ANGGARAN PEMERINTAH DAN REFORMASI AKUNTANSI DI ITALIA OLEH
EUGENIO CAPERCHIONE DAN RICCARDO MUSSARI 1. Pengantar
Tujuan utama makalah ini adalah untuk menawarkan gambaran umum tentang penganggaran sektor publik dan akuntansi di Italia. Ada empat tingkat
pemerintahan di Italia: pusat, regional (20 wilayah), provinsi (103 provinsi) dan kota (8 100 kotamadya). Setiap tingkat memiliki yurisdiksi atas beberapa fungsi dan aktivitas layanan. Provinsi dan kotamadya sering disebut sebagai
"pemerintah daerah".
Pemerintah pusat dan daerah diperlakukan secara terpisah dalam makalah ini karena beberapa alasan:
• RUU reformasi yang disahkan dalam beberapa tahun terakhir telah
memperkenalkan perubahan signifikan ke dalam sistem akuntansi pemerintah daerah dan pusat;
• adalah mungkin untuk membahas secara singkat ruang lingkup otonomi akuntansi yang telah diberikan undang-undang nasional kepada pemerintah daerah;
• berguna sekaligus menarik untuk dijadikan perbandingan antara solusi yang ditentukan oleh undang-undang untuk kedua tingkat pemerintahan ini.
Dapat dicatat bahwa tagihan reformasi sistem akuntansi daerah baru saja
disahkan oleh Parlemen Italia berdasarkan Keputusan Legislatif No. 76 tanggal 28 Maret 2000. Undang-undang ini, yang terinspirasi oleh reformasi anggaran
nasional, menetapkan prinsip-prinsip dasar dan peraturan koordinasi dalam penganggaran dan pembukuan daerah. Hal ini memungkinkan setiap otonomi daerah dalam mempersiapkan dan menjalankan peraturan
perundang-undangannya sendiri. Karena proses ini masih berlangsung, kami memilih untuk tidak menutup sistem akuntansi daerah dalam makalah ini.
Demi singkatnya, penelitian ini secara khusus berkaitan dengan penganggaran Italia dan akuntansi anggaran. Namun, perlu diingat bahwa reformasi akuntansi juga telah memperkenalkan pengendalian manajemen dan akuntansi biaya ke pemerintah lokal dan pusat.
Aturan yang mengatur akuntansi sektor publik di Italia ditentukan oleh undang-undang. Otoritas lokal dapat menentukan secara otonom dalam peraturan
perundang-undangan mereka sendiri mengenai rincian masalah-masalah seperti hukum nasional yang diatur dalam undang-undang, dan mereka bahkan dapat menyimpang dari isi beberapa artikel. Namun, kenyataan bahwa asumsi
Parlemen Nasional memerlukan beberapa konsekuensi. Pertama, proses pembuatan undang-undang yang sama digunakan untuk memberlakukan
ketentuan mengenai akuntansi sektor publik mengenai hal-hal lain. Oleh karena itu, "lingkaran" pelaku individu dan institusi yang dapat mempengaruhi
pembuatan undang-undang secara substansial berkurang jika dibandingkan dengan pemangku kepentingan potensial. Akibatnya perdebatan dan studi berakhir mengikuti perikop ini dan, yang terpenting, penegakan hukum daripada mengantisipasi dan membimbingnya. Satu-satunya pengecualian adalah studi penelitian yang dilakukan di kementerian dan cabang negara lainnya (misalnya, Kantor Audit Nasional) atau komite yang ditunjuk oleh Kabinet.
Di Italia ada tradisi lama dan penting di bidang studi penelitian akuntansi sektor publik. Pada saat yang sama, asosiasi profesional nasional, organisasi
internasional dan Uni Eropa tampaknya memberikan pengaruh yang sangat signifikan terhadap legislatif. Namun, proses pembuatan peraturan akuntansi Italia tidak mencakup perkiraan perdebatan ilmiah dan pendahuluan yang luas di antara semua aktor yang peduli dengan inovasi akuntansi sektor publik. Praktik semacam itu nampak lebih lazim di negara-negara di mana standar akuntansi disetujui melalui prosedur yang berbeda dan oleh dewan akuntansi profesional. Apalagi di Italia, akuntansi pemerintah diajarkan oleh para ahli hukum
berdasarkan tradisi akademis, yang membantu menjelaskan orientasi budaya yang telah ada hingga saat ini. Konsekuensi lebih lanjut dari peraturan
perundang-undangan tentang masalah akuntansi adalah bahwa baik ilmuwan maupun akuntan diwajibkan untuk terus-menerus mengacu pada teks-teks yang bersifat preskriptif. Konsekuensinya, untuk tujuan kejelasan, kita juga mengacu pada peraturan preskriptif seperlunya.
2. Terciptanya pusat tanggung jawab di pemerintah pusat
Penciptaan pusat pertanggungjawaban, yang disebut Basic Budgeting Units, merupakan inovasi baru yang penting dalam pemerintah pusat Italia. Praktik baru ini memungkinkan Parlemen untuk fokus pada kebijakan publik, sementara menyerahkan rinciannya kepada kebijaksanaan administratif. Ketentuan utama mengenai akuntansi pemerintah pusat disahkan pada tahun 1997 berdasarkan Undang-undang 94 dan berdasarkan Keputusan Legislatif 279 yang mengatur penegakannya. Hukum 94 memiliki tujuan utama untuk memodifikasi kerangka anggaran dan untuk tujuan ini memperkenalkan beberapa perubahan signifikan terhadap UU 468 tahun 1988 yang mengatur hal ini. Anggaran tahunan
mencakup dokumen total pendapatan pemerintah dan dokumen lain dari total belanja pemerintah yang dipecah oleh kementerian. Anggaran perusahaan otonom dan agensi juga tertutup. Setiap dokumen pengeluaran pemerintah disertai dan diilustrasikan dengan catatan awal dan dilengkapi dengan lampiran teknis. Catatan awal pengeluaran yang ditetapkan:
• kriteria adopsi perkiraan pengeluaran;
• rekrutmen karyawan yang mungkin direncanakan terjadi selama periode akuntansi; dan
• indikator efikasi dan efisiensi yang akan digunakan untuk menilai hasil.
