commit to user
47 BAB III
HASIL PENELITIAN DAN PEMBAHASAN
A. Pengaturan Badan Usaha Milik Daerah di Bidang Perbankan Ditinjau dari Undang-Undang Nomor 7 Tahun 1992 tentang Perbankan Sebagaimana Telah Diubah dengan Undang-Undang Nomor 10 Tahun 1998 dan Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah
Badan usaha juga sering disebut bentuk perusahaan atau bisiness organization (Zaeni Asyhadie,2012:7). Badan usaha sebagai wadah para pelaku usaha untuk mewujudkan tujuan usahanya. Sepertihalnya swasta Daerah dapat membentuk bedan usahanya yang disebut BUMD. BUMD tersebut dapat bergerak dalam usaha perbankan. Sehubungan dengan lahirnya Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah maka pengaturan BUMD berubah hal ini tentu akan berdampak pada pengaturan BUMD di bidang perbankan. Terhadap pengaturan BUMD di bidang perbankan dikaji dari sisi Undang-Undang Perbankan dan Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah yang diubah beberapa kali terkhir dengan Undang Nomor 9 Tahun 2015 untuk selanjutnya disebut sebagai Undang-Undang Pemerintahan Daerah
1. Pengaturan Badan Usaha di Bidang Perbankan dalam Undang-Undang Nomor 7 Tahun 1992 tentang Perbankan Sebagaimana Telah Diubah dengan Undang-Undang Nomor 10 Tahun 1998 tentang Perubahan Undang-Undang Nomor 7 Tahun 1992 tentang Perbankan.
Pengaturan mengenai perbankan diatur dalam Undang-Undang Nomor 7 Tahun 1992 tentang Perbankan sebagaimana telah diubah dengan Undang Nomor 10 Tahun 1998 yang selanjutnya disebut Undang-Undang Perbankan. Perbankan adalah sesuatu yang menyangkut tentang bank, mencakup kelembagaan, kegiatan usaha serta cara dan proses dalam
commit to user
48
melaksanakan kegiatan usahanya (Jamal Wiwoho,2011:27). Sektor perbankan merupakan pemain kunci di sektor keuangan di setiap negara, mereka menempati posisi yang sulit dalam hal penyamaan ekonomi di negara manapun dan baik buruk kerja perbankan selalu mempengaruhi perekonomian pada negara manapun(Kenneth Ikechukwu Ajibo, 2015:1). Artinya usaha yang menyangkut perbankan sangat dibutuhkan sebagai lembaga yang menhimpun dan menyalurkan dana dari masyarakat dalam suatu negara ataupun lintas negara. Bahkan keadaan kesehatan finansial di suatu negara juga dipengaruhi oleh kesehatan bank-bank di negara tersebut. Setelah dibentuknya Otoritas Jasa Keuangan yang selanjutnya disebut OJK dengan Undang-Undang Nomor 21 Tahun 2011 tentang Otoritas Jasa Keuangan maka fungsi penyelenggaraan sistem pengaturan dan pengawasan yang terintegrasi terhadap keseluruhan kegiatan di dalam sektor jasa keuangan beralih kepada OJK yang mulanya adalah kewenangan Bank Indonesia sehingga wewenang pengaturan dan pengawasan mengenai kelembagaan bank, pengaturan dan pengawasan mengenai kesehatan bank, pengaturan dan pengawasan mengenai aspek kehati-hatian bank, pemeriksaan bank adalah kewenangan OJK tak terkecuali perizinan pendirian bank.
Berdasarkan Undang-Undang Perbankan yang dimaksud bank adalah badan usaha yang menghimpun dana dari masyarakat dalam bentuk simpanan dan menyalurkannya kepada masyarakat dalam bentuk kredit dan atau bentuk-bentuk lainnya dalam rangka meningkatkan taraf hidup rakyat banyak. Jenis bank terdiri dari Bank Umum dan Bank Perkreditan Rakyat yaitu berdasarkan Pasal 5 ayat (1) Undang-Undang Perbankan. Selanjutnya Bank Umum juga dikenal dengan nama bank komersial dikelompokkan kedalam dua jenis yaitu bank umum devisa dan bank umum non devisa. Bank umum yang berstatus devisa memiliki produk lebih luas daripada bank non devisa, antara lain dapat dilaksanakan jasa yang berhubungan dengan seluruh mata uang asing atau jasa bank luar
commit to user
49
negeri(Jamal Wiwoho,2011:48). Kemudian Bank Umum dikategorikan lagi menjadi :
1. Bank yang melakukan kegiatan usahannya secara konvensional
2. Bank yang melakukan kegiatan usahanya berdasarkan jasa lalu lintas pembayaran berdasarkan prinsip syariah.
Selain Bank Umum ada juga jenis Bank Perkreditan Rakyat yang juga dapat melakukan kegiatan usahanya secara konvensional maupun berdasarkan prinsip syariah. Perbedaan mendasar antara Bank Umum dan Bank Perkreditan Rakyat adalah berdasarkan kegiatannya, bank umum memberikan jasa dalam lalu lintas pembayaran sedangkan pada BPR tidak. Jasa lalu lintas pembayaran itu adalah jasa yang diberikan perbankan untuk nasabah misalnya kliring, dan jual beli valuta asing. Maka dari itu BPR tidak terlibat dalam kliring dan kegiatan usaha valuta asing. Selanjutnya ditinjau dari kegiatan usaha Bank Umum dan BPR perbedaannya terletak pada bentuk simpanan dana yang dihimpun dari masyarakat. BPR tidak menghimpun dana dalam bentuk giro dan sertifikat deposito, hanya menerima dalam bentuk tabungan dan deposito. Maka dari itu, BPR tidak dapat melakukan transaksi giral sedangkan bank umum dapat melakukan transaksi giral. Jadi berdasarkan pengertian dan usaha bank umum dan BPR, perbedaan keduanya terletak pada boleh tidaknya memberikan jasa lalu lintas pembayaran dan bentuk simpanan dana yang dihimpun dari masyarakat.
Untuk modal usaha bank, modal minimal yang harus disetor Rp.3.000.000.000.000 (Tiga Trilyun Rupiah) untuk pendirian Bank Umum; sedang BPR di DKI Jakarta raya: Rp.5.000.000.000 (Lima Miliyar Rupiah), di Ibukota Propinsi di Pulau Jawa & bali dan di wilayah Kabupaten atau Kota Botabek: Rp.2.000.000.000 (Dua Miliyar Rupiah), di Ibukota Provinsi di luar Pulau Jawa & bali: Rp.1.000.000.000(Satu Miliyar Rupiah), dan wilayah lain di luar wil. di atas: Rp.500.000.000 (Lima Ratus Juta Rupiah). Angka-angka tersebut didasarkan pada Peraturan Bank
commit to user
50
Indonesia Nomor 2 27/PB/2000 jo Peraturan Bank Indonesia Nomor. 6/22/PBI/2004.
Untuk bentuk hukum usaha perbankan berdasarkan Pasal 21 Undang-Undang Perbankan, bank dapat berbentuk Perseroan Terbatas, Koperasi dan Perusahaan Daerah sedangkan bentuk hukum untuk Bank Perkreditan Rakyat yang diatur dalam ayat (2) dapat berbentuk Perusahaan Daerah, Koperasi, Perseroan Terbatas dan bentuk lain yang ditetapkan dengan Peraturan Pemerintah.
Maksud dari ketentuan “bentuk lain yang ditetapkan dengan Peraturan Pemerintah” jika ditelusuri dari penjelasan pasal bahwa ketentuan ini dimaksudkan untuk memberikan wadah bagi penyelenggaraan lembaga perbankan yang lebih kecil dari Bank Perkreditan Rakyat, seperti bank desa, lumbung desa, badan kredit desa, dan lembaga-lembaga lainnya sebagaimana dimaksud dalam Pasal 58. Pasal 58 berbunyi ;
“Bank Desa, Lumbung Desa, Bank Pasar, Bank Pegawai, Lumbung Pitih Nagari (LPN) , Lembaga Perkreditan Desa (LPD), Badan Kredit Desa (BKD), Badan Kredit Kecamatan (BKK), Kredit Usaha Rakyat Kecil (KURK), Lembaga Perkreditan Kecamatan (LPK), Bank Karya Produksi Desa (BKPD) dan/atau lembaga-lembaga lainnya yang dipersamakan dengan itu diberikan status sebagai Bank Perkreditan Rakyat berdasarkan undang-undang ini dengan memenuhi persyaratan tata cara yang ditetapkan dengan Peraturan Pemerintah.”
Maksudnya mengingat lembaga-lembaga dimaksud dalam Pasal ini telah tumbuh dan berkembang dari lingkungan masyarakat Indonesia, serta masih diperlukan oleh masyarakat, maka keberadaan lembaga tersebut diakui. Oleh karenanya undang-undang ini memberikan kejelasan status dari lembaga-lembaga dimaksud. Selanjutnya untuk menjamin kesatuan dan keseragaman dalam pembinaan dan pengawasan, maka dengan peraturan pemerintah ditetapkan persyaratan dan tata cara pemberian status lembaga-lembaga dimaksud sebagai Bank Perkreditan Rakyat (Penjelasan Pasal 58 Undang-Undang Perbankan). Peraturan Pemerintah yang dimaksud adalah Peraturan
commit to user
51
Pemerintah Nomor 71 Tahun 1992 tentang BPR. Dalam Peraturan Pemerintah Nomor 71 Tahun 1992 tentang BPR ini menegaskan bentuk hukum dari bank adalah Perseroan Terbatas, Perusahaan Daerah dan Koperasi yang termaktub dalam Pasal 1.
