SENGKETA TATA USAHA NEGARA

•

625

SENGKETA TATA USAHA NEGARA

_ _ _ _ _ _ _ _ _ Oleh : Wicipto Setiadi, S.H. _ _ _ _ _ _ _ _

Sejak Indonesia menyatakan ke-merdekaannya, tanggal 17 Agustus

1945, sampai di penghujung tahun 1986, Indonesia belum mempunyai suatu wadah (lembaga) yang berdiri sendiri yang berwenang menyelesaikan dan memutus perkara di bidang admi-nistrasi negara (tata usaha negara).

Akhirnya, wadah (lembaga) yang telah lama dinanti-nantikan itu lahir juga dengan pengundangan UU Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara (PTUN) pada tanggal 29 Desember 1986 dalam LN Nomor 77 Tahun 1986 dan TLN Nomor 3344. Kendati pun demikian, UU ini belum bisa diterapkan secara efektif karena masih menunggu peraturan pelaksana-annya, yang selambat-Iambatnya akan dibentuk 5 tahun sejak saat UU ini di-undangkan. Oleh karena itu, sambil menunggu peraturan pelaksanaan ter-sebut, penulis ingin memberikan

sedi-kit ulasan (gambaran) tentang PTUN kepada para pembaca.

PTUN merupakan lingkungan per-adilan baru yang pembentukannya me-merlukan perencanaan yang matang dari pemerintah, baik material maupun

personalnya. Oleh karena itu, pem-bentukan pengadilan di lingkungan PTUN tidak dapat dilakukan sekaligus, tetapi dilakukan secara bertahap de-ngan mengingat kondisi keuade-ngan

ne-•

gara dan juga dengan memperhatikan bidang apa yang dianggap paling pen-ting dan perlu mendapatkan prioritas untuk dilaksanakan terlebih dahulu.

Wewenang untuk menyelesaikan

•

dan memutus perkara: di bidang admi-nistrasi negara (TUN), sebelum berla-kunya UU Nomor 5 Tahun 1986, ma-sih ditangani dan dilakukan oleh ber-bagai macam lembaga yang masing-masing mempunyai batas kompetensi

tertentu dan menempuh prosedur pe-meriksaan yang berbeda-beda pula.

Pemberian wewenang tersebut, pa-da hakikatnya dipa-dasarkan papa-da per-aturan perundang-undangan di masa lampau dan meneruskan keadaan sejak zaman pemerintahan Hindia Belanda dahulu, dengan diadakan perubahan dan penambahan untuk menyesuaikan keadaan setelah merdeka ini.

Lembaga tersebut pada dasarnya dapat dikelompokkan ke dalam tiga pola atau sistem· pemeriksaan, yaitu: (I) pemeriksaan pekara TUN yang we-wenangnya diserahkan kepada pejabat/ . panitia/badan dalam lingkungan

ekse-kutif sendiri, misalnya perselisihan ten-tang pemberian izin an ling-kungan (hinderordonantiej, sewa-me-nyewa perumahan, badan sensor film dan sebagainya. Lazimnya, prosedur ini ditempuh melalui suatu upaya yang dikenaJ dengan istilah banding

admi-Desember 1987

626

nistratif (administratief beroep); (2) pemeriksaan perkara TUN yang wewe-nangnya diserahkan kepada badan yang berada di luar lingkungan

ekseku-tif, misalnya perselisihan ten tang per-pajakan diperiksa oleh Majelis

Pertim-bangan Pajak (MPP); (3) pemeriksaan perkara TUN yang wewenangnya dise-rahkan kepada badan yudikatif, yaitu pengadilan di lingkungan Peradilan Umum, misalnya perselisihan tentang merk, pencabutan hak atas tanah, pa-jak-pajak tidak langsung, dan

sebagai-nya.