Lampiran teknis menetapkan elemen terperinci dari masing-masing Unit Penganggaran Dasar (BAPBN) dan menunjukkan jenis pengeluaran wajib atau diskresioner.
Isi "catatan pendahuluan", dalam pandangan Parlemen pertimbangan anggaran, sangat penting sebagai dasar perumusan arahan pengaturan kebijakan tahunan yang setiap menteri adopsi dalam waktu 10 hari dalam mengalokasikan sumber daya kepada eksekutif pemerintah. Di sisi lain, ketika saatnya tiba untuk
mendefinisikan unsur-unsur yang harus disertakan dalam dokumen pengeluaran, para menteri "menentukan tujuan dan program setiap kementerian juga atas dasar proposal para eksekutif yang bertanggung jawab atas pengelolaan peramalan individu unit ". Selain itu, "kriteria" dan "parameter" berdasarkan perumusan perkiraan anggaran keuangan tercantum dalam Laporan Ekonomi dan Perencanaan Pemerintah.
Subbagian BBU menjadi barang dilakukan oleh Menteri Departemen Keuangan sepakat dengan instansi yang terlibat dalam pengelolaan dan pembukuan. Item ditentukan berdasarkan objek dalam hal pendapatan, dan berdasarkan sifat ekonomi dalam hal pengeluaran.
Anggaran tahunan nasional masih disusun baik secara akrual dan secara tunai. Ini berarti bahwa perkiraan mengacu pada:
• penilaian dan pengumpulan (penerimaan aktual) dalam hal pendapatan;
• kewajiban dan pembayaran (pengeluaran aktual) dalam hal pengeluaran.
Parlemen meratifikasi secara hukum berbasis akrual dan berbasis kas perkiraan. Anggaran melakukan fungsi otorisasi karena perkiraan pengeluaran menetapkan batasan (yaitu tutupan pengeluaran) di mana dimungkinkan untuk melakukan kewajiban dan melakukan pembayaran. Agar disetujui oleh Parlemen, BBU dibagi menjadi beberapa unit yang terkait dengan belanja dan unit yang terkait dengan belanja modal. Anggaran multi-tahun juga diadopsi, namun dokumen ini tidak mengotorisasi pengeluaran.
Inovasi yang paling signifikan diperkenalkan di bawah Undang-Undang 94
keprihatinan unsur-unsur pendapatan dan belanja melalui pengenalan bbus yang harus disetujui oleh Parliament. Karena itu, dalam anggaran tahunan,
pendapatannya dibagi ke dalam judul (sumber), unit penganggaran dasar, kelas (sifat aset) dan barang (hanya untuk tujuan pembukuan). Pengeluaran dibagi lagi menjadi fungsi tujuan (kebijakan publik), unit penganggaran dasar dan item (untuk tujuan pembukuan).
administratif. Setiap BBU secara substansial dicocokkan oleh satu pusat tanggung jawab tunggal, yang mengikuti penerapan anggaran, dipercayakan pengelolaan sumber daya keuangan yang dialokasikan (yaitu alokasi). Pusat tanggung jawab administratif diidentifikasi berdasarkan organisasi pemerintah pusat dan sebagian besar sesuai dengan eksekutif kantor di setiap kementerian. Oleh karena itu, BBU diidentifikasi dengan mengacu pada daerah aktivitas
homogen dimana setiap kementerian memiliki yurisdiksi. Dalam waktu 10 hari sejak diadopsinya anggaran, para menteri mengalokasikan sumber keuangan masing-masing BFU kepada pimpinan eksekutif.
Kebutuhan untuk mengidentifikasi BBU sebagai keseluruhan pendapatan dan, terutama, pengeluaran adalah hasil dari undang-undang reformasi lainnya yang disahkan pada tahun 1990an. Secara khusus, Keputusan 29/1993 sudah
disediakan:
• menteri harus mengalokasikan bagian anggaran administrasi ke setiap departemen tingkat eksekutif;
• saham ini proporsional dengan sumber keuangan yang ada dan terkait dengan proses yang ditugaskan untuk tanggung jawab Eksekutif;
• Kegiatan yang dilakukan oleh para eksekutif, termasuk penerapan semua perbuatan yang menghasilkan kewajiban eksternal melalui kekuatan
pengeluaran otonom, harus dinilai berdasarkan cara, waktu dan biaya yang digunakan untuk mencapai hasil akhir.
Dengan kata lain, reformasi kerangka anggaran nasional merupakan konsekuensi penting dari perbedaan antara kegiatan penetapan kebijakan dan pengendalian. Pengaturan kebijakan adalah hak prerogatif para politisi, sedangkan kekuatan manajemen bersamaan dengan tanggung jawab terkait diberikan secara eksklusif kepada eksekutif puncak. Oleh karena itu, Parlemenlah yang
mengalokasikan sumber daya keuangan ke pusat tanggung jawab tertentu saat mengadopsi anggaran. Hal ini kemudian sampai ke manajer dari setiap pusat untuk menggunakan sumber daya yang ada sesuai batasan dan batasan yang berasal dari pembagian BBU menjadi beberapa item, untuk pencapaian tujuan yang dikeluarkan setiap menteri untuk administrasi dalam sebuah arahan ad hoc. Efek yang paling jelas dari pengenalan BBU adalah substitusi mereka untuk sekitar 6.000 item [suara] dari anggaran sebelumnya, yang masing-masing harus independen dan disetujui secara terpisah oleh Parlemen dengan cara makan sepotong. Akibatnya, anggaran nasional saat ini banyak lebih ramping, mudah dibaca, terbuka dan dapat dipahami daripada dulu.