Dari masing-masing bentuk hukum usaha bank baik Perseroan Terbatas, Perusahaan Daerah, Koperasi serta bentuk lain yang ditetapkan lain oleh Peraturan Pemerintah untuk BPR adalah untuk memberikan opsional bagi pendiri usaha di bidang perbankan, baik Pemerintah maupun pihak swasta. Bentuk Perseroan Terbatas adalah yang dapat dipilih oleh swasta untuk melakukan usaha bank baik Bank Umum ataupun Bank Perkreditan Rakyat. Perseroan Terbatas atau naamloze vennootschap (dalam bahasa Belanda) dan company limited by shares (dalam bahasa Inggris) adalah suatu badan hukum untuk menjalankan usaha yang memiliki modal terdiri dari saham-saham, yang pemiliknya memiliki bagian sebanyak saham yang dimilikinya (Abdul R. Saliman, 2011:105). Dengan bentuk Perseroan Terbatas ini konsekuensinya harus taat kepada Undang-Undang Perseroan Terbatas, yaitu Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2007 tentang Perseroan Terbatas yang selanjutnya disebut Undang-Undang Perseroan Terbatas. Dalam bentuk ini modal terbagi atas saham-saham serta dibentuk atas dasar perjanjian. Minimal pemegang saham-saham adalah 2 orang. Tetapi pengaturan modal minimal tersebut tidak berlaku bagi salah satunya Perseroan Terbatas untuk perusahaan yang dimiliki Negara atau BUMN. Sehingga secara normatif dapat dibentuk Bank atau BPR milik Negara berbentuk hukum perseroan terbatas dengan saham tunggal.
Sebelum Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah lahir, Daerah dapat memilih opsi bentuk hukum bank dengan Perusahaan Daerah. Dalam hal permodalan bentuk hukum bank berbentuk Perusahaan Daerah akan mendapatkan opsi terbagi oleh saham jika terdiri dari modal beberapa Daerah yang dipisahkan ataupun tidak terbagi atas saham jika hanya terdiri dari satu (1) modal dari
commit to user
52
kekayaan Daerah yang dipisahkan. Bank dengan bentuk Perusahaan Daerah ini akan taat pada Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah yang selanjutnya disebut Undang-Undang Perusahaan Daerah.
Bentuk hukum koperasi adalah bentuk hukum suatu usaha yang menerapkan prinsip usaha bersama. Koperasi harus mencerminkan ketentuan-ketentuan sebagai lazimnya di dalam kehidupan suatu keluarga, dimana segala sesuatunya dikerjakan secara bersama-sama dan ditunjuk untuk kepentingan bersama seluruh anggota keluarga (Abdulkadir Muhammad, 2010 :152). Ciri-cirinya ;Pertama, bukan merupakan kumpulan modal (akumulasi modal). Kensekuensinya adalah harus benar-benar mengabdi kepada kemanusiaan, bukan kepada suatu kebendaan. Kedua, merupakan kerja sama, yaitu suatu bentuk gotong royong berdasarkan asas kesamaan derajat, hak dan kewajiban. Sehingga koperasi benar-benar sebagai wahana demokrasi ekonomi dan sosial. Koperasi adalah milik anggota sehingga kekuasaan tertinggi ada pada rapat anggota. Ketiga, semua kegiatan harus didasarkan atas kesadaran para anggotanya, tidak boleh ada paksaaan, intimidasi maupun campur tangan luar yang tidak ada sangkut pautnya dengan urusan internal koperasi. Keempat, tujuan koperasi harus merupakan kepentingan bersama para anggotanya dan tujuan tersebut hanya dapat dicapai dengan karya dan jasa yang disumbangkan para anggotanya dan pembagian sisa koperasi harus dapat mencerminkan perimbangan secara adil dari besar kecilnya karya dam jasa dari para anggotanya(Mulhadi, 2010 : 113). Konsekuensi yuridisnya Bank Umum atau BPR berbentuk hukum koperasi adalah harus mensejahterahkan anggotanya, dengan kerjasama dan gotong royong, anggota sebagai pemilik dan kegiatan harus didasarkan kesadaran anggota sehingga bentuk hukum koperasi tidak cocok sebagai entitas bisnis milik Daerah atau BUMD. Dasar hukum bentuk koperasi adalah Undang-Undang Nomor 25 Tahun 1992 tentang Perkoperasian. Contohnya dulu adalah Bank Umum Koperasi Indonesia(Bukopoin) sebelum berubah
commit to user
53
menjadi bentuk Perseroan Terbatas tahun 1993
(https://id.wikipedia.org/wiki/Bank_Bukopin, diakses 6 juli 2015).
2. Pengaturan Badan Usaha Milik Daerah dalam Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah.
Sebelum lebih membahas ketahap yang lebih lanjut mengetahui apa yang dimaksud dengan BUMD atau Badan Usaha Milik Daerah terlebih dahulu harus mengetahui dahulu apa yang dimaksud Daerah. Menurut Pasal 1 angka (12) Undang-Undang Pemerintahan Daerah yang dimaksud dengan Daerah atau Daerah otonom adalah “kesatuan masyarakat hukum yang mempunyai batas-batas wilayah yang berwenang mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia”. Tingkatan Daerah terbagi menjadi dua yaitu Daerah tingkat provinsi atau tingkat I dan Daerah tingkat kota/kabupaten atau yang disebut Daerah dalam arti tingkat II. Daerah tingkat I dipimpin oleh Gubernur sedangkan tingkat II dipimpin oleh kepala Daerah yaitu walikota atau bupati. Masing-masing Daerah baik tingkat provinsi ataupun kabupaten serta kota memiliki otoritas untuk membentuk BUMD ataupun melakukan penyertaan modal pada BUMD. Sedangkan yang dimaksud Pemerintah Daerah adalah kepala Daerah sebagai unsur penyelenggara Pemerintahan Daerah yang memimpin pelaksanaan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan Daerah otonom(Pasal 1 angka 3 Undang-Undang Pemerintahan Daerah).
Pada Naskah Akademik Rancangan Undang-Undang tentang Pemerintahan Daerah yang disusun Kementrian Dalam Negeri Republik Indonesia pada tahun 2011 ternyata tidak secara eksplisit menyinggung tentang BUMD. Pengaturan mengenai Badan Usaha Milik Daerah (BUMD) adalah bagian dari urusan konkuren Daerah. Concurrence
commit to user
54
function artinya diterapkannya prinsip konkurensi dari setiap urusan pemerintahan(Kementrian Dalam Negeri RI, 2011:11). Artinya Apa yang dikerjakan di Pemerintah Pusat, menjadi juga kewenangan provinsi dan kewenangan kabupaten/kota, hanya saja skalanya yang berbeda. Kalau Pemerintah Pusat mempunyai kewenangan yang berskala nasional atau lintas provinsi, maka provinsi akan mempunyai kewenangan dengan skala provinsi atau lintas kabupaten/kota sedangkan kabupaten/kota mempunyai kewenangan skala kabupaten/kota atas 31 urusan pemerintahan yang di desentralisasikan (Kementrian Dalam Negeri RI, 2011:11). Berdasarkan Pasal 9 ayat (3) “Urusan pemerintahan konkuren adalah Urusan Pemerintahan yang dibagi antara Pemerintah Pusat dan Daerah provinsi dan Daerah kabupaten/kota”.
Urusan pemerintahan konkuren menjadi salah satu urusan pemerintahan disamping urusan pemerintahan absolut dan umum berdasarkan Pasal 9 ayat (1) Undang-Undang Pemerintahan Daerah. Dan berdasarkan Pasal 9 ayat (4) : “Urusan pemerintahan konkuren yang diserahkan ke Daerah menjadi dasar pelaksanaan Otonomi Daerah.”
Hal tersebut berarti otonomi Daerah adalah realisasi hasil dari urusan konkuren yang kemudian berdasarkan otonomi Daerah, Pemerintah Daerah berhak membentuk badan usahanya sebagai sarana untuk penyelenggaraan urusan konkuren baik sebagai profit oriented ataupun public service. Badan Usaha Milik Daerah atau yang disebut BUMD adalah organisasi parastatal, yang merupakan badan usaha yang didirikan oleh pemerintah Daerah untuk melakukan bidang usaha tertentu. Parastatal di tingkat Daerah dan public enterprise di tingkat nasional dibentuk sebagai institusi untuk mencapai tujuan politik, ekonomi dan sosial dan sangat diminati di negara-negara berkembang ketika sektor swasta belum berkembang secara baik(Kementrian Dalam Negeri RI, 2011:216).
Jika ditelaah berdasarkan naskah akademik Undang-Undang Pemerintahan Daerah yang merupakan penganti dari Undang-Undang Pemerintahan Daerah sebelumnya secara filosofi didasarkan atas
commit to user
55
pelaksanaan desentralisasi di Indonesia yang masih mengalami banyak hambatan dan kendala sehingga tujuan dari kebijakan tersebut belum dapat diwujudkan secara optimal. Hambatan dan kendala tersebut muncul sebagian karena pengaturan yang ada dalam Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 belum mampu secara tepat mengantisipasi dinamika sosial, politik, dan ekonomi yang berkembang di Daerah yang cenderung menjadi semakin tinggi. Akibatnya, banyak masalah yang muncul di Daerah tidak dapat diselesaikan dengan pengaturan yang ada. Bahkan, dalam beberapa hal pengaturan yang ada di Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 sudah tidak lagi cocok dan relevan untuk digunakan, karena situasi yang dihadapi oleh pemerintah baik pusat ataupun Daerah sudah berbeda dengan yang dulu dijadikan sebagai dasar dalam pembentukan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 (Kementrian Dalam Negeri RI, 2011:249).