Apabila kita simak, sejak berlaku kern bali UU 1945 dengan Dekrit Pre-siden 5 Juli 1959, sebenarnya wadah (lembaga) yang dimaksudkan di atas

telah ada dasar hukumnya, yaitu da-lam UU Nomor 14 Tahun 1970 ten-tang Ketentuan-ketentuan Pokok Ke-kuasaan Kehakiman, yang merupakan pelaksanaan Pasal 24 UUD 1945. Pa-sal 10 UU Nemor 1970 ayat (1) sub

d menentukan , dengan jelasbahwa PTUN merupakan salah satu lingkung-an peradillingkung-an ylingkung-ang berdiri sendiri di

bawah kekuasaan Kehakiman, di sam-ping peradilan umum, peradilan

mili-ter dan peradilan agama_

Usaha ke arah perwujudan PTUN, yang sudah jelas dasar hukumnya itu, _, menjadi semakin ptmting dengan di-cantumkannya dalam TAP MPR No-mer IV!MPR!1978 tentang GBHN,

Bab IV di bawah Politik, Aparatur Pemerintah, Hukum, sub d.

Dengan diungkapkannya UU No-mor 5 Tahun 1986, maka lengkaplah unsur-unsur sebagai negara hukum,

ka-rena boleh dikatakan setiap negara yang menyatakan dirinya sebagai nega-ra hukum pasti terdapat suatu PTUN (peradilan administrasi negara). PTUN

,

Hukum dan Pemban6unan

pada hakikatnya merupakan salah satu sarana untuk menuju ke negara hukum yang sempurna. Untuk mencapai nega-ra hukum yang sempurna, diperlukan

waktu yang cukup lama, karena nega-ra hukum adalah suatu proses. Perwu-judan negara hukum itu seperti

revolu-si, yang berjalan secara bertahap.

Jika kita melihat pada peraturan perundang-undangan yang sudah ada

dan juga berdasarkan pada keadaan dewasa ini, maka dapat dikatakan bah-wa negara RI sudah merupakan

ne-gara hukum (dalam arti luas). Sudah banyak peraturan perundang-undang-an yperundang-undang-ang memberikperundang-undang-an jaminperundang-undang-an pada para warga negaranya untuk menggu-nakan hak-haknya untuk mengajukan tuntutan di muka pengadilan bila hak-hak asasinya atau kebebasannya telah

dilanggar. .

Memang, dalam praktek masih se-ring terjadi penyelewengan-penyele-wengan yang dilakukan olj,h aparatur pemerintah, sehingga hak-hak yang te-lah ada pada setiap warga negara dan

dilindungi itu tidak dapat digunakan dan dibela sebagaimana mestinya. Ken-dati pun demikian, kenyataan itu hen-daknya jangan digunakan sebagai alas-an untuk meniadakalas-an negara hukum. Penyelewengan-penyelewengan

terse-, , '

bu t hendaknya harus dilihat sebagai suatu ekses yang samasekali bukan merupakan tujuan negara. Tujuan ne-gara adalah mencapai masyarakat yang adil dan makmur.

Dengan lahirnya PTUN, maka akan diperoleh keuntungan-keuntungan se-bagai berikut: (1) memperkokoh pastian hukum; (2) memperkokeh ke-percayaan rakyat terhadap administra-si; (3) memberikan suatu putusan yang lebih tepat berhubung dengan sifatnya

yang khusus; (4) membantu pemerin-tah dalam mengambil tindakan yang

cepat dan tepat; (5) lebih memuaskan

para pihak, karena yang menjadi

ha-kim adalah orang-orang yang

mempu-nyai pengetahuan dalam bidang yang

khusus; (6) memberi isi .pada negara

hukum kita yang masih dalam tahap perkembangan.

Objek Sengketa PTUN

Dalam gugat-menggugat, selalu ter-dapat dua pihak atau lebih, yang sa-ling bersehgketa. Dalam sengketa TUN

sekurang-kurangnya harus ada dua pi-hak yang bersengketa dan salah satu pihakharus badan atau pejabat TUN.