Dari sudut pandang akuntansi, agregasi item anggaran yang lebih besar hari ini dapat menghasilkan amandemen anggaran yang lebih jarang. Selain itu, harus ada kemunduran yang signifikan dari kecenderungan untuk menambah panjang dan cakupan pidato anggota parlemen selama pertimbangan anggaran,
Atas usul seorang kepala eksekutif, mengimbangi amandemen dapat dilakukan di antara barang-barang dari BBU yang sama. Jenis offset ini tidak diperbolehkan di antara item BBU yang berbeda, kecuali jika diberi wewenang oleh Parlemen berdasarkan amandemen anggaran atau undang-undang rekonsiliasi.
Kemungkinan untuk membuat mengimbangi amandemen di antara item-item dari BBU yang sama harus dianggap menguntungkan karena membuktikan bahwa badan legislatif telah menyadari betapa disfungsionalnya hal itu untuk membatasi pengelolaan dalam lingkup item yang sempit. Sekarang jelas bahwa semua cara pembelanjaan dikelola di dalam setiap Unit Penganggaran Dasar tunggal, adalah pilihan manajerial orang (Eksekutif) yang kemudian bertanggung jawab baik untuk efisiensi penggunaan faktor produksi, dan untuk kemanjuran dalam pencapaian tujuan. Barang-barang itulah yang kehilangan sifat otoriter dan pembatas yang mereka miliki sebelum reformasi, sementara alat-alat akuntansi terus berlanjut secara eksklusif sebagai alat untuk mengetahui penilaian pajak dan koleksi, serta kewajiban dan pembayaran.
Secara substansi, item anggaran telah disatukan kembali dan digabungkan kembali menjadi "unit homogen" melalui pengenalan BBU, dan perbedaan antara "anggaran politik" dan "anggaran administratif" telah diperkenalkan. Anggaran politik disetujui oleh Parlemen yang memberikan suara pada setiap BBU tunggal, sementara anggaran administratif berada di bawah yurisdiksi Kabinet, yang kemudian memecah BBU menjadi item.
Ketika reformasi anggaran diimplementasikan pertama kali pada TA 1998, BBU diidentifikasi dalam Keputusan Legislatif 279. Untuk tahun-tahun berikutnya, identifikasi BBU telah diserahkan ke berbagai tagihan anggaran nasional yang dapat - dari tahun ke tahun - perkenalkan modifikasi dan / atau suplemen apa pun dibandingkan dengan klasifikasi tahun sebelumnya. RUU Anggaran 2001 (AC 73 29), yang sekarang sedang dipertimbangkan oleh Kamar Deputi dan pada saat sebelum Senat, menetapkan BBU untuk TA 2001. BBU terkait dengan instansi pemerintah pusat yang termasuk dalam anggaran anggaran 2001 telah meningkat sebesar 61 unit, dari 1 286 pada TA 2000.
Amandemen kerangka anggaran sebagian disebabkan oleh transfer fungsi dan sumber daya dari negara ke daerah dan pemerintah daerah (misalnya insentif untuk perusahaan, perawatan hewan dan kesehatan manusia, sumber daya energi dan mineral, pekerjaan umum, jaringan jalan, lingkungan). Inilah
sebabnya mengapa sumber daya yang terkait dengan fungsi yang dilimpahkan ini telah ada sementara Dianggarkan dalam dokumen pengeluaran Treasury, di dua BBU berisi dana lancar dan dana modal. Perubahan lainnya terlalu rinci untuk dibahas di sini.
Identifikasi BBU yang lebih rinci ini dibenarkan oleh fungsinya mereka melakukannya, yaitu untuk memastikan korespondensi penuh antara
jawab administratif meningkat empat pusat dibandingkan dengan anggaran berimbang tahun 2000 dari 202 menjadi 206.
Pertimbangan singkat ini mengenai perubahan kerangka kerja TA 2001
menunjukkan bahwa reformasi organisasi pemerintah pusat berdampak pada dan memodifikasi kerangka anggaran. Hal ini semakin menekankan hubungan dekat yang ada antara penggunaan kekuatan publik dan penggunaan sumber keuangan, sementara tindakan administratif semakin membuat fungsi dari tujuan efisiensi dan kemanjuran manajerial. Oleh karena itu, di satu sisi, Parlemen mengabaikan rincian akuntansi dengan imbalan definisi kebijakan publik yang lebih jelas. Di sisi lain, baik pemerintah maupun manajemen
memperoleh fleksibilitas manajerial yang lebih besar dengan cara membenarkan akuisisi dan penggunaan sumber daya publik secara lebih jelas dan dengan menghubungkan tindakan administratif dengan tujuan dan ukuran kinerja tertentu dalam hal efisiensi, efisiensi, dan kelayakan ekonomi.
4. Reformasi akuntansi pemerintah daerah 4.1. pengantar
Pada tahun 1995 Parlemen Italia mengeluarkan sebuah langkah yang memperkenalkan beberapa inovasi signifikan dalam akuntansi pemerintah daerah. Menurut pendukung mereka, inovasi ini akan memperbaiki keseluruhan kualitas keputusan dan meningkatkan efisiensi dengan menyediakan informasi ekonomi yang relevan dan dapat dipercaya. Pada saat yang sama, pemerintah kota dan provinsi harus menerapkan akuntansi akrual, yang akan
mengindikasikan apakah pemerintah daerah berada dikelola dengan
mempertimbangkan persamaan antargenerasi. Keseluruhan reformasi akuntansi seharusnya konsisten dengan pengakuan otonomi yang lebih besar bagi
pemerintah daerah. Ini mengikuti reformasi sistem pemilihan tahun 1993, yang memiliki lebih banyak wewenang di walikota dan secara dramatis mengubah bentuk akuntabilitas pemerintah daerah.
