perundang-undangan sebagai
regulasi yang mengatur pelaksanaan tugas PSO dapat memberi manfaat dalam
mengarahkan kegiatan perusahaan dan birokrat ke arah yang dikehendaki oleh
49
A. Hamid S. Attamimi, “Peranan Keputusan Presiden Republik Indonesia dalam
Penyelenggaraan Pemerintahan Negara, Suatu Studi Analisis Mengenai Keputusan Presiden yang Berfungsi Pengaturan dalam Kurun Waktu Pelita I – Perlita IV”, (Jakarta: Disertasi Universitas Indoensia,
1990), hlm. 311.
50
I.C. van der Vlies, Het wetsbegrip en beginselen van behoorlijke regelgeving, ’s-Gravenhage: Vuga 1984 hal 186 seperti dikutip oleh A. Hamid S. Attamimi, Peranan Keputusan Presiden Republik
pembangunan untuk kesejahteraan masyarakat seperti yang diamanatkan Pasal 27
UUD 1945.
2) Kerangka Konsepsi
Agar tidak terjadi kekeliruan dalam memahami istilah atau konsep yang
digunakan maka dapat diberikan defenisi sebagai berikut :
a. Perusahaan Umum (Perum) adalah BUMN yang seluruh modalnya dimiliki
negara dan tidak terbagi atas saham, yang bertujuan untuk kemanfaatan umum
berupa penyediaan barang dan/atau jasa yang bermutu tinggi dan sekaligus
mengejar keuntungan berdasarkan prinsip pengelolaan perusahaan.51
b. Perum BULOG adalah Badan Usaha Milik Negara yang diberi tugas dan
wewenang untuk menyelenggarakan usaha logistik pangan pokok dan
usaha-usaha lain. Sifat usaha-usaha dari Perusaha-usahaan adalah menyediakan pelayanan bagi
kemanfaatan umum dan sekaligus memupuk keuntungan berdasarkan prinsip
pengelolaan Perusahaan. Maksud didirikannya Perusahaan adalah untuk
menyelenggarakan usaha logistik pangan pokok yang bermutu dan memadai
bagi pemenuhan hajat hidup orang banyak, dalam hal tertentu melaksanakan
tugas-tugas tertentu yang diberikan Pemerintah dalam pengamanan harga
pangan pokok, pengelolaan cadangan pangan Pemerintah dan distribusi
pangan pokok kepada golongan masyarakat tertentu, khususnya pangan pokok
beras dan pangan pokok lainnya yang ditetapkan oleh Pemerintah dalam
rangka ketahanan pangan. Tujuan didirikannya Perusahaan adalah turut serta
51