Pengaturan mengenai BUMD pada Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah sejatinya memang dibutuhkan mengingat selama ini tidak ada payung hukum yang kuat mengenai BUMD. Terlebih lagi dilihat dari aspek historis pengaturan Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah sejatinya telah dianulir keberadaannya berdasarkan Undang-Undang Nomor 6 Tahun 1969 tentang Pernyataan Tidak Berlakunya Berbagai Undang-Undang dan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang. Disebutkan pada Pasal 2 Undang-Undang Nomor 6 Tahun 1969 tentang Pernyataan Tidak Berlakunya Berbagai Undang-Undang dan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang bahwa ; “Pernyataan tidak berlaku undang-undang yang tercantum dalam Lampiran III Undang-Undang ini ditetapkan pada saat undang-undang pengantinya mulai berlaku”.
Terlebih lagi pada kenyataannya bahwa BUMD yang ada selama ini belum mampu memberikan kontribusi yang signifikan terhadap Pendapatan Asli Daerah (PAD) tetapi justru lebih banyak suntikan dana dari Pemerintah Daerah daripada keuntungan yang di dapat (Yudho
commit to user
56
Taruno Muryanto dan Djuwityastuti, 2014:3). Berdasarkan urauan di atas maka restrukturisasi terkait konstruksi dan bentuk BUMD yang masih berbentuk Perusahaan Daerah sangat dibutuhkan karena sudah tidak sesuai dengan kebutuhan dan dinamika BUMD.
Berdasarkan Konsideran Undang-Undang Pemerintahan Daerah, pembentukan Undang-Undang tersebut didasarkan atas amanat Pasal 18 ayat (7) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Kemudian berdasarkan Konsideran huruf b :
“bahwa penyelenggaraan pemerintahan Daerah diarahkan untuk mempercepat terwujudnya kesejahteraan masyarakat melalui peningkatan pelayanan, pemberdayaan, dan peran serta masyarakat, serta peningkatan daya saing Daerah dengan memperhatikan prinsip demokrasi, pemerataan, keadilan, dan kekhasan suatu Daerah dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia.”
Konsideran huruf c :
“bahwa efisiensi dan efektivitas penyelenggaraan pemerintahan Daerah perlu ditingkatkan dengan lebih memperhatikan aspek-aspek hubungan antara Pemerintah Pusat dengan Daerah dan antarDaerah, potensi dan keanekaragaman Daerah, serta peluang dan tantangan persaingan global dalam kesatuan sistem penyelenggaraan pemerintahan Negara.”
Konsideran huruf d :
“bahwa Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah tidak sesuai lagi dengan perkembangan keadaan, ketatanegaraan, dan tuntutan penyelenggaraan pemerintahan Daerah sehingga perlu diganti.”
Di dalam Undang-Undang Pemerintahan Daerah tersebut mengatur mengenai badan usaha yang khusus mengenai Badan Usaha Milik Daerah (BUMD). Badan Usaha Milik Daerah yang sebelumnya diatur dalam Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah, Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 3 Tahun 1998 tentang Bentuk Hukum Badan Usaha Milik Daerah (BUMD). Sedangkan dalam Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dan
Undang-commit to user
57
Undang Nomor 12 Tahun 2008 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah yang mengatur mengenai persoalaan pemerintahan Daerah sangat sedikit menyinggung mengenai BUMD.
Definisi BUMD dalam Undang-Undang Nomor 18 Tahun 1965 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah, Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan di Daerah, Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah, Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah tidak ditemukan. Istilah BUMD baru muncul dalam Instruksi Menteri Dalam Negeri Nomor 5 Tahun 1990 tentang Perubahan Bentuk Hukum Perusahaan Daerah kedalam dua bentuk Perusahaan Umum Daerah (Perumda) dan Perseroan Daerah (Perseroda), yang menyebutkan istilah BUMD, akan tetapi istilah BUMD dibaurkan dengan istilah Perusahaan Daerah (Yudho Taruno, 2014:128). Hal itu dapat dilihat dalam ;
Konsideran huruf c:
“bahwa pada kenyataannya pada saat ini masih terdapat banyak jenis dasar hukum Badan Usaha Milik Daerah…..”
Konsideran huruf d :
“bahwa dengan keberhasilan pembangunan dan pertumbuhan ekonomi, menyebabkan semakin tumbuh dan berkembangnya Perusahaan Daerah….”
Konsideran huruf e :
“bahwa pengelolaan Perusahaan Daerah harus diselenggarakan secara efisien dan efektif…”
Konsideran huruf f :
“bahwa sambil menunggu diberlakukannya undang-undang yang baru tentang Perusahaan Daerah….”
commit to user
58
“Bahwa… perlu dikeluarkan instruksi Menteri dalam Negeri tentang Bentuk Usaha Milik Daerah….”
Pembauran istilah BUMD dari Perusahaan Daerah tersirat dalam Instruksi Menteri tersebut. Kemudian pada tahun 1998 lahir Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 3 Tahun 1998 tentang Bentuk Hukum Badan Usaha Milik Daerah (BUMD). Namun Peraturan Menteri Dalam Negeri tersebut lagi-lagi tidak secara eksplisit menegaskan definisi dari BUMD. Baru setelah lahirnya Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah istilah BUMD baru ditegaskan. Dalam Bab I Ketentuan Umum Pasal 1 angka 40 berbunyi “Badan Usaha Milik Daerah yang selanjutnya disingkat BUMD adalah badan usaha yang seluruh atau sebagian besar modalnya dimiliki oleh Daerah.”
Dalam Undang-Undang 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah tersebut yang menyinggung tentang BUMD adalah Pasal 1 angka 40, Pasal 298 ayat (5) huruf c, Pasal 304 ayat (1) dan (2), Pasal 305, Pasal 331, Pasal 332, Pasal 333, Pasal 334, Pasal 335, Pasal 336, Pasal 337, Pasal 338, Pasal 339, Pasal 340, Pasal 341, Pasal 342, Pasal 343, Pasal 402 ayat (2), Pasal 405 dan 409. Walaupun saat penelitian ini ditulis Peraturan Pemerintah pelaksananya Undang-Undang Pemerintahan Daerah tersebut banyak yang belum ada tetapi pengaturan tentang BUMD tersebut cukup baik untuk menjadi dasar pengaturan BUMD saat ini.Untuk selanjutnya akan dibahas perpasal dalam Undang-Undang Pemerintahan Daerah tersebut yang khusus menyinggung tentang BUMD.
Pasal 1
(40) Badan Usaha Milik Daerah yang selanjutnya disingkat BUMD adalah badan usaha yang seluruh atau sebagian besar modalnya dimiliki oleh Daerah.
Pasal 1 angka 40 menerangkan tentang definisi BUMD yaitu “Badan Usaha Milik Daerah yang selanjutnya disingkat BUMD adalah badan
commit to user
59
usaha yang seluruh atau sebagian besar modalnya dimiliki oleh Daerah.”. Pengertian BUMD barulah secara eksplisit ditegaskan dalam Undang-Undang Pemerintahan Daerah tersebut.
Pasal 298
(4) Belanja hibah dan bantuan sosial dianggarkan dalam APBD sesuai dengan kemampuan keuangan Daerah setelah memprioritaskan pemenuhan belanja Urusan Pemerintahan Wajib dan Urusan Pemerintahan Pilihan, kecuali ditentukan lain dalam ketentuan peraturan perundang-undangan.
(5) Belanja hibah sebagaimana dimaksud pada ayat (4) dapatdiberikan kepada:
a. Pemerintah Pusat; b. Pemerintah Daerah lain;
c. badan usaha milik negara atau BUMD; dan/atau
d. badan, lembaga, dan organisasi kemasyarakatan yangberbadan hukum Indonesia.
Pasal 298 ayat (5) huruf c Undang-Undang Pemerintahan Daerah memberikan dasar bahwa Daerah dapat menganggarkan belanja hibah yang dapat diberikan kepada salah satunya adalah BUMD. Pemberian belanja hibah sendiri oleh Daerah adalah salah satu bentuk bantuan hibah Daerah pada badan usahanya untuk pengoptimalisasian badan usaha tersebut. Menurut Pasal 298 ayat (4) yang belanja hibah dan bantuan sosial dianggarkan dalam APBD sesuai dengan kemampuan keuangan Daerah setelah memprioritaskan pemenuhan belanja Urusan Pemerintahan Wajib dan Urusan Pemerintahan Pilihan, kecuali ditentukan lain dalam ketentuan peraturan perundang-undangan.
Pasal 304
(1) Daerah dapat melakukan penyertaan modal pada badan usaha milik negara dan/atau BUMD.
(2) Penyertaan modal Daerah sebagaimana dimaksud padaayat (1) dapat ditambah, dikurangi, dijual kepada pihak lain, dan/atau dapat dialihkan kepada badan usaha milik negara dan/atau BUMD. (3) Penyertaan modal sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dilaksanakan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.
commit to user
60
(1) Dalam hal APBD diperkirakan surplus, APBD dapat digunakan untuk pengeluaran pembiayaan Daerah yang ditetapkan dalam Perda tentang APBD.
(2) Pengeluaran pembiayaan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dapat digunakan untuk pembiayaan:
a. pembayaran cicilan pokok utang yang jatuh tempo; b. penyertaan modal Daerah;
c. pembentukan dana cadangan; dan/atau
d. pengeluaran pembiayaan lainnya sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.