Kini, enam tahun kemudian, banyak harapan belum terpenuhi. Tidak ada bukti perbaikan yang signifikan baik dalam kualitas informasi ekonomi maupun
kualitas keputusan yang diambil oleh pemerintah daerah. Dengan demikian perlu untuk mendokumentasikan serangkaian elemen kesulitan yang obyektif dalam pelaksanaan reformasi 1995, sehingga mendiskusikan kemungkinan penyebab dan solusi yang layak. Untuk tujuan ini, bagian ini menjelaskan kerangka
pemerintah daerah Italia dan sebuah sejarah singkat untuk mereformasi sistem akuntansi mereka. Kemudian secara singkat memeriksa alasan di balik reformasi 1995 dan prosesnya merancang sistem akuntansi baru. Substansi reformasi akan dianalisis dalam hal biaya dan manfaat yang dirasakannya. Akhirnya,
kesenjangan utama antara tujuan reformasi dan dampak aktual akan
diidentifikasi dan dijelaskan, disertai beberapa saran untuk merancang ulang sistem.
Setiap kotamadya Italia memiliki walikota, kabinet, dewan kota dan birokrasi profesional. Walikota, kepala cabang Eksekutif, dipilih langsung oleh warga negara dan memiliki wewenang untuk menunjuk anggota kabinetnya. Dewan kota juga dipilih langsung oleh warga. Kotamadya diperbolehkan menaikkan pajak daerah dan mengenakan tarif untuk layanan yang mereka berikan. Namun, sebagian besar pendapatan mereka (rata-rata 27% pada tahun 1998) berasal dari transfer oleh tingkat pemerintahan yang lebih tinggi. Transfer tersebut diklasifikasikan sebagai "lancar" atau "modal" sesuai dengan apakah
dimaksudkan untuk menutupi pengeluaran operasional atau untuk mendanai investasi. Provinsi memiliki sistem yang sama, walaupun kewenangan
perpajakan mereka jauh lebih terbatas. Provinsi Italia memainkan perannya agak terbatas dalam produksi jasa dan bertindak terutama sebagai redistributor sumber daya.
Kotamadya selalu memiliki peran penting dalam sistem Pemerintah Italia berkaitan dengan representasi politik. Mereka juga menghasilkan sejumlah layanan penting bagi warga setempat. Ini termasuk pembibitan hari, makan siang dan transportasi sekolah, transportasi umum, pembuangan limbah, pengairan, pembangunan dan pengelolaan pusat olahraga, area hijau umum, dan panti jompo untuk orang tua. Layanan ini disediakan secara gratis atau sebagian disubsidi oleh pembayar pajak.
4.3. Akuntansi pemerintah daerah sebelum tahun 1995
Italia tidak memiliki standar akuntansi sektor publik profesional tubuh.
Persyaratan untuk akuntansi, pelaporan dan audit pemerintah ditetapkan oleh undang-undang nasional. Hukum yang berlaku berbeda untuk pemerintah pusat, daerah dan pemerintah daerah. Namun, tujuan bersama mereka adalah
mengekang belanja publik. Sebagai konsekuensinya, mereka mengadopsi basis akuntansi obligasional dan kas. Selain itu, penganggaran dipandang sebagai satu-satunya fase yang relevan dalam siklus akuntansi, sementara laporan keuangan hampir terbengkalai. Akhirnya, pembukuan didasarkan pada sistem single entry untuk menekankan kepatuhan anggaran.
Sistem ini memiliki logika dasarnya sendiri dan sebagian besar memenuhi kebutuhan periode sejarah di mana konsep dan konsep tersebut telah dipahami dan diterapkan. Namun, dalam perjalanan waktu, beberapa peristiwa baru terjadi dalam sistem administrasi publik Italia, terutama di pemerintah daerah. Salah satu perubahan ini menyangkut sistem pembiayaan pemerintah daerah.
Sebelum tahun 1973, pemerintah daerah Italia menikmati otonomi fiskal yang besar. Hal ini menyebabkan perbedaan yang tidak dapat diterima dalam hal sumber daya yang ada. Reformasi pada tahun 1973 benar-benar mengubah sistem pembiayaan pemerintah daerah. Dalam 20 tahun dari tahun 1975 sampai 1995, terjadi pergeseran progresif ke pengumpulan sumber daya terpusat
administrator lokal akan cenderung memenuhi semua permintaan untuk layanan yang lebih baik yang dilakukan oleh warga negara, dengan harapan biaya
mereka akan ditanggung oleh wajib pajak dari konstituen lainnya.
Modifikasi sistem pembiayaan juga memiliki beberapa hal yang relevan konsekuensi pada akuntansi Di satu sisi, Departemen Keuangan pemerintah pusat di Roma terutama tertarik pada pengumpulan data tunai, untuk mengelola arus keuangan pendapatan dan pengeluaran. Di sisi lain, pemerintah daerah cenderung menghabiskan seluruh jumlah transfer yang diterima, karena penghematan apapun akan menghasilkan pengurangan transfer pada tahun berikutnya. Jadi tidak ada pemain kunci yang melihat alasan yang jelas untuk diinvestasikan reformasi akuntansi sukarela, terutama akuntansi akrual.
Beberapa peristiwa lain harus diperhitungkan agar lebih baik memahami kerangka kerja di mana reformasi akuntansi pemerintah daerah berlangsung. Secara khusus, sepanjang tahun 1980an dan 1990an, pemerintah daerah Italia menyerukan otonomi organisasi, manajerial dan ekonomi yang lebih besar. Akhirnya, permintaan ini datang dari masyarakat sendiri, jadi pemerintah tidak bisa lagi mengabaikannya dan mempromosikan pemberlakuan UU 142/1990. Undang-undang ini mengatur otonomi lebih besar dari masyarakat lokal - pemerintah kota dan provinsi - yang dibuat bertanggung jawab untuk melaksanakan fungsinya sendiri dan diberi undang-undang dan otonomi keuangan. Sebagai konsekuensi dari otonomi yang lebih besar ini, pemerintah daerah telah bereksperimen sejak tahun 1990 untuk menghentikan aktivitas mereka. Mereka menciptakan entitas terpisah tanpa otonomi hukum dan badan hukum yang terpisah dengan otonomi anggaran. Mereka membentuk konsorsium pemerintah daerah, atau saham gabungan perusahaan dengan pemegang
saham swasta dan publik. Sebagai alternatif, mereka memiliki perusahaan swasta waralaba untuk menyediakan layanan.
