Patrimonialisme dalam Pemerintahan Orde baru

11 

Teks penuh

(1)

P A T R I M O N I A L I S M E D A L A M

P E M E R I N T A H A N O R D E B A R U ,

1 9 6 5 - 1 9 9 8

N o r m a n J o s h u a - 1 0 0 6 6 9 3 8 2 3

”Sekarang kita punya stabilitas. Bahkan jika orang bilang kita tidak punya

demokrasi, itu tidak masalah karena kita punya stabilitas. Dan yang paling penting

dengan begitu terdapat perkembangan.” - Laksamana Sudomo, 1983.

Latar Belakang

Peristiwa Gerakan 30 September 1965 merupakan salah satu titik penting

dalam sejarah politik di Indonesia. Insiden berdarah yang terjadi di ibukota

Republik beserta beberapa wilayah lainnya tersebut memiliki konsekuensi yang

besar terhadap konstelasi politik Indonesia pada saat itu, dimana tatanan kekuatan

politik berubah secara drastis dalam waktu yang singkat. Menurut apa yang

diterbitan oleh Pemerintah, peristiwa yang disebut sebagai coup d’etat tersebut menempatkan Partai Komunis Indonesia (PKI), salah satu partai terbesar di

Indonesia saat itu, sebagai dalangnya. Keruntuhan PKI berarti keruntuhan

Soekarno, sehingga hal ini berakibat dengan runtuhnya Orde Lama Soekarno serta

membuka jalan kepada munculnya Orde Baru yang dipimpin oleh Presiden

Soeharto.

Secara garis besar, sistem birokrasi pemerintahan di masa pemerintahan

Orde Baru didominasi oleh kelompok militer. Pada dasarnya peran kelompok

militer di dalam birokrasi telah ada sejak masa Orde Lama. Hal ini tentunya tidak

lepas dari pendirian negara yang harus melalui suatu periode Revolusi Nasional

(2)

membentuk suatu etos kebersamaan yang kuat di antara para pemimpin militer.1

Hal ini tentunya dapat terjadi karena tentara sejak awal sudah berjuang bersama

rakyat dan demi rakyat. Kemunculan Tentara Nasional Indonesia (TNI) yang lahir

di bawah tekanan Agresi Militer Belanda seakan memperkuat persepsi bahwa

tentara harus berjuang demi rakyat, bahkan terkadang harus mengambil alih peran

sipil dalam roda pemerintahan.

Peran militer di dalam birokrasi di Indonesia memiliki suatu dinamika

tersendiri. Dari waktu ke waktu, dominasi pihak militer menghadapi berbagai

tantangan. Tahun 1948 menandai sebuah titik tolak dalam peran militer, dimana

pada saat itu TNI mengalami Reorganisasi-Rasionalisasi yang dimotori oleh

pemerintahan kabinet Mohammad Hatta. Salah satu konsekuensi dari kebijakan

ini adalah Pemberontakan Madiun 1948 dan beberapa peristiwa lainnya.

Penandatanganan Konferensi Meja Bundar di Den Haag pada

Agustus-November 1949 juga membawa dampak terhadap posisi militer dalam birokrasi.

TNI harus menyerap sebagian besar personil Koninklijke Nederlands Indische Leger (KNIL) yang akan dibubarkan. Proses ini tentunya mengalami perlawanan dari berbagai pihak, salah satunya adalah peristiwa 17 Oktober 1952 yang terkenal

itu. Insiden ini menunjukkan bahwa kelompok militer memiliki andil besar dalam

jalannya pemerintahan.

