25 BAB II
KAJIAN PUSTAKA DAN TEORI
Temuan akan hasil dari berbagai penelitian sebelumnya merupakan hal yang sangat perlu dan dapat dijadikan sebagai referensi bacaan yang mendukung. Dalam penelitian ini penulis akan memaparkan penelitian terdahulu yang memiliki relevansi dengan permasalahan yang akan diteliti, baik secara judul, permasalahan, maupun konsep dan atau teori. Penelitian terdahulu ini menjadi salah satu acuan peneliti dalam melakukan penelitian sehingga peneliti dapat memperkaya teori yang digunakan dalam mengkaji permasalahan yang diteliti. Serta dalam pembahasan ini peneliti akan memaparkan beberapa konsep yang relevan dengan permasalahan penelitian. Adapun beberapa penelitian terdahulu beserta konsep yang terkait adalah sebagai berikut:
2.1 Penelitian Terdahulu
Penelitian pertama oleh Vanesa Wasti Thalia Kawung, Johnny Hanny Posumah, dan Gustaaf Budi Tampi tentang “Fungsi Monitoring Kepala Dinas Pada Penetapan Standar Pelayanan Miniminal di Dinas Kependudukan dan Pencatatan Sipil Kabupaten Minahasa Utara”. Pada penelitian ini peneliti menggunakan fungsi monitoring dari William Dunn yang diantaranya meliputi fungsi ketaatan (compliance), pemeriksaan (auditing), pelaporan (accounting), dan penjelasan (explanation).
William Dunn mengemukakan bahwa ketaatan (compliance) merupakan fungsi monitoring yang menentukan apakah tindakan administrator, staf, dan semua yang terlibat mengikuti standar dan prosedur yang telah ditetapkan. Adapun dalam konteks penelitian fungsi monitoring kepala Dinas pada penetapan standar pelayanan miniminal
26 di Dinas Kependudukan dan Pencatatan Sipil di Kabupaten Minahasa Utara ini, dalam hal pelayanannya dibedakan dalam dua jenis pelayanan, yakni pelayanan bidang kependudukan dan pelayanan bidang pencatatan sipil. Setiap masyarakat yang datang pada dasarnya langsung diarahkan kebagian informasi yang kemudian akan menjelaskan berbagai syarat dan dokumen yang harus dipenuhi oleh masyarakat. Dalam hal ini masyarakat yang tidak memiliki dokumen dan persyaratan yang tidak lengkap tidak akan diberikan pelayanan.
Kemudian dalam konteks penelitian ini, pada fungsi ketaatan/kepatuhannya (compliance) dikatakan bahwa masih memiliki kekurangan, seperti terdapatnya pegawai honorer yang belum professional dan jumlah pegawai honorer yang terlalu banyak yang berbanding terbalik dengan jumlah ASN. Selain itu, Kepala Dinas yang jarang berada di Kantor Dinas Kepencapil dirasa mengurangi peranan akan fungsi monitoringnya terhadap ketaatan pegawai, terlebih khusus ketaatan beberapa pegawai honorer maupun beberapa pegawai ASN, yang mengakibatkan tidak tercapainnya Standar Pelayanan Minimanal (SPM) yang dilakukan dalam hal pemberian pelayanan kepada masyarakat.
Pada fungsi monitoring yang kedua yakni pemeriksaan (auditing). Dunn mengemukakan bahwa fungsi pemeriksaan (auditing) adalah fungsi monitoring yang menetapkan apakah sumber daya dan layanan yang ditentukan bagi pihak tertentu (target) telah dicapai mereka. Pada fungsi ini realisasi akan kegiatan pemberian pelayanan kepada masyarakat dapat dikatakan dan dikategorikan cukup baik. Setidaknya lima dari enam kegiatan akan pemberian pelayanan kepada masyarakat dalam realisasinya berada diprosentase 80 persen, dan hanya ada satu kegiatan yang realisasinya dibawah 80 persen.