Namun demikian, sistem akuntansi masih didasarkan pada undang-undang tahun 1979, yang semakin menjadi usang sehubungan dengan sejumlah
masalah substantif Secara khusus, baik ilmuwan dan praktisi menyoroti berikut keterbatasan, yang menyebabkan perlunya sebuah reformasi:
• kependekan dari sistem. Waktu cakrawala pemerintah daerah akuntansi dan lebih khusus lagi laporan keuangan, hanya mencakup jangka pendek, sementara tidak ada informasi yang dapat dipercaya mengenai dampak kebijakan di
Indonesia jangka menengah sampai jangka panjang tersedia;
• keterbacaan laporan keuangan yang buruk dan kesulitan dalam menilai hasilnya Sistem akuntansi ini dimulai pada periode dimana kepekaan terhadap hak warga negara atas informasi tidak dirasakan dengan kuat;
tidak berproduksi Situasi ini dengan sendirinya merupakan insentif bagi Perilaku "non-ekonomi", yang mengabaikan keseimbangan antara generasi;
• miskin "kegunaan untuk pengambilan keputusan" informasi dihasilkan oleh sistem akuntansi. Sumber keuangan dialokasikan ke berbagai unit organisasi atau pusat pengeluaran masing-masing publik entitas melalui anggaran, sesuai dengan kerangka kerja yang telah ditetapkan sebelumnya. Karena, untuk alasan kontrol formal, kerangka ini tidak mungkin ditimpa seluruh tahap pembukuan dan pelaporan berikut, ia mengambil peran dominan dalam administrasi entitas publik. Akibatnya, output dari sistem akuntansi tidak termasuk produksi laporan periodik yang disusun berdasarkan kerangka kerja yang berbeda, ditentukan secara otonom oleh masing-masing entitas dan terkait dengan proses
manajemen aktual (misalnya, biaya dengan layanan unit, biaya proyek).
Selain itu, dalam banyak kasus ada banyak penggunaan sistem akuntansi yang menyimpang dan instrumental (Borgonovi, 1996, hal 386), yang ditujukan untuk mendukung permintaan peningkatan transfer dari pemerintah pusat, sehingga merugikan dokumentasi hasil operasi yang sebenarnya.
4.4. Dorongan untuk perubahan
Meningkatnya kesadaran akan keterbatasan tersebut di atas Sistem akuntansi perlahan-lahan bertahan di akhir tahun 1980an dan awal 1990an. Ada konsensus luas tentang perlunya perubahan, meskipun para ilmuwan terbagi dalam waktu dan cara perubahan. Kekurangan dalam sistem, bagaimanapun, bukanlah kondisi inovasi yang memadai. Secara khusus, harus ada jumlah rangsangan untuk berubah, yang berdampak pada harapan dan perilaku pengguna dan produsen informasi. Di sisi lain, hambatan implementasi seharusnya tidak terlalu kuat untuk menghambat dan memulai inovasi (Lüder, 1994). Untuk tujuan ini, kita sekarang mengidentifikasi yang utama rangsangan (dalam model Lüder) yang memungkinkan reformasi akuntansi pemerintah daerah Italia disusun antara tahun 1990 dan 1995.
Rangsangan pertama yang harus dipertanggungjawabkan adalah "tekanan fiskal". Oleh akhir 1980-an, ekuilibrium keuangan nasional secara keseluruhan mencapai situasi yang tak tertahankan. Ada kesepakatan bulat, bahkan di antara berbagai partai politik, mengenai perlunya reformasi keuangan publik secara global, termasuk tentu saja keuangan lokal. Sebagai tanggapan, UU 142/1990 menetapkan dua prinsip dasar:
• Otonomi keuangan pemerintah daerah harus dipastikan; dan
• pemerintah daerah dapat memungut pajak baru
Menurut kedua prinsip tersebut, struktur keuangan daerah dirancang berdasarkan undang-undang tahun 1990 terdiri dari unsur-unsur berikut:
• juga menyediakan dana khusus untuk mengatasi kejadian yang luar biasa;
• pemerintah pusat juga dapat membiayai investasi yang merupakan kepentingan sosial dan ekonomi utama;
• semua layanan lain yang diharapkan pemerintah daerah harus dibiayai oleh pajak daerah atau dengan biaya yang menutupi biaya yang dikeluarkan.
Revolusi di bidang keuangan daerah ini, dan masih ada, ada yang relevan konsekuensi. Misalnya, karena pemerintah pusat telah mengakui otonomi pemerintah daerah yang lebih tinggi, pemerintah akan cenderung
mempertimbangkan pemerintah daerah yang bertanggung jawab atas
konsekuensi keuangan dari keputusan mereka. Pemerintah daerah kemudian perlu meminta warganya uang yang dibutuhkan untuk layanan non-dasar atau layanan berkualitas tinggi. Masyarakat lokal juga diharuskan untuk secara langsung membiayai setiap defisit pemerintah daerah mereka yang relevan, karena pemerintah pusat hanya campur tangan dalam kasus-kasus yang hampir bangkrut.
Tentu saja, pengurangan bantuan keuangan pemerintah pusat dan kebutuhan untuk meminta uang masyarakat lokal mempengaruhi ekspektasi masyarakat tentang layanan yang mereka bayarkan secara langsung. Ada juga dampak pada perilaku politisi, yang harus memperhitungkan efektivitas dan efisiensi
masyarakat lokal mereka (Mussari, 1995). Namun, perubahan sejauh ini
mempengaruhi perilaku agen ekonomi berlangsung dari waktu ke waktu. Dengan demikian, hukum ini tidak bisa membiarkan Italia mengalami krisis keuangan tahun 1992, dimana otoritas lokal menanggung banyak tanggung jawab sebagai bobot ekonomi mereka, dan devaluasi devisa Italia yang kuat, karena defisit publik yang terus meningkat.