Di dalam negara hukum yang ber-dasarkan Pancasila, badan atau peja-bat TUN mengemban tugas yang sa-ngat luas, yaitu mewujudkan tata ke-hidupan bangsa yang sejahtera, aman,

tenteram dan tertib. Dalam

mengem-ban tugas yang demikian ini, ' badan

atau pejabat TUN diberi suatu

discre-tionaire

bevoegdheid,

yaitu suatu

we-wenang untuk memutuskan suatu

ma-salah tidak berdasarkan pada '

peratur-an perundperatur-ang-undperatur-angperatur-an atau hukum

yang berlaku, tetapi atas dasar

kebijak-sanaan at au pertimbangan-pertimbang-an tertentu. Sehubungpertimbangan-pertimbang-an dengpertimbangan-pertimbang-an itu,

tidak jarang terjadi badan atau pejabat

•

TUN tersebut melakukan tind<ikan-tindakan menyimpang yang melanggar hak dan kewajiban asasi manusia dan mengganggu keseimbangan antara

ke-pentingan individu dengan kepenting-an umum. Pendeknya, penyimpkepenting-angkepenting-an-

penyimpangan-penyimpangan tersebut merupakan

tindakan badan at au pejabat TUN yang melawan hukum dan

mengakibat-kan kerugian bagi yang terkena tindak-_,

an tersebut.

•

• •

627

Untuk mencapai tujuan tersebut, pemerintah sebagai salah satu organ negara diberi tugas untuk mengurus berbagai segi kehidupan masyarakat. Untuk itu, pemerintah diberi

wewe-nang untuk melakukan perbuatan TUN yang dapat dikelompokkan

men-jadi tiga macam perb\latan, yaitu

(I)

mengeluarkan keputusan;

(2)

menge-luarkan peraturan; (3) melakukan

per-buatan materiil.

Dari ketiga macam perbuatan terse-but, yang menjadi kompetensi PTUN

terbatas hanya pada perbuatan yang.

pert-ama (mengeluarkan keputusan),

artinya keputusan y~ng dikeluarkan

oleh badan atau pejabat TUN dapat •

dinilai oleh PTUN. Sedangkan perbuat-an yperbuat-ang ketiga (melakukperbuat-an perbuatperbuat-an materiil) tidak termasuk kompetensi PTUN. Kendati pun demikian, tidak

berarti perbuatan yang kedua dan ke-tiga tidak dapat dinilai oleh pengadil-an. Wewenang untuk menilai peratur-an yang dikeluarkan oleh badan at au pejabat TUN diserahkan kepada Mah-kamah Agung (vide UU No. 14 Tahun

1970 tentang Ketentuan-ketentu,!-n

Po-kok Kekuasaan Kehakimanjo. UU No.

14 Tahun 1985 tentang Mahkamah Agung), sedangkan wewenang untuk menilai perbuatan materiil yang

dila-kukan oleh badan atau pejabat TUN diserahkan kepada Peradilan Umum

(vide Pasal 1365 KUH Perdata). De-ngan demikian, semua perbuatan ba-dan atau pejabat TUN pada dasarnya dapat dinilai oleh pengadilan, kenti pun yang menilai kentidak termasuk

da-,

lam lingkungan PTUN.

Keputusan yang dapat menjadi ob-jek sengketa pun terbatas hanya pada

keputusan TUN tertulis yang

mempu-• •

nyai akibat hukum saja, artinya

628

tusan TUN secara lisan tidak termasuk

objek sengketa TUN . Hal ini

disebab-kan keputusan lisan itu sukar dijadidisebab-kan pegangan, sukar dibuktikan, lagi pula mudah disangkal oleh salah satu pihak jika timbul sengketa. Persyaratan ter-tulis terutama menunjuk pada isi, bu-kan pada bentuk keputusan yang

dike-"

luarkan oleh badan atau pejabat TUN. Persyaratan tertulis itu diharuskan

ha-nya untuk memudahkan segi pembuk-Han saja.

Putusan hakim dalam rangka tugas yudisial, yaitu memberikan suatu pu-tusan untuk menyelesaikan suatu per-kara, kendati pun tertulis tidak dapat dijadikan objek sengketa TUN. Hal ini didasarkan pada pertimbangan-pertim-bangan bahwa (1) putusan hakim

bu-kanlah ketetapan dalam arti Hukum Tata Usaha Negara; (2) jika putusan hakim tersebut dirasa tidak memuas-kan para pihak, telah tersedia upaya hukum tertentu, yaitu banding, kasasi, dan peninjau kembali.