Pada periode Demokrasi Terpimpin, militer semakin memperkuat dirinya

di dalam birokrasi. Hal ini diperparah oleh kemunculan Partai Komunis Indonesia

(PKI) yang menjadi salah satu partai terbesar di Indonesia. Terjadinya suatu

persaingan kekuatan antara kelompok PKI dan kelompok militer di dalam

dinamika politik Republik. Puncaknya adalah peristiwa Gerakan 30 September

1965, dimana TNI kehilangan enam perwira tertingginya dalam apa yang disebut

1 David Jenkins. Soeharto dan Barisan Jenderal Orba : Rezim Militer Indonesia 1975‐1983. 

(3)

sebagai sebuah riak di tengah samudera revolusi oleh Presiden Soekarno.2

Setelah

peristiwa tragis tersebut, peran militer dalam pemerintahan mengalami

transformasi besar yang berujung kepada tatanan birokrasi Orde Baru.

Orde Baru : Peran Soeharto sebagai Tokoh Sentral Pemerintahan

Periode masa Orde Baru yang berlangsung dari tahun 1965 hingga 1998

ditandai dengan dominasi Soeharto sebagai presiden di dalam pemerintahan.

Posisi menonjol Presiden Soeharto menjadi salah satu fenomena paling mencolok

untuk menggambarkan pemerintah pada masa Orde Baru. Pemerintahannya

didukung oleh kelompok militer, dimana kelompok ini menjadi ekstensi daripada

peran Soeharto dalam menjalankan pemerintahan. Soeharto mendominasi hampir

seluruh elemen pemerintahan, baik dari eksekutif, legislatif, dan yudikatif. Peran

Soeharto digambarkan oleh David Jenkins dalam Soeharto dan Barisan Jenderal

Orba.

Soeharto bahkan melebihi seorang primus inter pares dalam kepemimpinan kolegial militer AD... ....Ia mendominasi ABRI serta menguasai sepenuhnya Menteri Pertahanan dan Keamanan serta Panglima Kopkamtib.... ....Ia menentukan anggota MPR yang dipastikan memilih dirinya sebagai presiden untuk lima tahun berikutnya.... Soeharto merupakan tokoh sentral di Golkar. Geliat kekuasaannya menembus setiap departemen dan masuk ke dalam seluruh perusahaan negara. Ia merangsek sampai ke bawah, apabila ia menghendaki, sampai ke setiap desa. Dengan singkat ia menjadikan dirinya sebagai tokoh raksasa dalam masyarakat Indonesia yang sangat menghormati otoritas secara mendalam.3

Posisi Soeharto yang mendominasi pemerintahan ini tentunya tidak bisa

bekerja dengan sendirinya, karena administrasi sebuah negara tidak dapat berjalan

tanpa adanya suatu birokrasi. Bentuk birokrasi yang diusung oleh Soeharto

2 John Roosa, Pretext to Mass Murder : The September 30th Movement and Suharto’s Coup d’etat  in Indonesia. (Madison : The University of Wisconsin Press, 2006), Hlm. 37.

(4)

memiliki wujud yang sangat rigid dan sentralistik, dimana proses pemerintahan

didominasi oleh kelompok militer yang ditempatkan di berbagai posisi di dalam

birokrasi melalui doktrin Dwifungsi ABRI yang dicanangkan oleh Jenderal A.H.

Nasution.

Pemerintahan Orde Baru Soeharto memiliki dua ciri utama, yaitu

depolitisasi massa dan politik yang dijalankan oleh sebagian kecil golongan elit

masyarakat. Tekanan dari kelompok militer menjadi faktor utama yang membuat

masyarakat teralienasi dari perpolitikan. Selain itu kontrol golongan elit, dalam

hal ini sekelompok perwira militer yang dekat dengan Soeharto, memiliki peran

tersendiri dalam birokrasi. Meskipun penyebaran kekuasaan di dalam Orde Baru

difasilitasi oleh tekanan terhadap kelompok oposisi, tetapi metode kontrol sosial

inti dalam pemerintahan adalah sikap patron-client yang kental.