Tentu hal ini tidak mudah dalam pelaksanaannya, apalagi perihal meningkatkan
27 kesadaran terhadap masyarakat untuk tertib dalam administrasi kependudukan. Maka kemudian diperlukan keseriusan yang lebih dalam menciptakan strategi yang bersifat mengajak masyarakat untuk tertib dalam hal administrasi kependudukan dan pencatatan sipil tersebut.
Fungsi ketiga adalah pelaporan (accounting). Dunn dalam hal ini mengatakan bahwa fungsi monitoring ini adalah untuk menghasilkan informasi yang membantu menghitung hasil perubahan sosial masyarakat sebagai akibat dari implementasi kebijaksanaan sesudah periode waktu tertentu. Dalam hal ini Dinas Kependudukan dan Pencatatan Sipil Kabupaten Minahasa Utara memberlakukan laporan dalam bentuk daftar penilaian pegawai (DPP) yang disusun perindividu berdasarkan hasil kinerja masing- masing pegawai dan ASN.
Melalui kegiatan tersebut, fungsi monitoring yang dijalankan oleh Kepala Dinas dapat disinkronkan dengan laporan dari daftar penilaian pegawai (DPP) yang kemudian pada hasilnya akan disusun dalam Laporan Kinerja Instansi Pemerintah (LAKIP). LAKIP ini merupakan pengukuran kinerja kegiatan dan pengukuran pencapaian sasaran dengan membandingkan antara rencana dan realisasi yang telah dicapai selama satu tahun kegiatan tersebut dilakukan.
Terakhir adalah fungsi monitoring penjelasan (explanation). Pada fungsi ini Dunn mengatakan bahwa fungsi monitoring ini adalah untuk menghasilkan informasi yang membantu menjelaskan bagaimana akibat kebijaksanaan dan mengapa antara perencanaan dan pelaksanaanya terjadi kesenjangan. Adapun dalam fungsi ini sejatinya sudah cukup baik, hal ini setidaknya dapat dilihat dari kecepatan dalam pengambilan keputusan melalui kebijakan yang dikeluarkan dalam upaya meminimalisir keterlambatan
28 pelayanan E-KTP kepada masyarakat, dengan dikeluarkannya Surat Keterangan Perekaman (SKP) untuk menggantikan E-KTP secara sementara.
Adapun hal tersebut cepat teratasi dikarenakan adanya fungsi monitoring yang baik dari fungsionaris seperti Kepala Dinas dan Sekretaris Dinas. Namun juga ada beberapa kendala yang masih terjadi, seperti fungsi monitoring yang lebih banyak dilakukan oleh Sekretaris Dinas ketimbang oleh Kepala Dinas. Jika hal tersebut dibiarkan terus menerus akan mengurangi kepercayaan pegawai kepada atasan dalam menjalankan proses pelayanan, yang pada nantinya akan berdampak pada kualitas pemberian pelayanan kepada masyarakat yang tidak sesuai dengan Standar Pelayanan Minimal (SPM), utamanya yang diberlakukan di Dinas Kependudukan dan Pencatatan Sipil Kabupaten Minahasa Utara.1
Penelitian kedua dengan judul “Implementasi Kebijakan Pedoman Penanggulangan Bencana Bidang Kesehatan Pada Masa Tanggap Darurat Bencana Erupsi Gunung Sinabung Tahun 2014”. Oleh Mika Vera Aritonang. Pada penelitian ini peneliti menggunakan fungsi monitoring dari William Dunn yang meliputi fungsi ketaatan (compliance), pemeriksaan (auditing), pelaporan (accounting), dan penjelasan (explanation).