Sebagai dasar langkah investasi Daerah kepada badan usahanya diatur pada Pasal 304 ayat (1) bahwa “Daerah dapat melakukan penyertaan modal pada badan usaha milik negara dan/atau BUMD”. Hal ini tentu menjadi dasar bagi Daerah untuk memberikan penyertaan modal atau investasi baik kepada BUMD yang dibentuk Daerah itu sendiri ataupun dengan cara Daerah membeli saham badan usaha swasta agar menjadi pemilik modal mayoritas yang otomatis akan membuat badan usaha tersebut menjadi Badan Usaha Milik Daerah karena mayoritas sahamnya dimiliki Daerah melalui penyertaan modal. Kemudian ayat selanjutnya ayat (2) menjelaskan bahwa “Penyertaan modal Daerah sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dapat ditambah, dikurangi, dijual kepada pihak lain, dan/atau dapat dialihkan kepada badan usaha milik negara dan/atau BUMD”. Penyertaan modal Daerah kepada badan usaha tentunya menjadi otoritas Daerah melalui pemerintah Daerahnya untuk menambah, mengurangi menjual kepada pihak lain atau mengalihkan kepada badan usaha lain modal tersebut. Penyertaan tersebut sesuai Pasal 305 ayat (1) dan ayat (2) huruf b adalah ketika APBD diperkirakan surplus, kemudian APBD dapat digunakan untuk pengeluaran pembiayaan Daerah yang ditetapkan dalam Perda tentang APBD yaitu salah satunya penyertaan modal Daerah
Selanjutnya masuk ke dalam Bab XII yaitu Pasal 331 sampai dengan Pasal 343. Pada Bab tersebut adalah yang membahas secara khusus tentang BUMD. Pasal 331 ayat (1) menjadi dasar bahwa Daerah dapat
commit to user
61
membentuk BUMD, Pasal tersebut berbunyi “Daerah dapat mendirikan BUMD”. Pendirian tersebut harus memiliki suatu dokumen legalnya yaitu Peraturan Daerah atau yang familiar disebut Perda, hal ini diatur dalam ayat (2) nya yang berbunyi “Pendirian BUMD sebagaimana dimaksud pada ayat (1) ditetapkan dengan Perda”. Kemudian untuk bentuk hukumnya adalah diatur dalam Pasal 331 ayat (3) yang berbunyi “BUMD sebagaimana dimaksud pada ayat (1) terdiri atas Perusahaan Umum Daerah dan Perusahaan Perseroan Daerah”. Pengaturan tentang BUMD pada Undang-Undang Pemerintahan Daerah tentunya mempertegas konsistensi BUMD, terutama terkait bentuk hukum, dalam hal ini memberikan opsi bentuk Daerah. Daerah dapat membentuk BUMD untuk menitik beratkan kepada pemenuhan kepentingan umum ataupun mencari keuntungan.
a) Bentuk Hukum Perusahaan Umum Daerah untuk BUMD
Untuk Daerah yang menginginkan memiliki badan usaha yang digunakan untuk pelayanan umum tentunya dapat memilih bentuk perusahaan umum atau yang disebut juga public Corporation. Bentuk hukum Perusahaan Umum sudah diterapkan pada Badan Usaha Milik Negara atau BUMN yang menitik beratkan pada pelayanan umum. Pelayanan umum dapat juga disebut pelayanan public. Untuk melihat pengertian pelayanan public dapat diadopsi dari Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2009 tentang Pelayanan Publik yang mendefinisikan pelayanan publik sebagai berikut dalam Pasal 1 ayat (1) yaitu:
“Pelayanan publik adalah kegiatan atau rangkaian kegiatan dalam rangka pemenuhan kebutuhan pelayanan sesuai dengan peraturan perundang-undangan bagi setiap warga negara dan penduduk atas barang, jasa, dan/atau pelayanan administratif yang disediakan oleh penyelenggara pelayanan publik."
commit to user
62
Pendirian BUMD ditetapkan dengan peraturan Daerah serta didasarkan pada kebutuhan Daerah dan kelayakan bidang usaha yang dibentuk. Dasar pembentukan yang harus melihat pada asapek kebutuhan Daerah dan kelayakan bidang usaha yang dibentuk ini diatur dalam Pasal 331 ayat (5) Undang-Undang Pemerintahan Daerah. Kebutuhan Daerah yang dimaksud mengacu pada aspek pelayanan umum dari Perusahaan Umum Daerah. Dalam Penjelasan pasal tersebut menjelaskan bahwa kebutuhan Daerah dikaji melalui studi yang mencakup aspek pelayanan umum dan kebutuhan masyarakat di antaranya air minum, pasar, transportasi. Dengan demikian kriteria pelayanan umum dari pembuat undang-undang antara lain berupa sektor air minum, pasar dan transportasi. Sejalan dengan ciri-ciri Perusahaan Umum yang bergerak pada bidang-bidang jasa vital (public utilites) (Christine S.T Kansil 2005:57-58). Vital dalam kamus besar bahasa Indaonesia berarti sangat penting (untuk kehidupan). Vital dapat diartikan juga peranannya tidak dapat digantikan oleh peranan organ lain. Dalam hal jenis usaha perusahaan dapat dilogikan bahwa Perusahaan Umum haruslah bergerak dalam jasa vital yang tidak dapat dilakukan oleh pihak swasta. Jika dilakukan oleh pihak swasta dikhawatirkan akan dilakukan monopoli terhadap produk atau jasa yang menyangkut hajat orang banyak atau kepentingan masyarakat umum. Perusahaan Umum (Perum) yang dibentuk oleh pemerintah untuk melaksanakan usaha sebagai implementasi kewajiban pemerintah guna menyediakan barang dan jasa tertentu untuk memenuhi kebutuhan masyarakat.
Berikut ini adalah Pasal-Pasal yang membahas khusus tentang Perusahaan Umum Daerah pada Undang-Undang Pemerintahan Daerah ;
Pasal 334
(1) Perusahaan umum Daerah adalah BUMD yang seluruh modalnya dimiliki oleh satu Daerah dan tidak terbagi atas saham.
commit to user
63
(2) Dalam hal Perusahaan Umum Daerah akan dimiliki oleh lebih dari satu Daerah, Perusahaan Umum Daerah tersebut harus merubah bentuk hukum menjadi perusahaan perseroan Daerah. (3) Perusahaan Umum Daerah dapat membentuk anak perusahaan
dan/atau memiliki saham pada perusahaan lain.
Pasal 335
(1) Organ Perusahaan Umum Daerah terdiri atas kepala Daerah selaku wakil Daerah sebagai pemilik modal, direksi dan dewan pengawas.
(2) Ketentuan lebih lanjut mengenai organ Perusahaan Umum Daerah diatur dalam peraturan pemerintah.
Pasal 336
(1) Laba Perusahaan Umum Daerah ditetapkan oleh kepala Daerah selaku wakil Daerah sebagai pemilik modal sesuai dengan ketentuan anggaran dasar dan ketentuan peraturan perundang-undangan.
(2) Laba Perusahaan Umum Daerah yang menjadi hak Daerah disetor ke kas Daerah setelah disahkan oleh kepala Daerah selaku wakil Daerah sebagai pemilik modal.
(3) Laba Perusahaan Umum Daerah sebagaimana dimaksud pada ayat (2) dapat ditahan atas persetujuan kepala Daerah selaku wakil Daerah sebagai pemilik modal.
(4) Laba perusahaan umum Daerah sebagaimana dimaksud pada ayat (3) digunakan untuk keperluan investasi kembali (reinvestment) berupa penambahan, peningkatan dan perluasan prasarana dan sarana pelayanan fisik dan nonfisik serta untuk peningkatan kuantitas, kualitas dan kontinuitas pelayanan umum, pelayanan dasar dan usaha perintisan.
(5) Ketentuan lebih lanjut pada mengenai laba Perusahaan Umum Daerah diatur dalam peraturan pemerintah.
Pasal 337
(1) Perusahaan umum Daerah dapat melakukan restruksturisasi untuk menyehatkan Perusahaan Umum Daerah agar dapat beroperasi secara efisien, akuntabel, transparan, dan profesional. (2) Ketentuan lebih lanjut mengenai restruksturisasi perusahaan
umum Daerah sebagaimana dimaksud pada ayat (1) diatur dalam peraturan pemerintah.
Pasal 338
(1) Perusahaan Umum Daerah dapat dibubarkan.
commit to user
64
(3) Kekayaan Perusahaan Umum Daerah yang telah dibubarkan dan menjadi hak Daerah dikembalikan kepada Daerah.
(4) Ketentuan lebih lanjut mengenai pembubaran Perusahaan Umum Daerah diatur dalam peraturan pemerintah.