Kontrol Soeharto terhadap pemerintahan dijalankan oleh sekelompok

orang yang disebut sebagai “Kelompok Inti” di sekitar Soeharto, seperti yang

dielaborasikan oleh Jenkins :

Pada pertengahan tahun 1970-an, kelompok ini terdiri dari Jenderal Maraden Panggabean, Menteri Pertahanan dan Keamanan serta Panglima ABRI; Letnan Jenderal Amir Machmud, Menteri Dalam Negeri; Letnan Jenderal Yoga Sugama, Kepala BAKIN; Letnan Jenderal Ali Murtopo, Wakil Kepala BAKIN; Laksamana Sudomo, Kepala Staf Kopkamtib; Mayor Jenderal L.B. Moerdani, Asintel Menteri

Pertahanan; Letnan Jenderal Sudharmono, Menteri Sekretaris Negara; Letnan Jenderal Darjatmo, Kepala Staf urusan nonmiliter Menteri Pertahanan; Letnan Jenderal Ibnu Sutowo, Presiden Direktur Pertamina dan dua orang lainnya.4

Sebagian besar dari tokoh-tokoh ini adalah rekan Soeharto, kamerad yang

berjuang bersama Soeharto sejak masa Revolusi. Dominasi kelompok perwira ini

pada akhirnya mulai surut setelah terjadi regenerasi pada tahun 1970-an, dimana

(5)

Jenderal L.B. “Benny” Moerdani menjadi tokoh sentral dalam urusan keamanan

dan intelijen di Indonesia.

Melalui sederetan tokoh-tokoh dekat ini, Soeharto dapat memproyeksikan

otoritasnya terhadap seluruh jajaran birokrasi. Meskipun di dalam kelompok ini

terdapat suatu rivalitas antar tokoh sendiri, contohnya seperti kelompok Ali

Murtopo dan kelompok Sudharmono, Soeharto mengendalikan mereka dengan

cara memecah-belah kesatuan mereka. Melalui cara itu, siapapun yang pada saat

itu berpotensi atau ingin menjadi oposisi Soeharto dapat dikendalikan secara

efektif.

Kontrol politik Soeharto terhadap ekonomi dapat dikatakan bergantung

kepada kelompok pengusaha kelas menengah yang sebagian besar adalah etnis

Cina. Kita dapat melihat peran besar dua pengusaha yang telah lama menjadi

rekan Soeharto, Liem Sioe Liong dan Bob Hasan yang menjadi konglomerat di

periode Orde Baru. Kedua taipan ini dapat membangun perusahaannya melalui

dukungan yang diberikan oleh rezim Orde Baru yang berwujud pinjaman dana

hingga kebijakan monopoli. Pola pengembangan ekonomi di masyarakat pada saat

itu didominasi oleh kemunculan para “konglomerat lokal” yang memiliki koneksi

dengan perwira militer serta tokoh-tokoh tertentu.5

Wujud formal daripada dominasi militer dalam dinamika perpolitikan

Indonesia adalah Sekretariat Bersama Golongan Karya atau Golkar. Pada awalnya

Golkar bukanlah sebuah partai politik, tetapi pada pemilihan umum tahun 1971,

Golkar dapat mendapat 63 persen suara.6

Golkar dapat memperoleh jumlah yang

signifikan ini melalui dukungan militer dan aparat pemerintahan. Sebelum

pemilihan umum, banyak calon pemilih yang mendapat tekanan dari kalangan

5 John T. Sidel. Macet Total : Logics of CirculaMon and AccumulaMon in the Demise of Indonesia’s  New Order. Indonesia No.66. October 1998. Hlm. 166.

6 Harold Crouch. Patrimonialism and Military Rule in Indonesia. World PoliTcs Vol 31 No.4. July 

(6)

militer agar tidak memilih lawan politik Golkar. Dengan cara ini, pemerintah

Soeharto dapat mengendalikan sebagian besar lawan politiknya dengan cara

meredam pendukungnya. Bahkan setelah Pemilu 1971, pemerintah sempat

mengeluarkan perintah untuk melarang kegiatan partai di tingkat desa.7

Konsep pemerintahan Orde Baru sangatlah sentralistik, dimana hampir

seluruh kekuasaan berpusat pada Soeharto dan orang-orang terdekatnya. Peran

Soeharto sebagai pemimpin diproyeksikan kepada masyarakat melalui para

perwiranya yang melaksanakan kontrol sosial yang cukup ketat. Integrasi

kepemimpinan antara politik dan militer dapat dilaksanakan melalui penempatan

jenderal-jenderal dan perwira militer ke dalam birokrasi sipil. Kolaborasi antara

militer di ABRI dan Departemen Dalam Negeri juga kian memperketat kontrol

tersebut melalui suatu hierarki yang sudah tersedia di struktur pemerintahan.