Pada fungsi ketaatan (compliance) yang ditanyakan dalam penelitian ini adalah amanat yang ingin disampaikan oleh undang-undang benar-benar tercapai dan benar- benar dilaksanakan. Dalam hal ini, sejatinya Kepala Dinas Kesehatan telah mengatahui mengenai kebijakan pedoman penanggulangan bencana, akan tetapi mampu dikatakan tidak terlalu memahami pedoman tersebut. Pendapat berbeda ditunjukkan oleh Kepala
1 Thalia Kawung, Johnny Hanny Posumah, dan Gustaf Budi Tampi. “Fungsi Monitoring Kepala Dinas Pada Penerapan Standar Pelayanan Minimal di Dinas Kependudukan dan Pencatatan Sipil Kabupaten Minahasa Utara”, Vol. 3 Nomor 046, 2017.
29 Rumah Sakit Umum Daerah Karo yang mengatakan bahwa ia sudah mengetahui kebijakan tersebut sehingga merupakan suatu keharusan apabila harus dilakukan dengan baik yang sesuai dengan pedoman tersebut.
Pendapat lain juga dikemukakan oleh Kepala Puskesmas Tiga Nderket dan Brastagi, mereka mengatakan bahwa kebijakan ini belum mereka ketahui. Namun setelah membaca isi dari kebijakan tersebut, mereka mengakui bahwa yang mereka lakukan sudah sesuai meskipun dirasa memiliki kekurangan. Pendapat berbeda ditunjukkan oleh Ka. Bid Yankes. Ka. Bid Yankes menekankan bahwa pelaksanaan kebijakan tersebut seharusnya disesuaikan dengan keadaan di daerah Karo karena pada dasarnya situasi bencana disetiap daerah itu berbeda-beda. Apalagi situasi politk di Karo yang kurang kondusif, serta tidak adanya penganggarakan akan situasi bencana di APBD karena ketiadaan BPBD. Adapun peristiwa erupsi di Gunung Sinabung merupakan peristiwa yang di luar perkiraan karena sudah ratusan tahun tidak meletus. Sehingga ketika hal tersebut terjadi jelas menjadi faktor ketidakmampuan dari Dinas Kesehatan dalam upayanya memenuhi amanat kebijakan penanggulangan bencana di bidang kesehatan.
Pada fungsi monitoring yang kedua adalah pemeriksaan (auditing). Dalam upaya untuk melakukan auditing akan kebijakan tersebut, setidaknya dapat dibuktikan dengan adanya surat keputusan dan laporan yang ada. Menurut Kepala Dinas Kesehatan mekanisme pelaporan kegiatan yang mereka lakukan adalah dengan meberikan laporan rutin ke Pemerintah Daerah, lalu ke Provinsi melalui Dinas Kesehatan, kemudian kepada Kementerian Kesehatan secara langsung. Namun, apabila ada instansi atau LSM yang menginginkan transparansi mereka juga tidak menutup kemungkinkan selama hal yang tersebut tidak menyalahi aturan.
30 Kemudian pada fungsi yang ketiga adalah fungsi pelaporan (accounting). Fungsi monitoring ini adalah untuk mengetahui sumber dana, peruntukannya dan bagaimana mekanisme pelaporannya. Adapun sumber dana penanggulangan bencana di Kabupaten Karo bersumber dari APBD. Namun kenyataan yang terdapat dilapangan adalah anggaran bencana ini tidak ada pada tahun 2013 dikarenakan tidak adanya BPBD di Kabupaten Karo. Hal ini menimbulkan kekurangan dana di Dinas Kesehatan, Rumah Sakit dan Puskesmas. Setidaknya seluruh informan penelitian berpendapat bahwa pada awal terjadi bencana erupsi tersebut, dana merupakan kendala utama akan tetapi hal tersebut tidak menjadi hambatan dalam melaksanakan pelayanan kesehatan dipengungsian karena adanya kesadaran dari para pemangku kebijakan untuk tidak hanya bergerak jika ada bantuan dana.
Adapun dalam kegiatan penanggulangan bencana, setiap kegiatan tersebut harus dipertanggungjawaban melalui laporan. Setidaknya setiap kegiatan harus didukung dengan bukti-bukti pengeluaran yang dapat dipertanggungjawabkan.