Definisi Perusahaan Umum Daerah sendiri ada dijelaskan pada Pasal 334 ayat (1) yaitu “Perusahaan umum Daerah adalah BUMD yang seluruh modalnya dimiliki oleh satu Daerah dan tidak terbagi atas saham”. Dari pengertian tersebut jelas secara tegas bahwa Perusahaan Umum Daerah adalah seluruh modalnya dimiliki Daerah dan tidak terbagi atas saham. Pada Pasal 334 ayat (2) tidak memberikan dispensasi bahwa Perusahaan Umum Daerah yang akan dimiliki oleh lebih dari satu Daerah, Perusahaan Umum Daerah tersebut harus merubah bentuk hukum menjadi Perusahaan Perseroan Daerah. Tentunya bentuk ini sama dengan model Perusahaan Umum pada BUMN yang menitik beratkan pada pelayanan umum. Seperti yang dijelaskan pada Konsideran Peraturan Pemerintah Nomor 13 Tahun 1998 tentang Perusahaan Umum bahwa bentuk ini didasarkan pada perkembangan ekonomi dan perdagangan dunia telah menimbulkan persaingan yang semakin tajam sehingga perlu mengambil berbagai langkah untuk meningkatkan daya saing dan pengembangan usaha Perusahaan Umum (PERUM) serta menegaskan otonomi yang lebih luas kepada manajemen dalam melakukan pengurusan Perusahaan Umum. Latar belakang adanya bentuk Perusahaan Umum ini adalah dari hasil penertiban bentuk karena tidak efektif dan inefisien bentuk Perusahaan Negara dahulu sehingga perlu ketegasan terhadap kriteria bentuk hukum badan usaha. Diharapkan Perusahan Umum berperan dalam perekonomian nasional dalam menghasilkan barang dan jasa yang diperlukan dalam rangka mewujudkan kemakmuran masyarakat karena perusahaan umum bertujuan social sebagai alat pembangun dan pendorong kegiatan usaha yang didasarkan demokrasi ekonomi (Grace Y. Bawole,2011:7).
commit to user
65
Perusahaan Umum dapat membentuk anak perusahaan atau memiliki saham perusahaan lain, hal itu ditegaskan dalam Pasal 334 ayat (3) Undang-Undang Pemerintahan Daerah. Untuk Organ Perusahaan umum ditegaskan pada Pasal 335 ayat (1) yaitu terdiri atas kepala Daerah selaku wakil Daerah sebagai pemilik modal, direksi dandewan pengawas. Ketentuan mengenai organ ada pada penulisan hukum ini pada Bab Tinjauan Pustaka. Kemudian pengaturan lebih lanjut mengenai organ Perusahaan Umum Daerah adalah dengan Peraturan Pemerintah yang masih belum dikeluarkan. Tetapi sebenarnya pengaturan tersebut dapat mengadopsi pengaturan Perusahaan Umum versi BUMN yang ada pada Peraturan Pemerintah Nomor 13 Tahun 1998 tentang Perusahaan Umum (PERUM).
Pasal 336 Undang-Undang Pemerintahan Daerah mengatur tentang laba Perusahaan UmumDaerah. Berdasarkan ayat (1) laba Perusahaan Umum Daerah menjadi otoritas kepala Daerah sebagai wakil selaku wakil Daerah sebagai pemilik modal sesuai dengan ketentuan anggaran dasar dan ketentuan peraturan perundang-undangan. Kemudian berdasarkan Pasal 336 ayat (2), (3) dan (4) laba tersebut dapat disetor ke kas Daerah setelah disahkan oleh kepala Daerah, ditahan ataupun digunakan untuk keperluan investasi kembali (reinvestment) berupa penambahan, peningkatan dan perluasan prasarana dan sarana pelayanan fisik dan nonfisik serta untuk peningkatan kuantitas, kualitas dan kontinuitas pelayanan umum, pelayanan dasar dan usaha perintisan.
Perusahaan Umum Daerah dapat melakukan restrukturisasi untuk menyehatkan Perusahaan Umum Daerah agar dapat beroperasi secara efisien, akuntabel, transparan, dan profesional. Hal ini ditegaskan dalam Pasal 337 Undang-Undang Pemerintahan Daerah. Restrukturisasi merupakan tindakan atau kegiatan untuk merubah struktur perusahaan dengan tujuan untuk memperbaiki dan memaksimalisasi kinerja perusahaan. Perbaikan tersebut menyangkut
commit to user
66
berbagai aspek perusahaan, mulai dari perbaikan portofolio perusahaan, perbaikan permodalan, perampingan manajemen, perbaikan sistem pengelolaan perusahaan, sampai perbaikan sumber daya manusia. Sedangkan menurut David Fred Restrukturisasi, sering disebut sebagai downsizing atau delayering, melibatkan pengurangan perusahaan di bidang tenaga kerja, unit kerja atau divisi, ataupun pengurangan tingkat jabatan dalam struktur oganisasi perusahaan. Pengurangan skala perusahaan ini diperlukan untuk memperbaiki efisiensi dan efektifitas (David Fred, 1997:226). Sedagkan tujuan restrukturisasi adalah untuk memperbaiki dan memaksimalisasi kinerja perusahaan (Djohanputro, Bramantyo, 2004:2).
Untuk Pembubaran Perusahaan Umum Daerah Pasal 338 menegaskan bahwa pembubarannya ditetapkan dengan Peraturan Daerah (Perda). Kemudian setelah dibubarkan Kekayaan perusahaan umum Daerah yang telah dibubarkan dan menjadi hak Daerah dikembalikan kepada Daerah.
b) Bentuk Hukum Perusahaan Perseroan Daerah untuk BUMD Setelah mengkaji tentang bentuk hukum BUMD Perusahaan Umum Daerah kemudian selanjutnya adalah Perusahaan Perseroan Daerah. Bentuk ini adalah bentuk hukum ketika Daerah ingin membentuk badan usahanya yang menitik beratkan untuk mencari keuntungan atau profit oriented sebagai kontribusi untuk Pendapatan Asli Daerah (PAD). Berdasarkan Pasal 339 Undang-Undang Pemerintahan Daerah yang dimaksud dengan Perusahaan Perseroan Daerah adalah BUMD yang berbentuk Perseroan Terbatas yang modalnya terbagi dalam saham yang seluruhnya atau paling sedikit 51% (lima puluh satu persen) sahamnya dimiliki oleh satu Daerah. Hal itu berarti konsep bentuk hukum adalah Perseroan Terbatas yang tunduk pada Undang-Undang Perseroan Terbatas namun ada penegasan modal yang harus dipenuhi sebagai Perusahaan Umum
commit to user
67
Daerah yaitu 51% harus dimiliki satu Daerah atau dalam hal pemegang saham perusahaan perseroan Daerah terdiri atas beberapa Daerah dan bukan Daerah, salah satu Daerah merupakan pemegang saham mayoritas. Untuk karakteristiknya mengacu pada ciri-ciri perseroan terbatas seperti halnya dijelaskan dalam tinjauan pustaka pada penelitian hukum ini.
Perusahaan Perseroan Daerah dapat membentuk anak perusahaan dan/atau memiliki saham pada perusahaan lain seperti yang ditegaskan dalam Pasal 341 Undang-Undang Pemerintahan Daerah. Kemudian pembentukan anak perusahaan sebagaimana dimaksud didasarkan atas analisa kelayakan investasi oleh analis investasi yang profesional dan independen. Untuk pembubaran Perusahaan Perseroan Daerah tidak seperti Perusahaan Umum Daerah yang harus dengan Peraturan Daerah. Pembubaran Perusahaan Perseroan Daerah mengacu pada anggaran dasar pembentukan Perseroan. Sedangkan konsekuensi pembubaran terhadap kekayaan Perusahaan Umum Daerah hasil pembubaran yang menjadi hak Daerah dikembalikan kepada Daerah dan yang menjadi hak pemegang saham lain dikembalikan kepada pemegang saham tersebut.
c) Tujuan untuk mendirikan BUMD
Kembali pada tujuan pendirian BUMD, dalam Undang-Undang tentang Pemerintahan Daerah yaitu Pasal 331 ayat (4). Pada pasal tersebut disebutkan bahwa tujuan dibentuknya BUMD adalah untuk : (1) memberikan manfaat bagi perkembangan perekonomian Daerah
pada umumnya;
(2) menyelenggarakan kemanfaatan umum berupa penyediaan barang dan/atau jasa yang bermutu bagi pemenuhan hajat hidup masyarakat sesuai kondisi, karakteristik dan potensi Daerah yang bersangkutan berdasarkan tata kelola perusahaan yang baik; dan
commit to user
68
(3) memperoleh laba dan/atau keuntungan.
Kemudian pendirian tersebut dikaitkan dengan kebutuhan Daerah dan kelayakan bidang usaha BUMD yang akan dibentuk. Daerah dapat menitik beratkan kepada mencari keuntungan atau pelayanan umum dalam hal kebutuhan Daerah. Jika ingin membentuk badan usaha yang melayani kepentingan umum atau public service hendaknya memilik bentuk Perusahaan Umum Daerah sebagai entitas usaha yang bergerak pada bidang-bidang jasa vital (public utilites). Sedangkan jika menekankan pada profit oriented serta keterbukaan permodalan hendaknya Daerah memilih bentuk Perseroan Daerah. Untuk kelayakan bidang usaha BUMD yang dibentuk maksudnya adalah layak tidak BUMD tersebut dibentuk didasarkan analisis terhadap kelayakan ekonomi, analisis pasar dan pemasaran dan analisis kelayakan keuangan serta analisis aspek lainnya. Berdasarkan makalah seminar Strategi Peningkatan Kinerja BUMD, pengukuran kinerja BUMD harus disesuaikan dengan tujuan pendirian BUMD. Tujuan pendirian BUMD tersebut yang terdapat pada Perda tentang pendirian BUMD dan/atau Anggaran Dasar. Perlu mendapat perhatian bahwa selama ini perhitungan kinerja BUMD cenderung dari sisi perolehan laba dan/atau keuntungan materi dibandingkan dengan multipler effect dalam bentuk perekonomian local dan kemanfaatan umum. Seharusnya, penilaian kinerja disesuaikan dengan tujuan pendirian BUMD (Riris Prasetyo, 2015;11).
d) Sumber modal yang dapat disertakan untuk BUMD
Berbicara mengenai permodalan pasti erat kaitannya dengan keuangan Daerah atau keuangan Negara. Berdasarkan Pasal 332 ayat (1) sumber modal BUMD dapat terdiri dari : penyertaan modal Daerah, pinjaman, hibah dan sumber modal lainnya. Sedangkan yang dimaksud sumber modal lain adalah kapitalisasi cadangan, keuntungan revaluasi asset dan agio saham.