Selain itu, perkembangan ekonomi Indonesia juga dapat diawasi secara ketat

melalui sebuah simbiosis mutualisme antara para konglomerat dengan para

pejabat sipil dan perwira militer. Periode Orde Baru di Indonesia merupakan

sebuah masa pemerintahan yang otoriter, dimana sebuah pemerintahan otoriter

biasanya memiliki suatu ciri khas tersendiri. Pemerintah yang otoriter biasanya

memiliki ciri yang diwariskan dari periode pra-kolonial, yaitu faktor

patrimonialisme yang kuat.8

Patrimonialisme dalam Struktur Birokrasi Orde Baru : Sebuah

Analisis

Patrimonialisme adalah sebuah wujud pemerintahan autokrasi yang

bersifat otoriter. Seorang sosiolog dari Yale University menyimpulkan bahwa

patrimonialisme hanyalah sebuah nama lain dari pemerintahan yang berpusat

kepada sebuah kelompok sosial dan sekutu-sekutunya. Patrimonialisme

7 Harold Crouch. Ibid. 

(7)

merupakan pemerintahan yang patriarkis, dimana puncak kekuasaan dikendalikan

secara turun temurun.9

Sedangkan apabila kita merujuk kepada buku Origins of Political Order karya Francis Fukuyama, patrimonialisme disebut sebagai sebuah pemerintahan yang mendasarkan rekrutmen kader atau birokratnya kepada faktor

hubungan darah (kin selection) dan sebuah siklus altruisme.10 Patrimonialisme

kerap terlihat di negara-negara yang memiliki sejarah tradisi aristokratik yang

kuat.

Patrimonialisme dapat dikatakan merupakan salah satu ciri khas daripada

pemerintahan otoriter di dunia. Sebagian besar pemerintahan otoriter atau diktator

di Asia Tenggara memiliki sifat patrimonialisme yang kental. Pada masa Orde

Baru, kita dapat melihat bahwa Soeharto membawa suatu elemen patrimonialisme

yang diturunkan dari tradisi-tradisi Jawa. Peran aristokrasi dalam pemerintahan

dapat terlihat dari peran sentral Soeharto dan “Kelompok Inti” yang mendominasi

sistem birokrasi Indonesia. Meskipun hal ini terdengar sangat sentralistik, tetapi

Soeharto berhasil memproyeksikan kekuasaannya hingga ke wilayah pedesaan,

dimana tentunya hal ini tidak bisa lepas dari peran militer dan aparatur negara

yang didominasi olehnya. Sedangkan di bidang ekonomi, sikap patron-client tercipta antara para konglomerat yang dapat dikatakan menguasai jalannya

ekonomi Indonesia, serta para perwira militer dan birokrat yang berkolaborasi

dengan mereka.

Sesuai dengan semangat zamannya, pada saat itu pemerintahan otoriter

Orde Baru yang kental dengan patrimonialismenya dilihat sebagai sebuah solusi

yang cemerlang bagi sebagian masyarakat Indonesia yang “gelisah secara politik”.

Pemerintah militer yang otoriter menjadi sebuah jalan keluar dari krisis politik

9 The American Academy of PoliTcal and Social Science. Julia Adams and Liping Wang : Bridging  the Gap between China and Europe. hWp://aapss.org/the‐annals/recent‐volumes/2011/08/11/ julia‐adams‐and‐liping‐wang‐bridging‐the‐gap‐between‐china‐and‐europe. Diakses pada 2 Juni  2013.