Pertanggungjawaban oleh unit pelaksana kegiatan setidaknya disampaikan paling lama satu minggu setelah kegiatan tersebut telah dilaksanakan.
Fungsi yang terakhir yakni penjelasan (explanation). Hal yang ditanyakan dalam eksplanasi ini adalah ada tidaknya masalah yang dihadapi mulai dari faktor-faktor yang mempercepat dan memperlambat dari proses implementasi kegiatan. Dalam hal ini Kepala Dinas Kesehatan Karo membuat keterikatan diri mereka dengan pengungsi sehingga menganggap pengungsi tersebut sebagai saudara. Perasaan seperti ini tentu sangat membantu petugas kesehatan untuk menjalankan fungsinya dalam situasi bencana.
Meskipun saat itu Dinas Kesehatan belum mendaptkan bantuan dana untuk operasional
31 tenaga kesehatan, akan tetapi hal tersebut tidak menjadi penghalang bagi mereka untuk melakukan pelayan kesehatan kepada masyarakat, yang kemudian disusul dengan mendirikan posko kesehatan.
Adapun hal yang menjadi kendala adalah munculnya ketidakpahaman dari staf akan arahan yang Kepala Dinas sampaikan. Oleh karena itu, ia harus memberikan pemahaman kembali kepada staf akan kebijakan yang ia maksudkan untuk segera dilaksanakan. Selain itu, keadaan bencana saat ini berbeda dengan bencana erupsi di tahun 2010 lalu, karena saat ini banyak instansi yang terlibat dan berperan dalam penanggulangan bencana.
Tidak lepas dari itu, hal senada juga diungkapkan oleh Kepala RSUD Kab. Karo.
Ia menambahkan bahwa budaya “aron” yang berarti rasa gotong royong yang selama ini diterapkan dalam pertanian, menimbulkan rasa persaudaraan dalam mereka sehingga pengungsi itu harus ditolong selayaknya saudara. Dalam hal ini memiliki artian bahwa moralitas menjadi penggerak dalam diri mereka untuk mau menolong sesama.2
Penelitian ketiga dilakukan oleh Kurnia Muhamad Ramdhan, Asep Sumaryana, dan Slamet Usman Ismanto tentang “Pemantauan Kebijakan Penataan Pedagang Kaki Lima di Kecamatan Garut Kota Oleh Tim Penataan dan Pemberdayaan Pedagang Kaki Lima Kabupaten Gartu”. Pada penelitian ini peneliti menggunakan fungsi monitoring dari William Dunn yang diantaranya meliputi fungsi ketaatan (compliance), pemeriksaan (auditing), pelaporan (accounting), dan penjelasan (explanation) untuk mengetahui permasalahan penelitian.
2 Mika Vera Aritonang, Tesis: “Impelementasi Kebijakan Pedoman Penanggulangan Bencana Bidang Kesehatan Pada Masa Tanggap Darurat Bencana Erupsi Gunung Sinabung Tahun 2014”
(Medan:Universitas Sumatera Utara,, 2014)
32 Pada fungsi ketaatan/kepatuhan (compliance). Hasil penelitian ini menunjukkan bahwa proses pemantauan (monitoring) sejatinya telah rutin dilakukan oleh Tim Penataan dan Pemberdayaan Pedagang Kaki Lima, akan tetapi dalam pelaksanaannya tidak mengacu pada petunjuk pelaksanaan (juklak) dan petunjuk teknis (juknis), dengan alasan tidak terdapatnya Juklak dan Juknis yang mengatur tentang pelaksanaan pemantauan tersebut.
Kemudian pada fungsi monitoring yang kedua yakni fungsi pemeriksaan (auditing). Tim Penataan dan Pemberdayaan Pedagang Kaki Lima dalam hal ini tidak mendasarkan monitoring berdasarkan pada indikator-indikator tertentu, sehingga dalam pelaksanaannya hanya mendasarkan pada apa yang ditemukan di lapangan dann atau apa yang terjadi dilapangan.