commit to user
69
Penyertaan modal Daerah masuk kedalam pengeluaran pembiayaan Daerah. Dalam hal APBD diperkirakan surplus, APBD dapat digunakan untuk pengeluaran pembiayaan Daerah yang ditetapkan dalam Perda tentang APBD. Yang dimaksud Pembiayaan menurut Undang-Undang Pemerintahan Daerah adalah “setiap penerimaan yang perlu dibayar kembali dan/atau pengeluaran yang akan diterima kembali, baik pada tahun anggaran yang bersangkutan maupun pada tahun-tahun anggaran berikutnya”. Penyertaan modal Daerah kepada BUMD juga seperti diuraikan pada uraian sebelumnya tentang Pasal 304 Undang-Undang Pemerintahan Daerah. Sedangkan yang dimaksud pinjaman adalah semua transaksi yang mengakibatkan peminjam menerima sejumlah uang atau menerima manfaat yang bernilai uang dari pihak lain sehingga peminjam tersebut dibebani kewajiban untuk membayar kembali. Daerah sebagai pemilik usaha ataupun BUMD itu sendiri dapat melakukan pinjaman sebagai sumber permodalan BUMD. Sumber modal BUMD selanjutnya adalah hibah. Pengertian hibah dapat ditemui dalam Pasal 295 ayat (2) yaitu bantuan berupa uang, barang, dan/atau jasa yang berasal dari Pemerintah Pusat, Daerah yang lain, masyarakat, dan badan usaha dalam negeri atau luar negeri yang bertujuan untuk menunjang peningkatan penyelenggaraan Urusan Pemerintahan yang menjadi kewenangan Daerah.
Selain tiga sumber permodalan tersebut masih ada sumber permodalan lain yaitu dari kapitalisasi cadangan, keuntungan revaluasi asset dan agio saham. Dalam Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah tidak ada uraian tentang apa itu kapitalisasi cadangan. Kapitalisasi cadangan dapat ditemukan dalam penjelasan Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik Negara yang artinya adalah penambahan modal disetor yang berasal dari cadangan. Yang kedua adalah revaluasi asset. Dalam Undang-Undang Pemerintahan Daerah tidak ditemukan definisi
commit to user
70
tentang revaluasi asset. Revaluasi adalah penilaian kembali aset tetap perusahaan, yang diakibatkan adanya kenaikan nilai aset tetap tersebut di pasaran atau karena rendahnya nilai aset tetap dalam laporan keuangan perusahaan yang disebabkan oleh devaluasi atau sebab lain, sehingga nilai aset tetap dalam laporan keuangan tidak lagi mencerminkan nilai yang wajar yang dimaksudkan agar perusahaan dapat melakukan perhitungan penghasilan dan biaya lebih wajar sehingga mencerminkan kemampuan dan nilai perusahaan yang sebenarnya(Kantor Jasa Penilai Publik Anas Karim Rivai & Rekan,
http://www.kjpp-akr.co.id/home.php/revaluasi-aset-tetap-penilaian-kembali-aset-tetap.aspx, diakses pada tanggal 29 Juni 2015 pukul
04.05 WIB). Yang terakhir adalah agio saham. Yang dimaksud dengan agio saham tidak dijelaskan pada Undang-Undang Pemerintahan Daerah, tetapi dapat ditemukan dalam lampiran Keputusan Badan Pengawas Pasar Modal Nomor 35/PM/2003 yang mendefinisikan agio saham merupakan selisih lebih setoran pemegang saham diatas nilai nominalnya dalam hal saham dikeluarkan dengan nilai nominal.
Dalam penyertaan modal Daerah untuk BUMD harus ditetapkan dengan Perda. Hal itu ditegaskan dalam Pasal 333 ayat (1) Undang-Undang Pemeritahan Daerah. Kemudian untuk materi yang disertakan dapat berupa uang ataupun barang. Barang milik Daerah sebagaimana dimaksud dinilai sesuai nilai riil pada saat barang milik Daerah akan dijadikan penyertaan modal.Nilai riil sebagaimana dimaksud diperoleh dengan melakukan penafsiran harga barang milik Daerah sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan dan digunakan untuk pertanggungjawaban APBD.
e) Dasar tata kelola BUMD
Setelah membahas permodalan BUMD, kemudian selanjutnya adalah pengelolaan BUMD. Pengelolaan BUMD dibutuhkan untuk mengelola BUMD menuju tujuan BUMD tersebut sesuai hukum
commit to user
71
berlaku. Menurut Pasal 343 ayat (1) Undang-Undnag Pemerintahan Daerah pengelolaan BUMD paling sedikit harus memenuhi unsur : (1) tata cara penyertaan modal;
(2) organ dan kepegawaian; (3) tata cara evaluasi;
(4) tata kelola perusahaan yang baik;
(5) perencanaan, pelaporan, pembinaan, pengawasan; (6) kerjasama;
(7) penggunaan laba;
(8) penugasan Pemerintah Daerah; (9) pinjaman;
(10) satuan pengawas intern, komite audit dan komitelainnya; (11) penilaian tingkat kesehatan, restrukturisasi, privatisasi; (12) perubahan bentuk hukum;
(13) kepailitan; dan
(14) penggabungan, peleburan, dan pengambilalihan.
Pengelolaan BUMD tersebut tentunya mengacu pada dasar hukum masing-masing yang mengatur baik dari segi hukum perusahaan, ketenaga kerjaan, keuangan negara/Daerah, atau pemerintahan Daerah.
f) Ketentuan peralihan dan ketentuan penutup yang menyangkut BUMD
Yang terakhir mengenai tinjauan Undang-Undang Pemerinahan Daerah adalah pada bagian aturan peralihan dan ketentuan penutup. Pada aturan peralihan khususnya Pasal 402 ayat (2) menyebutkan bahwa BUMD yang telah ada sebelum Undang-Undang ini berlaku, wajib menyesuaikan dengan ketentuan dalam Undang-Undang ini dalam jangka waktu paling lama 3 (tiga) tahun terhitung sejak Undang ini diundangkan. BUMD yang telah ada sebelum Undang-Undang tersebut berlaku adalah BUMD yang berbentuk Perusahaan Daerah dan Perseroan Terbatas. Hal ini tentu mengacu pada dasar
commit to user
72
hukum BUMD terdahulu yaitu Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah dan Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 3 Tahun 1998 tentang Bentuk Hukum Badan Usaha Milik Daerah. Dilihat dari Pasal 404 jocnto Pasal 409 Undang-Undang Pemerintahan Daerah ternyata Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah dicabut dan dinyatakan tidak berlaku. Konsekuensi yuridisnya akan berdampak hilangnya dasar hukum dari Perusahaan Daerah sehingga Bentuk BUMD yang ada sebelumnya menyesuaikan dengan yang diatur dalam Undang-Undang Pemerintahan Daerah bahwa bentuk hukum BUMD yang ada saat ini hanya ada Perusahaan Umum Daerah dan Perusahaan Perseroan Daerah. Dalam hal bentuk hukum tentunya BUMD yang berbentuk hukum Perseroan Terbatas tidak terkena konsekuensi yuridis dari berlakunya Undang-Undang Pemerintah Daerah karena bentuk hukum Perseroan Terbatas tetap sah berlaku. Tetapi hal itu tidak dengan bentuk hukum Perusahaan Daerah yang dasar hukumnya telah dicabut menjadi tidak sesuai lagi dan harus menyesuaikan bentuk hukumnya dalam bentuk Perusahaan Umum Daerah ataupun Perusahaan Perseroan Daerah sesuai dengan kesesuaian jenis usaha terhitung sejak 3 tahun Undang-Undang Pemerintahan Daerah tersebut diundangkan.
Selain itu diperlukan peraturan pelaksana Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah yang diujudkan dalam Peraturan Pemerintah. Hal tersebut sebagai amanat dari Pasal 331 ayat (6), Pasal 333 ayat (5), Pasal 335 ayat (2), Pasal 336 ayat (5), Pasal 337 ayat (2), Pasal 338 ayat (4), Pasal 340 ayat (2), Pasal 342 ayat (3) dan Psal 343 ayat (2) Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah yang kurang lebih memuat ; a. pendirian; b. tata cara penyertaan modal; c. organisasi dan kepegawaian; d. tata cara evaluasi; e. tata kelola perusahaan yang baik; f. perancanaan, pelaporan, pembinaan, pengawasan ; g. kerjasama; h. pengunaan laba; i. penugasan Pemerintah Daerah; j. pinjaman; k.satuan pengawas
commit to user
73
intern, komite audit dan komite lainnya; l. penilaian tingkat kesehatan, restrukturisasi, privatisasi; m. perubahan bentuk hukum; n. kepailitan; o. pengabungan, peleburan dan pengambilalihan; p. pembubaran
3. Hasil Tinjauan dari Undang-Undang Perbankan dan Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah Terhadap Pengaturan BUMD di bidang perbankan.