(8)

dan ideologi yang melanda Indonesia selama berpuluh-puluh tahun pada masa

Demokrasi Liberal dan Demokrasi Terpimpin. Isu stabilitas yang diusung oleh

Orde Baru sangat populer di sebagian masyarakat, terutama kalangan militer dan

elit politik oposisi yang nasibnya dapat dikatakan tidak menentu pada masa

Soekarno. Tetapi bagi oposisi Soeharto -- sebagian besar didominasi oleh

pendukung Soekarno dan kelompok kiri -- kemunculan Orde Baru menjadi sebuah

mimpi buruk politik.

Apabila ditinjau dari sisi positifnya, tentunya pemerintahan Soeharto

yang patrimonial ini membawa efek positif dan negatif kepada situasi politik

Indonesia. Efek positif yang paling dominan daripada kemunculan Orde Baru

adalah adanya suatu stabilitas politik di Tanah Air. Stabilitas politik ini tercermin

dari munculnya pembangunan dan berkurangnya mobilitas politik massa.

Pergerakan massa dari segi politik berkurang drastis karena mereka teralienasi

dari perpolitikan oleh tekanan yang diberikan tentara terhadap

kelompok-kelompok oposisi. Dalam menjalankan hal ini, tentunya peran intelijen dan tentara

di masyarakat sangatlah berpengaruh bagi terwujudnya stabilitas politik.

Birokrasi di dalam pemerintahan Republik dapat dikatakan membaik

pada tahun-tahun pertama Orde Baru. Dominasi militer di dalam birokrasi

menciptakan suatu keadaan yang rigid, sehingga sebagian besar konflik-konflik kepentingan hanya terdapat di golongan elite.11

Peran militer membawa

keteraturan kepada birokrasi, mulai dari hal-hal sederhana seperti peraturan wajib

apel setiap hari senin, dan wajib menggunakan batik Korpri, hingga peraturan

yang politis seperti peran Pegawai Negeri Sipil (PNS) dalam Pemilihan Umum,

dimana mereka diwajibkan untuk memilih Partai Golkar yang notabene

merupakan partai pemerintah pada saat itu. Dukungan masyarakat dijamin melalui

diseminasi informasi dalam bentuk indoktrinasi, contohnya seperti program P4

(9)

bagi calon birokrat dan program-program rakyat seperti Kelompencapir di wilayah pedesaan.

Sisi negatif dari birokrasi Orde Baru adalah faktor patrimonialisme yang

meresap ke dalam birokrasi. Sejak masa pra-kolonial, masyarakat Indonesia

memiliki tempat tersendiri bagi patrimonialisme. Sikap masyarakat yang masih

terbuka kepada pola hubungan patron-client membuat implementasi kekuasaan yang tadinya dikendalikan oleh sekelompok elit politik, dalam hal ini kaum

militer, dapat diadaptasi oleh mayoritas masyarakat. Selain itu, dinamika dan

perubahan yang bergulir di segi ekonomi serta politik juga menjadi elemen

tersendiri yang mengganggu stabilitas patrimonialisme Orde Baru. Hal ini dapat

terjadi karena pada dasarnya patrimonialisme hanya dapat berjalan dengan baik

saat suatu kondisi politik dan ekonomi suatu negara dapat dikatakan stabil.12

Kesimpulan

Max Weber menyebutkan bahwa patrimonialisme hanya membuat negara

menjadi ladang perburuan bagi penguasa yang sedang mencari keuntungan.13 Hal

ini tentunya tidak sesuai dengan visi sebuah birokrasi yang ideal. Bentuk birokrasi

yang ideal membutuhkan setidaknya sembilan faktor, yaitu adanya partisipasi

dalam pembuatan keputusan, persamaan di mata hukum, distribusi pendapatan

secara adil, persamaan dalam memperoleh pendidikan, adanya tipologi kebebasan,

adanya keterbukaan informasi, mengindahkan fatsoen atau tata-krama dan etika politik, menghargai kebebasan individu, dan adanya hak protes.