Pada fungsi monitoring yang ketiga yaitu fungsi pelaporan (accounting), dalam hal ini walaupun tidak ada Juklak dan Juknis mengenai pemantauan (monitoring), bukan berarti tidak ada dokumen yang terkait dengan pemantauan. Dokumen tersebut setidaknya berupa Nota Dinas yang isinya merupakan hasil pemantauan dan atau tinjauan yang mereka lakukan di lapangan. Kemudian isi dari Nota Dinas tersebut akan disampaikan pada proses briefing kapada Tim Penataan dan Pemberdayaan Pedagang Kaki Lima.
Terakhir adalah fungsi monitoring penjelasan (explanation). Adapun beberapa kegiatan yang dilakukan oleh Tim Penataan dan Pemberdayaan Pedagang Kaki Lima dalam lingkup pemantauan kebijakan ini, antara lain: Pertama adalah monitoring pelaksanaan kebijakan oleh pihak-pihak terkait untuk mengukur seberapa tercapai kebijakan ini dalam pelaksanaannya dilapangan. Kedua, membuka ruang dialog serta
33 sosialisasi lanjutan kepada para Pedagang Kaki Lima. Ketiga adalah memberikan bantuan berupa gerobak dagang gratis kepada para Pedagang Kaki Lima yang bersedia berjualan di Jalan Pasar Baru (zona kuning). Keempat, melakukan promosi-promosi berupa penyebaran kupon diskon bagi para konsumen, pameran-pameran, serta perayaan hari istimewa, dan Kelima adalah dengan melakukan penindakan/penertiban bagi pelanggar dalam bentuk razia secara berkala dan operasi yustisi (sidang di tempat).
Adapun hasil penelitian ini bertitik kesimpulan bahwa proses pemantauan kebijakan penataan pedagang kaki lima di Kecamatan Garut Kota oleh Tim Penataan dan Pemberdayaan Pedagang Kaki Lima Kabupaten Garut belum berjalan efektif, hal ini dikarenakan pemantauan kebijakan hanya yang dilakukan hanya dimaknai secara harfiah, sehingga dalam upayanya menghasilkan informasi tidak terlebih dahulu melakukan elaborasi yang mendalam, seperti pada aspek kepatuhan, pemeriksaan, akuntansi, dan/atau eksplanasi.3
Penelitian keempat tentang “Evaluasi Program Bantuan Operasional Sekolah (BOS) Dana Anggaran Pendapatan Belanja Negara (APBN) Tahun 2012 (Studi Pada Sekolah Menengah Pertama (SMP) Negeri 6 Kabupaten Bintan)”. Oleh Aulia Prihatin Asnawi. Pada penelitian ini peneliti menggunakan teori evaluasi serta fungsi monitoring dari William Dunn yang pada teori evaluasinya meliputi aspek efektivitas, efisiensi, kecukupan, perataan, responsivitas, dan ketepatan. Sedangkan pada fungsi monitoring diantaranya meliputi fungsi ketaatan (compliance), pemeriksaan (auditing), pelaporan (accounting), dan penjelasan (explanation) dalam upayanya mengetahui permasalahan penelitian yang telah ditentukan.
3 Kurnia Muhamad Ramdhan, Asep Sumaryana, dan Slamet Usman Ismanto. “Pemantauan Kebijakan Penataan Pedagang Kaki Lima di Kecamatan Garut Kota Oleh Tim Penataan dan Pemberdayaan Pedagang Kaki Lima Kabupaten Garut”, Vol. 2 Nomor 1, 2017.