Menurut UU No. 5 Tahun 1986,

sengketa di bidang TUN yang timbul antara orang perorangan dengan badan atau pejabat TUN dapat diselesaikan

melalui dua jalur , yaitu jalur upaya

administratif dan jalur pengajuan gu-gatan ke PTUN.

Upaya Administratif

Upaya administratif adalah suatu upaya yang disediakan bagi sese orang atau badan hukum perdata untuk mengajukan keberatan atau

permohon-an kepada badpermohon-an atau pejabat TUN agar membatalkan atau mengubah

sua-tu kepusua-tusan yang telah dikeluarkan olehnya, dengan alasan keputusan itu

tidak sah atau tidak berdasar hukum.

•

Mengenai upaya administratif ini

Hukum dan Pembanl1unan

diatur dalam Pasal 48 UU No.5

Ta-hun 1986. Pasal 48 ayat (1)

menyata-kan bahwa: "Dalam hal suatu badan atau pejabat TUN diberi wewenang oleh atau berdasarkan peraturan

per-undang-undangan untuk ·

menyelesai-kan secara administratif sengketa TUN tertentu, maka sengketa TUN tersebut harus diselesaikan melalui upaya admi-nistratif yang tersedia".

Upaya administratif adalah peng-awasan yang dilakukan oleh organ di lingkungan pemerintah sendiri. Jadi, wewenang eksekutiflah yang

melaksa-nakannya, bukan wewenang badan yu-dikatif. Menurut penjelasan Pasal 48

ayat (1) UU No .. 5 Tahun 1986, upaya

administratif pada dasarnya dapat di-bedakan ke dalam dua golongan, yai-tu: (1) banding administratif, yaitu pe-nyelesaian sengketa TUN yang dilaku-kan oleh instansi atasan atau instansi

lain , yang mengeluarka~ keputusan

yang" bersangku tan. Contohnya,

kepu-tusan Badan Pertimbangan Kepegawai-an (BAPEK) berdasarkKepegawai-an pada Peratur-an Pemerintah No. 30 Tahun 1980

tentang" Peraturan Disiplin Pegawai

Ne-geri Sipil; (2) keberatan , yaitu penye

-lesaian sengketa TUN yang dilakukan sendiri oleh badan atau pejabat TUN yang mengeluarkan keputusan yang

bersangkutan. Contohnya, Pasal 25

UU No.6 Tahun 1983 tentang Keten-tuan-ketentuan Umum Perpajakan.

Berbeda dengan prosedur yang di-tempuh dalam PTUN, maka dalam prosedur banding administratif atau keberatan dilakukan penilaian yang lengkap oleh instansi yang memutus sengketa, baik dari segi penerapan hukum maupun daTi segi

kebijaksana-annya . Sedangkan dalam PTUN, yang

pene-Sengketa Tata Usaha Negara

rapan hukumnya saja.

DaIam penyelesaian sengketa TUN, upaya administratif ini Iebih bersifat musyawarah untuk mencapai mufakat daripada Iangsung menggugat badan

atau. pejabat TUN yang terlalu bersifat

konfrontatif an tara rakyat dengan ba-dan atau pejabat TUN, yang sedapat mungkin harus dihindari sesuai de-ngan dasar falsafah negara kita, Pan-casila.

SeteIah seluruh upaya administra-tif yang teisedia teIah digunakan, te-tapi pihak yang bersangkutan masih tetap belum merasa puas, balUlah ma-salah tersebut diajukan dan digugat melalui PTUN.

-Penyelesaian Melalui PTUN

PTUN melUpakan suatu

pengawas-an ypengawas-ang dilakspengawas-anakpengawas-an oleh orgpengawas-an eks

-tern, yaitu oleh suatu badan yang

ber-•

ada di bawah Kekuasaan Kehakiman yang terpisah dan berada di luar

wewe-nang badan eksekutif. Oleh karena itu,

dapatlah disimpulkan bahwa (1) PTUN

berada di bawah Kekuasaan Kehakim-art (badan yudikatif), bukan di dalam lingkungan badan eksekutif atau badan lain di Iuar ekseku tif yang bukan

ekse-kutif; (2) PTUN sebagai suatu

peng-adilan berpuncak pada Mahkamah Agung; (3) PTUN merupakan ling-kungan peradilan baru yang terpisah

dari Peradilan Umum , Peradilan

Mili-ter, dan Peradilan Agama, kendati pun

berada di satu Kekuasaan Kehakiman.