Setelah menelaah dari Undang Perbankan dan Undang-Undang Pemerintahan Daerah, untuk membuat BUMD si bidang Perbankan harus berpijak pada Undang Perbankan dan Undang-Undang Pemerintahan Daerah. Dalam hal BUMD harus berpijak pada pengaturan BUMD yaitu Undang-Undang Pemerintahan Daerah sedangkan dalam usaha banknya berpijak pada Undang-Undang Perbankan. Sebagai BUMD yang bergerak pada usaha perbankan harus memperhatikan :
a. Pembaharuan definisi BUMD yang secara eksplisit ditegaskan dalam Pasal 1 angka 40 Undang-Undang Pemerintahan Daerah yang berbunyi “Badan Usaha Milik Daerah yang selanjutnya disingkat BUMD adalah badan usaha yang seluruh atau sebagian besar modalnya dimiliki oleh Daerah.”
b. BUMD di bidang perbankan sebagai usaha yang bergerak di bidang perbankan berapa pada pengawasan Otoritas Jasa Keuangan yang mulanya adalah kewenangan Bank Indonesia. OJK memiliki wewenang terhadap pengaturan dan pengawasan mengenai kelembagaan bank, pengaturan dan pengawasan mengenai kesehatan bank, pengaturan dan pengawasan mengenai aspek kehati-hatian bank, pemeriksaan bank dan perizinan pendirian bank.(Sejak
commit to user
74
diundangkannya Undang-Undang Nomor 21 Tahun 2011 tentang Otoritas Jasa Keuangan).
c. Pendiriannya adalah dengan Peraturan Daerah kemudian jika berbentuk Perseroan mengikuti ketentuan Undang-Undang Perseroan Terbatas (Pasal 331 ayat (1), (2) dan (3) Undang-Undang tentang Pemerintahan Daerah).
d. Sebagai BUMD di bidang perbankan dapat memlih jenis usahanya berupa Bank Umum atau Bank Perkreditan Rakyat dan menyetor modal minimal yaitu : Bank Umum :Rp.3.000.000.000.000, BPR di DKI Jakarta raya: Rp.5.000.000.000 di Ibukota Propinsi di Pulau Jawa & bali dan di wilayah Kabupaten atau Kota Botabek: Rp.2.000.000.000, di Ibukota Provinsi di luar Pulau Jawa & bali: Rp.1.000.000.000, dan wilayah lain di luar wil. di atas: Rp.500.000.000 (Peraturan Bank Indonesia Nomor 2 27/PB/2000 jo Peraturan Bank Indonesia Nomor. 6/22/PBI/2004)
e. Sebagai BUMD haruslah berpijak pada tujuan BUMD dalam Undang Pemerintahan Daerah yaitu (Pasal 331 ayat (4) Undang-Undang Pemerintahan Daerah):
1) memberikan manfaat bagi perkembangan perekonomian Daerah pada umumnya;
2) menyelenggarakan kemanfaatan umum berupa penyediaan barang dan/atau jasa yang bermutu bagi pemenuhan hajat hidup masyarakat sesuai kondisi, karakteristik dan potensi Daerah yang bersangkutan berdasarkan tata kelola perusahaan yang baik; dan
3) memperoleh laba dan/atau keuntungan.
f. Sebagai Badan Usaha yang bergerak di bidang Perbankan menjalankan fungsinya sebagai lembaga intermediasi keuangan (financial intermediary institution) yakni sebagai lembaga yang melakukan kegiatan penghimpunan dana dari masyarakat dalam bentuk simpanan dan menyalurkan kepada masyarakat dalam bentuk kredit atau
commit to user
75
pembiayaan. Dengan prinsip-prinsip operasional bank, yakni kepercayaan (fiduciary principle), prinsip kehati-hatian (prudential principle), prinsip kerahasiaan (confidential principle) dan prinsip mengenal nasabah (know your costumer principle) dan tunduk pada Pengaturan mengenai perbankan Indonesia (Jamal Wiwoho,2011:27). g. Sebagai BUMD dapat memperoleh modal dari penyertaan modal
Daerah, pinjaman, hibah, kapitalisasi cadangan, keuntungan revaluasi aset; dan agio saham (Pasal 332 Undang-Undang Pemerintahan Daerah).
h. Pengelolaannya harus berdasarkan pengelolaan sebagai BUMD dan sebagai usaha Perbankan yang harus memperhatikan peraturan Perundang-undangan mengenai perbankan dan BUMD. Menurut Pasal 343 ayat (1) Undang-Undnag Daerah pengelolaan BUMD paling sedikit harus memenuhi unsur :
1) tata cara penyertaan modal; 2) organ dan kepegawaian; 3) tata cara evaluasi;
4) tata kelola perusahaan yang baik (Good Corporate Governance); 5) perencanaan, pelaporan, pembinaan, pengawasan;
6) kerjasama; 7) penggunaan laba;
8) penugasan Pemerintah Daerah; 9) pinjaman;
10) satuan pengawas intern, komite audit dan komitelainnya; 11) penilaian tingkat kesehatan, restrukturisasi, privatisasi; 12) perubahan bentuk hukum;
13) kepailitan; dan
14) penggabungan, peleburan, dan pengambilalihan.
Untuk bentuk hukum BUMD di bidang perbankan harus memperhatikan sinkronisasi Undang Perbankan dan
Undang-commit to user
76
Undang Pemerintahan Daerah. Berdasarkan Undang-Undang Perbakan bentuk hukum yang dapat dipilih untuk usaha Bank Umum ataupun BPR adalah Perseroan Terbatas, Perusahaan Daerah dan Koperasi. Sedangkan bentuk hukum Badan Usaha Milik Daerah adalah berbentuk Perusahaan Perseroan Daerah dan Perusahaan Umum Daerah. Terhadap bentuk hukum koperasi diabaikan karena berdasarkan konsep koperasi tidak cocok diterapkan untuk sebuah BUMD. Berdasarkan Pengaturan dari bentuk hukum badan usaha di Bidang Perbankan dan Badan Usaha Milik Daerah dibuatlah sebuah matrik dibawah ini.
Tabel 1
Matrik Pengaturan Bentuk Hukum Badan Usaha Milik Daerah di Bidang Perbankan
Indikator
Undang-Undang Perbankan Undang-Undang Pemerintahan Daerah Perseroan Terbatas Perusahaan Daerah Perusahaan Perseroan Daerah Perusahaan Umum Daerah 1. Dasar Hukum UU No 40/2007 UU No 5/1962 UU No 23/2014 UU No 23/2014 2. D eskripsi Bentuk hukum badan usaha yang merupakan persekutuan modal, didirikan berdasarkan perjanjian, melakukan kegiatan usaha dengan modal dasar yang seluruhnya terbagi dalam saham. Merupakan bentuk hukum Bentuk hukum Badan Usaha yang didirikan berdasarkan Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah. Merupakan badan usaha yang dapat dibentuk Daerah Perseroan Terbatas yang modalnya terbagi dalam saham yang seluruhnya atau paling sedikit 51% (lima puluh satu persen) sahamnya dimiliki oleh satu Daerah. Bergerak Melayani kepentingan masyarakat umum serta mencari keuntungan yang mengadopsi dari bentuk Perusahaan Umum dalam BUMN, bergerak dalam bidang-bidang jasa vital
commit to user 77 badan usaha yang dapat didirikan oleh swasta. (public utilites). Aspek pelayanan umum dan kebutuhan masyarakat yang dimaksud di antaranya air minum, pasar, transportasi. 3. Tujuan Profit Oriented Memberi jasa,
menyelenggarak an kemanfaatan umum dan memupuk pendapatan.
Profit Oriented Profit oriented dan Public service
4. Pendirian Didirikan oleh 2 (dua) orang atau lebih dengan akta notaris yang dibuat dalam bahasa Indonesia memuat anggaran dasar, kecuali perseroan yang seluruh sahamnya dimiliki oleh Negara (2) dan Perseroan yang mengelola bursa efek, lembaga kliring dan penjamin, lembaga penyimpanan dan penyelesaian dan lembaga lainnya yang diatur dalam Undang-Undang tentang Pasar modal. Dengan Peraturan Daerah (Perda) setelah mendapat pengesahan instansi atasan yaitu instansi atasan adalah Menteri Dalam Negeri bagi Provinsi dan Gubernur bagi Kabupaten. Ditetapkan dengan Peraturan Daerah(Perda) kemudian didirikan berdasarkan Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2007 tentang Perseroan Terbatas dengan akta notaris yang memuat angaran dasar. Didirikan dengan Peraturan Daerah (Perda)
5. Modal Terdiri dari kekayaan yang Terdiri dari kekayaan Daerah Terbagi dalam saham yang Seluruh modalnya
commit to user 78 dipisahkan dari pendirinya. Modal dasar perseroan terdiri atas seluruh nominal saham yang minimal adanya 2 pemegang saham. yang dipisahkan. Modal Perusahaan Daerah yang seluruhnya terdiri dari kekayaan 1 (satu) Daerah yang dipisahkan, modal itu tidak terdiri atas saham-saham. Modal Perusahaan Daerah yang untuk sebagian terdiri dari kekayaan Daerah yang dipisahkan terdiri dari saham-saham. Saham-saham Perusahaan Daerah terdiri atas saham-saham prioritet dan saham-saham biasa. seluruhnya atau paling sedikit 51% (lima puluh satu persen) sahamnya dimiliki oleh satu Daerah. Atau dalam hal pemegang saham perusahaan perseroan Daerahterdiri atas beberapa Daerah dan bukan Daerah, salah satu Daerah merupakan pemegang saham mayoritas. dimiliki oleh satu Daerah dan tidak terbagi atas saham.