Dari uraian diatas, kita dapat melihat bahwa pelaksanaan birokrasi di

masa Orde Baru tidak dapat memenuhi bentuk birokrasi yang ideal secara umum.

Hal ini terjadi karena adanya aspek patrimonialisme dalam sistem pemerintahan.

Apabila dikomparasi dengan masa Demokrasi Terpimpin, memang Orde Baru

12 Harold Crouch, Op.cit. Hlm. 579.

(10)

memberikan solusi terhadap masalah yang telah lama melanda pemerintahan

Indonesia, yaitu stabilitas politik. Tetapi, stabilitas politik pada masa Orde Baru

ini hanya dapat terjadi karena adanya perkembangan ekonomi dan depolitisasi

massa. Kedua hal tersebut menjadi tulang punggung bagi sebuah pemerintahan

yang patrimonial.

Posisi faktor perkembangan ekonomi dan depolitisasi sebagai tulang

punggung pemerintahan Orde Baru terbukti menjadi sebuah dilema tersendiri.

Weber menyatakan bahwa pemerintah yang patrimonial pada dasarnya bersifat

menghalang-halangi (obstructive) bagi perkembangan kapitalisme yang berbasis

kepada produksi, dimana hal ini menjadi faktor penting bagi industrialisasi yang

notabene sangatlah penting untuk menjaga agar ekonomi Indonesia tetap

berkembang dan kompetitif.14

Birokrasi patrimonialistik tentunya tidak dapat

mengakomodasi hal ini karena sifatnya yang eksklusif dan otoriter.

Pada akhirnya, Soeharto harus meregenerasi kaum elit politiknya dengan

kelompok yang lebih muda. Salah satu tokoh yang paling menonjol dalam hal ini

adalah Jenderal L.B. “Benny” Moerdani. Benny Moerdani menjadi salah satu

tokoh terkuat di Indonesia pada periode 1970-an melalui pengaruhnya di pucuk

pimpinan ABRI dan komunitas masyarakat intelijen di Indonesia. Pada akhirnya

berbagai perubahan lainnya juga harus dilaksanakan oleh Soeharto, dimana

perubahan ini memiliki tendensi terhadap regularisasi di dalam birokrasi

Indonesia. Di sisi lain, tuntutan masyarakat terhadap keterbukaan informasi serta

politik menjadi elemen penting lain yang menandai periode akhir masa

kepemimpinan Soeharto. Pada akhirnya, kombinasi dari kedua hal ini dapat

membuka jalan bagi kejatuhan Soeharto dan Orde Baru-nya pada peristiwa

Reformasi tahun 1998.

(11)

Daftar Pustaka

Fukuyama, Francis. The Origins of PoliMcal Order. New York: FSG Books, 2012.

Crouch, Harold. Patrimonialism and Military Rule in Indonesia. World PoliTcs, Vol 

31 No.4. (Jul., 1974).

Jenkins,  David. Soeharto  dan  Barisan  Jenderal  Orba  :  Rezim  Militer  Indonesia 

1975‐1983. Jakarta : Komunitas Bambu, 2010.

Roosa,  John. Pretext  to  Mass  Murder  : The  September  30th  Movement  and 

Suharto’s Coup  d’etat in  Indonesia. Madison : The University  of Wisconsin Press, 

2006.

Sidel, John T. Macet Total : Logics of CirculaMon and AccumulaMon in the Demise 

of Indonesia’s New Order. Indonesia, No.66. (Oct. 1998).

The American Academy  of  PoliTcal  and  Social  Science. Julia  Adams  and  Liping 

Wang  :  Bridging  the  Gap  between  China  and  Europe.  hWp://aapss.org/the‐

annals/recent‐volumes/2011/08/11/julia‐adams‐and‐liping‐wang‐bridging‐the‐

Figur

Memperbarui...

Referensi

Memperbarui...