Akibatnya, berlakunya UU 421/1992 menjadi tidak terhindarkan untuk
mengidentifikasi penyebab struktural dari defisit, dan untuk melawan mereka dengan tekad. Hukum berkonsentrasi pada area intervensi berikut, yang kemudian menjadi objek tindakan terpisah:
• kesehatan;
• pemerintah lokal;
• Pengeluaran Jaminan Sosial dan hak-hak lainnya yang disebut undang-undang;
• pegawai negeri sipil.
Rangsangan lain untuk perubahan datang - meskipun hanya secara tidak
langsung – dari skandal keuangan tahun 1990an. Pada tahun 1992, tampak jelas bahwa tindakan beberapa administrator publik, khususnya seluruh area
Untuk memperbaiki mekanisme tata kelola, Law 81 disahkan pada tahun 1993 untuk memberikan pemilihan langsung walikota dan presiden provinsi. Menurut undang-undang ini, pemilih memilih walikota dan dewan kota pada saat
bersamaan. Untuk memberikan walikota mayoritas yang andal di dewan kota, 60% kursi yang tersedia ditugaskan ke daftar nama mayoritas yang terkait dengan walikota terpilih. Walikota juga diberi kekuatan yang sangat penting menunjuk dan - dengan beberapa batasan - tolak:
• anggota kabinetnya, yaitu Aldermen;
• perwakilan kotamadya yang dimiliki dan / atau dikendalikan perusahaan;
• manajer kota dan manajer lain dari LG terkait.
Walikota memiliki mandat yang kuat dari konstituennya dan kemungkinan untuk benar-benar mengelola pemerintah daerah. Mekanisme pertanggungjawaban juga telah berubah. Kekuatan pengambilan keputusan dan tanggung jawab untuk hasil terkonsentrasi pada orang yang terlihat jelas, yang kemudian harus
mempertanggungjawabkan kepada masyarakat setempat atas hasil aktual tindakannya dalam hal output dan outcome. Sebaliknya, sebelum "revolusi" ini, fokus utama akuntabilitas hanya sesuai dengan hukum formal.
Berkenaan dengan mekanisme manajemen, solusi diperkenalkan berdasarkan UU 29/1993 terdiri atas pemisahan tugas dan tanggung jawab politisi dan
manajer. Politisi - walikota dengan kabinetnya dan, sampai batas tertentu, dewan kota - menetapkan tujuan jangka panjang dan menengah, mengalokasikan sumber daya, dan menegosiasikan tujuan tahunan dengan para manajer. Manajer relatif bebas mengambil keputusan tentang bagaimana memenuhi target yang telah disepakati, namun kemudian bertanggung jawab kepada politisi untuk efisiensi dan efektivitasnya.
Semua undang-undang tersebut mensyaratkan redistribusi kekuatan
pengambilan keputusan di dalam pemerintah daerah, yang telah menghasilkan kebutuhan akan sistem akuntansi baru. Khususnya:
• Reformasi sistem pembiayaan pemerintah daerah mengharuskan sistem
akuntansi untuk mengungkapkan informasi tentang kondisi ekonomi keseluruhan pemerintah daerah yang bersangkutan;
• pertanggungjawaban yang diperkuat dari walikota kepada masyarakat setempat membutuhkan investasi dalam pembuatan laporan populer yang mudah dibaca dan mudah dimengerti oleh orang biasa;
• peran manajer baru, untuk siapa tujuan dan kinerjanya target diidentifikasi, memerlukan investasi dalam akuntansi manajemen dan pada ukuran kinerja.
4.5. Proses perubahannya
bidang profesi, terutama pejabat keuangan utama pemerintah daerah dan menugaskan mereka untuk menyusun sebuah proposal reformasi. Tujuannya terutama untuk merancang sebuah sistem yang akan meningkatkan tingkat akuntabilitas masing-masing individu lokal pemerintah. Reformasi meningkat menyusul harapan:
• setiap pemain kunci harus memiliki informasi yang tersedia sesuai dengan jenis tanggung jawab yang ditugaskan;
• warga negara dan pemangku kepentingan lainnya harus terus mendapat informasi tentang prestasi pemerintah daerah, dengan alasan kegagalan dan kesalahan, dan berdasarkan alasan LG tunggal menetapkan tingkat harga dan tekanan perpajakan;
• perbedaan antara peran, tugas dan akuntabilitas politik perwakilan dan manajer publik dalam penganggaran, akuntansi dan kontrol;
• Kebutuhan untuk memahami biaya program dan layanan yang diberikan kepada warga negara;
• Kebutuhan akan sistem kontrol manajemen untuk membantu manajer publik dalam proses pengambilan keputusan;
• Secara umum, efisiensi dan efektivitas manajemen dan kualitas keputusan harus ditingkatkan;
• Kasus krisis keuangan pemerintah daerah harus dikurangi agar tidak mengurangi beban seluruh masyarakat nasional.
UU 77/1995, "Aturan akuntansi dan keuangan untuk pemerintah daerah", pada akhirnya dirancang dan disahkan. Namun, seperti bagian selanjutnya dari
makalah ini, perancangan dan penegakan hukum ini hanya berhasil memuaskan semua harapan yang diuraikan di atas.
4. Undang-Undang Akuntansi Pemerintah Daerah tahun 1995
Reformasi akuntansi pemerintah daerah tahun 1995, diberikan di Keputusan Legislatif12 77/1995, mempengaruhi semua pemerintah daerah dan
membayangkan periode fase yang berakhir pada tahun 2001. Kami akan berfokus pada inovasi mengenai akuntansi anggaran dan akuntansi akrual. Gambaran tentang inovasi ini akan memungkinkan kita untuk lebih memahami tujuan dari keputusan tersebut dan untuk menilai kesenjangan antara harapan dan prestasi.