6. Organ Direksi, Dewan Komisaris & RUPS Direksi, Dewan Pengawas, RUPS Direksi, Dewan Komisaris & RUPS kepala Daerah selaku wakil Daerah sebagai pemilik modal, direksi dan dewan pengawas. 7. Diterapka nuntuk BUMD di Bidang Perbanka n Dimungkinkan karena Perseroan Terbatas adalah bentuk hukum sesuai Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2007 tentang Perseroan Terbatas, Persero maupun Dimungkinkan Ketika dasar BUMD masih mengunakan Peraturan Menteri Dalam Negeri No 3 Tahun 1998 tentang bentuk BUMD, sebelum lahirnya Dimungkinkan karena bentuk hukum ini merupakan istilah bentuk hukum ketika Perseroan Terbatas yang modalnya dimiliki oleh Daerah, jadi Tidak dimungkinkan karena belum adanya sinkronisasi antara Undang-Undang Perbankan dan Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014
commit to user 79 Perseroda juga merupakan Perseroan Terbatas sejatinya. Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah sinkron dengan Undang-Undang Perbankan. Hal tersebut juga seperti halnya bentuk BUMN di Bidang Perbankan ketika Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang BUMN menyebutkan Perusahaan Perseroan dan di Undang-Undang Perbankan menyebutnya Perseroan Terbatas dan pada kenyataannya BUMN di bidang perbankan seperti PT. Bank BNI (Persero) dapat dibentuk. Pada intinya Perusahaan Perseroan Daerah sama dengan Perseroan Terbatas tetapi hanya digunakan penyebutan bentuk hukum ketika Perseroan Terbatas tersebut modalnya dimiliki Daerah. tentang Pemerintahan Daerah. Dan juga secara konsep kepentingan umum dan jasa vital menurut yang penulis pahami usaha perbankan bukan merupakan kepentingan umum atau jasa vital yang dimungkinkan digunakan bentuk Perusahaan Umum.
Dari matrik tersebut pengaturan bentuk hukum BUMD dibidang perbankan haruslah berpijak dari Undang Perbankan dan
Undang-commit to user
80
Undang Pemerintahan Daerah. Dan ketika disinkronisasikan mendapatkan jawaban ; Pertama, bentuk hukum Perusahaan Daerah untuk BUMD sudah tidak dimungkinkan dan perlu berubah. Kedua, bentuk Perusahaan Umum Daerah tidak mungkin di aplikasikan untuk BUMD di bidang perbankan karena secara yuridis belum adanya sinkronisasi antara Undang-Undang Perbankan dan Undang-Undang Pemerintahan Daerah sedangkan secara konseptual sifat Perusahaan Umum yang bergerak kepentingan umum dan jasa vital sedangkan usaha perbankan bukan yang merupakan kepentingan umum atau jasa vital. Ketiga, bentuk hukum Perseroan Terbatas dan Perseroan Daerah dapat disamakan, Perseroan Terbatas adalah bentuk umum sesuai Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2007 tentang Perseroan Terbatas sedangkan Perusahaan Perseroan Daerah dalam pengertiannya juga merupakan Perseroan Terbatas yang tunduk pada Undang-Undang Perseroan Terbatas yang modalnya seluruh atau minimal 51 % dimiliki Daerah.
B. Implikasi Berlakunya Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah terhadap Bentuk Hukum Badan Usaha Milik Daerah (BUMD) Khususnya di Bidang Perbankan.
Sebelum lahirnya Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah, Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 3 Tahun 1998 tentang Bentuk Hukum Badan Usaha Milik Daerah adalah yang mengatur bentuk Hukum BUMD. Pasal 2 Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 3 Tahun 1998 tentang Bentuk Hukum Badan Usaha Milik Daerah menyebutkan bentuk hukum Badan Usaha Milik Daerah dapat berupa Perusahaan Daerah (PD) atau Perseroan Terbatas (PT). Jika disinkronkan dengan Undang-Undang tentang Perbankan maka akan terdapat dua (2) opsi bentuk hukum BUMD di budang perbankan yaitu Perusahan Daerah dengan dasar hukum Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah dan bentuk Perseroan Terbatas dengan dasar hukum Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2007 tentang Perseroan Terbatas. Kemudian setelah lahir
Undang-commit to user
81
Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah maka berlaku asas lex superior derogat legi inferior, Asas lex posterior derogat legi periori dan Asas lex specialis derogat legi generali. Terhadap Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 3 Tahun 1998 tentang Bentuk Hukum Badan Usaha Milik Daerah berlaku asas lex superior derogat legi inferior yang artinya bahwa hukum yang lebih tinggi menyampingkan hukum yang lebih rendah. Dengan demikian pengaturan BUMD pada Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 3 Tahun 1998 tenteng Bentuk Hukum Badan Usaha Milik Daerah dikesampingkan oleh Undang-Undang Pemerintah Daerah yang sama-sama memberikan pengaturan tentang BUMD tetapi secara hirarki lebih tinggi. Peraturan Menteri Nomor 3 Tahun 1998 tentang Bentuk Hukum Badan Usaha Milik Daerah tersebut pada hakekatnya adalah amanat dari Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah. Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah dicabut oleh Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah dengan asas lex posterior derogat legi periori bahwa undang-undang yang lebih baru mengesampingkan undang-undang lama. Peraturan Menteri tersebut secara muatan ataupun peraturan perundang-undangan sudah tidak sesuai. Antara Undang-Undang Perbankan dan Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah tidak bias berlaku Asas lex specialis derogat legi generali secara penuh karena muatan yang berbeda. Undang-Undang Pemerintahan Daerah tidak hanya mengatur pengaturan BUMD saja namun secara luas yang bersangkutan pada Pemerintahan Daerah. Menurut Bagir Manan dalam bukunya yang berjudul Hukum Positif Indonesia (2004: 56) ada beberapa prinsip yang harus diperhatikan dalam asas lex specialis derogat legi generalis, yaitu:
a) Ketentuan-ketentuan yang didapati dalam aturan hukum umum tetap berlaku, kecuali yang diatur khusus dalam aturan hukum khusus tersebut;
commit to user
82
b) Ketentuan-ketentuan lex specialis harus sederajat dengan ketentuan-ketentuan lex generalis (undang-undang dengan undang-undang);
c) Ketentuan-ketentuan lex specialis harus berada dalam lingkungan hukum (rezim) yang sama dengan lex generalis. Kitab Undang-Undang Hukum Dagang dan Kitab Undang-Undang-Undang-Undang Hukum Perdata sama-sama termasuk lingkungan hukum keperdataan.
Pengaturan BUMD yang ada dalam Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah berlaku spesial terhadap usaha perbankan yang dimiliki daerah, sehingga usaha perbankan yang dimiliki daerah harus memperhatikan Undang-Undang Pemerintahan Daerah khusus pengaturan tentang BUMD. Hal tersebut mengingat usaha bank tidak hanya dimiliki oleh swasta ataupun Negara namun daerah juga dapat memiliki badan usaha yang bergerak dibidang perbankan. Hal tersebut juga berdasarkan fakta hukum bahwa Undang-Undang Perbankan didasarkan atas Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah dalam konsiderannya. Adanya bentuk Perusahaan Daerah dalam Undang Perbankan sedangkan Undang-Undang Perusahaan Daerah sudah tidak berlaku dan digantikan dengan pengaturan BUMD dalam Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah sehingga BUMD di bidang perbankan harus memperhatikan Undang-Undang Pemerintahan Daerah.
Dilihat dari maksud pembuat undang-undang ini, pilihan untuk menetapkan bentuk BUMD ke dalam dua bentuk yang berbeda dari sebelumnya adalah karena sudah tidak sesuai dengan perkembangan zaman dan konsistensi tujuan dari bentuk BUMD. Menurut hasil penelitian penulis alasan tersebut dapat berupa, pertama adalah Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah sejatinya telah dianulir keberadaannya berdasarkan Undang-Undang Nomor 6 Tahun 1969 tentang Pernyataan Tidak Berlakunya Berbagai Undang-Undang dan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang. Disebutkan pada Pasal 2 Undang-Undang Nomor 6 Tahun 1969 tentang Pernyataan Tidak Berlakunya Berbagai Undang-Undang dan
commit to user
83
Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang bahwa ; “Pernyataan tidak berlaku undang-undang yang tercantum dalam Lampiran III Undang-Undang ini ditetapkan pada saat undang-undang pengantinya mulai berlaku” (Yudho Taruno Muryanto, 2014:129). Terkait dengan pemahaman dan konsep antara BUMD dan Perusahan Daerah dalam Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah dan Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 1 tahun 1984 tentang Tata Cara Pembinaan dan Pengawasan Perusahaan Daerah di Lingkungan Pemerintahan Daerah tidak menyebut istilah BUMD namun menyebut dengan istilah ”Perusahaan Daerah”. Sedangkan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 dan Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 3 tahun 1998 tentang bentuk Hukum BUMD menyebutkan istilah ”BUMD”. Perbedaan secara subtansi dan konsep yang mendasar dalam payung hukum BUMD dapat menimbulkan multi interprestasi. Dengan kondisi demikian muncul pertanyaan apakah BUMD identik dengan perusahaan Daerah ataukah perusahaan Daerah manjadi bagian dari BUMD (Yudho Taruno Muryanto dan Djuwityastuti, 2014:11).
Kedua, bentuk hukum perusahaan Daerah selama ini menunjukan kinerja dan keuangan yang masih rendah. Banyak faktor yang diidentifikasi mempengaruhi kinerja Perusahaan Daerah, salahsatunya adalah bentuk badan hukumnya (Sherly Simanjuntak, 2014:2). Bentuk hukum Perusahaan Daerah ini, hanya menjelaskan syarat pendirian sebuah perusahaan Daerah dengan perda. Dalam pembentukan sebuah peraturan Daerah tidak bisa lepas dari unsur pemerintah Daerah dan DPRD selaku pemangku kebijakan dalam pemerintahan Daerah. Dengan kondisi ini maka akan rentan terhadap unsur politik dan kepentingan para pihak yang terlibat dalam pembentukan sebuah perda perusahaan Daerah. Jika dikaitkan dengan pembentukan sebuah BUMD maka akan menimbulkan korelasi antara bentuk hukum, tujuan, permodalan, politik serta kinerja BUMD. Seharusnya BUMD yang bergerak untuk memupuk keuntungan tidak dibuat dalam bentuk Perusahaan Daerah karena adanya intervensi berlebih dari Pemerintah Daerah yang mengakibatkan kinerja organ BUMD dalam menentukan kebijakan