Berdasarkan prinsip "keserasian

hu-bungan atas dasar asas _ kerukunan",

tidak berarti bahwa antara pemerintah dengan rakyatnya tidak mungkin

ter-jadi sengketa. Oleh karena itu , jalan

yang terbaik adalah mencegah adanya sengketa, karena mencegah sengketa

629 sesungguhnya Iebih baik daripada me-nyelesaikan sengketa, sebagaimana

pe-patah, mencegah penyakit adalah lebih baik daripada mengobatinya.

Betapapun segaIa upaya .untuk

mencegah timbuInya sengketa telah di-Iakukan, namun tetap terjadi sengketa juga, maka jalan penyelesaian yang

pertama dan utama adalahmelalui ja-Ian damai atau musyawarah untuk

,

mencapai mufakat.

Penyelesaian sengketa TUN secara damai adalah cara yang paling ideal

sesuai dengan dasar falsafah Pancasila;

Penyelesaian sengketa secara damai tic dak berarti meninggalkan prinsip-prin-sip dan aturan hukum yang berlaku, tetapi pihak yang bersengketa secara aktif mencari dan akhirnya menyadari prinsip dan ketentuan hukum yang

se-benarnya mengenai hal yang

disengke-takan . Dengan cara demikian tidak ada

istilah menang-kalah, tetapi saling pe-ngertian dan saling menyadari hakikat peraturan perundang-undangan yang berlaku.

Penyelesaian melalui PTUN hendak-nya merupakan sarana terakhir (ulti-fIlum remedium), artinya tempuhlah

pertama-tama penyelesaian secara da-mai terlebih dahulu, setelah usaha

per-damaian tersebut ternyata tidak berha

-sil, barulah ditempuh jalan yang

tel'-akhir, yaitu penyelesaian sengketa

me-lalui PTUN .

Sesuai dengan fungsi PTUN, yaitu memberikan perlindungan kepada rak-yat, maka UU No.5 Tahun 1986

men-cantumkan berbagai ketentuan yang

memberikan kemudahan-kemudahan

bagi rakyat pencari keadilan. Kemu-dahan-kemudahan tersebut antara lain: (1) Pengadilan TUN berkedudukan di

tiap Kotamadya atau Kabupaten.

630

ngan demikian, kedudukannya lebih mudah djjangkau oleh rakyat pencari

keadilan (Pasal6 ayat 1);(2) bagi yang tidak pandai baca-tuIis, dalam mem-buat gugatannya dibantu oleh Panitera

•

Pengadilan (Penjelasan Pasal 53 ayat 1); (3) penggugat dapat mengajukan gugatannya ke Pengadilan TUN yang terdekat dengan tempat kediamannya untuk kemudian diteruskan ke peng-adilan yang berwenang mengadilinya (Pasal 54 ayat 3); (4) dalam hal

ter-tentu gugatan dimungkinkan untuk di-adili oleh pengadilan yang daerah hu-kumnya meliputi tempat kediaman

HUkum dan Pembangunan

penggugat (pasal 54 ayat 4); (5) bagi yang tidak mampu, diberi kesempatan untuk berperkara dengan cuma-cuma

(Pasal 60 ayat 1); (6) jika terdapat

ke-pentingan yang mendesak, Ketua peng-adilan dapat menentukan untuk dila-kukan pemeriksaan dengan car a cepat (Pasal 98 ayat 1).

Keberadaan PTUN diharapkan bisa menyelesaikan sengketa TUN yang ada di Indonesia secara tuntas, sehingga akan terciptalah aparatur pemerintah yang kita idam-idamkan bersama, yai-tu aparayai-tur pemerintah yang profesio-nal, bersih dan berwibawa .

•