4.1. Akuntansi keuangan
pengeluaran dalam anggaran harus "dibayar" oleh pendapatan dengan jumlah yang sama. Setiap defisit anggaran harus dieliminasi pada tahun fiskal
berikutnya dengan meningkatkan pendapatan atau dengan memotong pengeluaran.
Reformasi mungkin tidak terlalu inovatif dalam hal ini karena ia menetapkan sebuah kontinum dengan undang-undang sebelumnya. Meskipun demikian, beberapa peraturan baru diberlakukan untuk memastikan bahwa pola perilaku sesuai dengan prinsip tradisional di balik hukum. Dengan kata lain, setiap perubahan yang dilakukan pada undang-undang sebelumnya hanyalah sarana untuk memastikan bahwa standar akuntansi tradisional dipatuhi. Misalnya, chief financial officer diperlukan untuk terus memantau keseimbangan antara
pendapatan dan pengeluaran, mulai dari tahap penganggaran dimana dia harus merumuskan penilaian terhadap kebenaran dan keandalan. Satu-satunya inovasi penting yang tercantum dalam keputusan sehubungan dengan akuntansi
anggaran menyangkut pemisahan anggaran menjadi dua dokumen:
• anggaran yang harus disetujui oleh dewan kota (atau provinsi). Kerangka kerja telah sedikit dimodifikasi, dengan pengurangan jumlah "suara" dan agregasi mereka oleh area kebijakan publik yang lebih besar, dengan maksud untuk menghadirkan para pengurus dengan visi yang paling jelas tentang pentingnya pilihan yang mereka buat;
• "rencana eksekutif manajemen", sebuah dokumen yang berasal dari anggaran dan yang memberi wewenang kepada manajer publik untuk menyediakan
sumber daya yang tersedia bagi pemerintah daerah. Dokumen ini juga
mencakup tujuan manajemen yang akan dicapai oleh masing-masing manajer, yang setiap tahun dinilai dan diberi penghargaan berdasarkan kinerjanya.
Dokumen terakhir ini telah menghasilkan efek positif di tingkat lokal pemerintah, karena para manajer telah sepenuhnya bertanggung jawab atas pencapaian tujuan yang telah ditetapkan dan mereka menikmati otonomi pengambilan keputusan yang belum pernah mereka miliki sebelumnya.
Meskipun demikian, reformasi tidak terikat untuk menghasilkan efek positif, juga karena pelaksanaannya yang sebenarnya menderita dari margin diskresioner yang dapat dinikmati oleh walikota dan kabinet, dan keduanya tidak selalu bersedia atau mampu menjalin hubungan kepercayaan dan kolaborasi dengan manajer. Ini Artinya, kapan pun mereka merasa perlu, mereka dapat menerapkan tindakan yang membatasi marjin manajer untuk bermanuver. Selain itu, ini dapat menyebabkan risiko menimbulkan masalah pengambilan keputusan yang sama yang pernah terjadi di masa lalu oleh manajer publik. Masalah ini bisa berawal dari:
• Terlalu banyak fokus pada kepatuhan dan akuntabilitas fiskal, bukan akuntabilitas manajerial;
• lebih memperhatikan input daripada output dan outcome karena tujuan dan Tujuan sebagian besar dikuburkan secara rinci;
• sedikit fleksibilitas sejak penyimpangan dari perampasan rinci kerusakan memerlukan persetujuan dewan kota;
• sedikit perhatian terhadap efektivitas atau efisiensi keseluruhan unit organisasi.
4.2. Mengklasifikasikan akun untuk penganggaran dan akuntansi
Di bawah UU No. 77/1995, suara dasar (dan terkecil) disebut "Intervento"
(tindakan). Ini mencatat item pengeluaran tertentu yang otorisasinya diberikan. Ada beberapa perbedaan dengan sistem sebelumnya. Yang paling penting adalah fakta bahwa sekarang ada lebih sedikit barang. Yang paling Item yang sering digunakan dari pengeluaran saat ini adalah sebagai berikut:
• gaji dan upah;
• bahan dan persediaan;
• pemberian layanan;
• jumlah yang dibayar untuk sewa;
• subsidi;
• pelayanan hutang;
• pajak dan biaya fiskal.
Dengan cara ini anggaran tahunan menjadi lebih jelas dan lebih ramping. Dewan kota memberi wewenang kepada Kabinet untuk dibelanjakan secara relatif agregat, dan anggaran tidak perlu diubah sering sepanjang tahun.
Meskipun demikian, wewenang anggaran untuk barang yang harus dibeli harus dilengkapi dan dihubungkan dengan otoritas organisasi, karena dewan kota menentukan unit yang dapat dibeli barang dan jasa. Untuk klasifikasi tingkat kedua ini, pemerintah daerah diwajibkan untuk mengadopsi daftar unit
organisasi seragam nasional yang mewakili operasi dan / atau keluaran spesifik, seperti layanan untuk lansia, pengendalian lalu lintas, personil manajemen, dan hampir 50 unit lainnya.13 Perlu dicatat bahwa unit dalam daftar ini hampir tidak sesuai dengan unit organisasi aktual yang ditemukan di pemerintah daerah. Jelas bahwa daftar unit yang direncanakan secara terpusat hampir tidak dapat
menampung lebih dari 8.000 kotamadya (dan 100 provinsi). Alokasi anggaran adalah dibuat oleh dewan kota dengan mengacu pada masing-masing unit organisasi seragam dan item pengeluaran. Dengan demikian, setiap orang harus dapat dengan mudah memahami sumber daya apa yang dialokasikan untuk layanan tersebut, dan untuk membandingkan informasi ini dengan data tahun sebelumnya atau membuat perbandingan silang.
Selain laporan akuntansi anggaran, Undang-Undang Akuntansi Pemerintah Daerah mengharuskan pemerintah daerah setiap tahun menghasilkan
pernyataan operasi dan pernyataan aset dan kewajiban dalam format standar yang ditetapkan berdasarkan Undang-undang No. 194/1996. Pembukuan double-entry, bagaimanapun, bukanlah keharusan. Sebagai alternatif, pemerintah
daerah masih dapat menggunakan sistem akuntansi singlemarket tradisional dan sistem akuntansi berbasis kas dan menghasilkan laporan keuangan berbasis akrual melalui sistem penyesuaian akhir tahun. Kotak 1 memberikan contoh proses penyesuaian dengan referensi khusus untuk persediaan. Pernyataan rekonsiliasi "spesifik" harus disertakan dalam laporan keuangan untuk
merekonsiliasi laporan berbasis kas dan kewajiban dengan laporan laba rugi.
Karena biaya diperoleh dari informasi pengeluaran, dokumen ini dianggap cukup untuk mengenalkan pelaporan keuangan berdasarkan akrual.
Memang benar bahwa penyederhanaan ini bisa menguntungkan start up,
terutama di kota-kota yang lebih kecil yang kekurangan staf terlatih dan terbiasa dengan akuntansi kas tradisional. Namun, analisis kritis (Caperchione, 1996) dan pengalaman (Caperchione, 2000a) menunjukkan bahwa ini memerlukan kerugian signifikan dalam dokumen akuntansi. Secara khusus, masalah utama batang Dari kenyataan bahwa nilai sistem akuntansi anggaran mengacu pada kewajiban yang dikeluarkan oleh entitas, yaitu tahap dalam prosedur pengeluaran yang datang sebelum pembelian barang atau jasa sebenarnya dilakukan. Meskipun demikian, banyak pemerintah daerah masih mengikuti rute ini, yang
melambangkan kesadaran buruk mereka tentang pentingnya informasi akuntansi yang andal.
4.4. Kesenjangan antara tujuan dan efek
Kotak 1. Memproduksi laporan keuangan berbasis akrual dari akuntansi berbasis kas dan kewajiban
TA 1998
Outflow dilaporkan dalam laporan keuangan berbasis kewajiban Persediaan (yaitu pesanan yang ditempatkan pada tahun 1998):
800 Penyesuaian
Tambahkan: mulai (= sejak 12/31/1997) perintah tidak terkirim: 150
Dikurangi: akhiran (= per 12/31/1998) pesanan tidak terkirim: 170
---Pembelian 780
Beberapa pengamatan kritis di atas tentang akuntansi keuangan telah dikuatkan secara empiris. Sebuah survei menemukan bahwa 49 dari 72 pemerintah daerah menghasilkan laporan berbasis akrual untuk TA 1997 sesuai kebutuhan. Hal ini membuat seseorang menyimpulkan bahwa efek sebenarnya dari LGA Act hanya sebagian sesuai harapan (Caperchione, 2000a). Ini harus disorot secara khusus bahwa:
• Akuntansi kewajiban dan akuntansi berbasis kas terus berlanjut akuntansi akrual dalam kaitannya dengan semua isu yang relevan dengan fungsi pemerintah daerah, mulai dari definisi transfer arus dan modal. Sudah pasti bahwa untuk beberapa tahun tekanan akan lebih banyak pada data kas daripada data akrual. Hal ini jelas tidak akan memberikan perhatian lebih pada kualitas akrual akuntansi;
• Dengan modalitas akuntansi yang berbeda, masih sulit untuk dilakukan membandingkan hasil dari berbagai pemerintah daerah;
• Sistem baru masih belum mengijinkan identifikasi yang andal indikator efisiensi dan efektivitas yang benar-benar membantu para manajer membuat keputusan;
• Laporan akrual, setidaknya untuk saat ini, hampir tidak dapat digunakan dan tidak menciptakan arus pendapat atau perdebatan politik.
Oleh karena itu, reformasi tersebut telah gagal memperbaiki tingkat akuntabilitas pemerintah daerah secara signifikan.
Kurangnya prestasi ini bisa dilacak ke berbagai faktor. Perhatian harus
dipusatkan pada faktor-faktor ini untuk mengusulkan sebuah jalur perbaikan alternatif untuk fungsionalitas lokal Italia sistem akuntansi pemerintah Jika reformasi sistem akuntansi dilakukan di Indonesia negara lain diamati
(Caperchione, 2000b; Christiaens, 2000), sebuah topdown Prosedur memiliki kesempatan sukses yang lebih besar asalkan hal berikut kondisi terpenuhi:
• sistem direncanakan secara akurat mulai dari kerangka konseptual dan berakhir dengan rancangan pemerintah daerah yang kompleks dan teratur;
• masa percobaan intensif berikut;
• Tujuan reformasi dijelaskan secara jelas bersama dengan signifikansi yang harus diberikan pada kinerja, sehingga tercipta kesadaran dan konsensus;
• Profesional akuntansi menikmati otonomi untuk mengenalkan adaptasi dan / atau modifikasi - terutama bila ada link yang hilang di proyek;
• Tingkat budaya akuntansi yang memadai ada di dalam wilayah lokal
pemerintah, atau kondisi yang tepat diciptakan agar mereka yang berkeinginan untuk memperbarui pengetahuan mereka difasilitasi dan dimotivasi;
• sumber daya budaya dan keuangan tersedia untuk revisi yang cermat prosedur manajemen, yang harus konsisten dengan sistem akuntansi, agar
• standar akuntansi yang dirancang khusus untuk pemerintah daerah adalah tersedia dalam waktu yang relatif singkat;
• Secara umum, yang memaksakan reformasi menunjukkan ketertarikan
mencapai hasil yang baik, dan memberikan kesempatan benchmarking, dan juga sumber daya keuangan, manusia, perangkat keras dan perangkat lunak yang diperlukan.