34 Dalam rangka memberikan panduan terhadap pelaksanaan program Bantuan Operasional Sekolah (BOS) yang berkaitan dengan penggunaan, larangan penggunaan, mekanisme penyaluran sampai monitoring dan evaluasinya. Dalam hal ini sebagai salah satu pemanfaatan akan fungsi monitoring tentang kepatuhan (compliance), pengelola program tingkat pusat yaitu Badan Standar Nasional Pendidikan (BNSP) dan atau Kementerian Pendidikan telah menerbitkan buku petunjuk pelaksanaan/penggunaan program, yang artinya penerima manfaat atau bantuan program BOS dalam melaksanakan bantuan tersebut harus sesuai dengan pedoman atau mekanisme yang telah ada tersebut.
Pada fungsi monitoring pertama yakni kepatuhan (compliance). Dalam penelitian ini setidaknya dapat dilihat dari dimensi efektivitas dan efisiensi dari pelaksanaan program Bantuan Operasional Sekolah (BOS). Dalam dimensi efektivitas pada konteks penelitian ini sejatinya sudah berjalan cukup efektif, karena hampir mencapai hasil yang diharapkan dan atau ditentukan seperti dalam aspek pemenuhan kebutuhan sarana prasarana sekolah. Kemudian pada dimensi efisiensi juga mampu dikatakan sudah baik bahwa sekolah telah mengupayakan penggunaan dana Bantuan Operasional Sekolah (BOS) dengan sebaik mungkin.
Adapun hal tersebut setidaknya dapat dilihat dari adanya rencana kegiatan anggaran sekolah yang telah ditetapkan sebelumnya untuk pada nantinya kegiatan sekolah tersebut akan dilaksanakan kegiatan sekolah menggunakan dana Bantuan Operasional Sekolah (BOS). Pelaksanaan program BOS ini di SMP Negeri 6 Kabupaten Bintan sejatinya telah dilakukan dengan menggunakan/berpanduan dari juklak yang telah diterbitkan oleh pemerintah.
35 Kemudian pada fungsi monitoring yang kedua yaitu pemeriksaan (auditing) program Bantuan Operasional Sekolah (BOS) yang diberikan kepada SMP Negeri 6 Kabupaten Bintan ini pada dasarnya lebih dioptimalkan untuk keperluan administrasi sekolah, membayar guru honor, perawatan dan perbaikan serta menlengkapi sarana sekolah. Dalam upaya melihat realiasasi dari hal tersebut, Dinas Pendidikan Kabupaten Bintan dalam hal ini meninjau langsung disekolah-sekolah penerima bantuan program BOS tersebut, termasuk SMP Negeri 6 Bintan. Adapun jenis sarana belajar yang paling banyak diperhatikan adalah media pembelajaran yang mencakup buku pelajaran (modul), papan tulis, ataupun lcd/proyektor. Selain hal tersebut telah sesuai dengan buku petunjuk yang telah ditetapkan, juga dikarenakan kebutuhan akan hal tersebut pada nantinya akan memberikan dampak baik terhadap efektivitas penggunaan dana BOS yang mana akan sekolah sehingga dapat memberikan hasil yang baik terhadap kelangsungan pendidikan di SMP Negeri 6 Kabupaten Bintan.
Pada fungsi monitoring ketiga yakni pelaporan (accounting). SMP Negeri 6 Kabupaten Bintan sudah mencapai hasil yang baik yang mana pihak sekolah setiap 3 bulan sekali melaporkan penggunaan dana BOS tersebut kepada stakeholder terkait.
Adapun mengenai pengelolaan dana BOS di SMP Negeri 6 Kabupaten Bintan menurut para responden penelitian pada dasarnya telah berjalan dengan baik. Dana BOS telah digunakan untuk keperluan administrasi sekolah seperti membayar guru honor, perawatan dan perbaikan serta menlengkapi sarana sekolah. Sebagaimana yang telah dikemukakan sebelumya bahwa hal ini telah sesuai dengan buku petunjuk yang telah diterbitkan oleh pemerintah. Kemudian dalam hal pertanggungjawabannya dilakukan melalui pengiriman surat pertanggung jawaban beserta laporan penggunaannya. Dalam hal ini surat
36 pertanggungjawaban maupun laporan yang selama ini telah diberikan setidaknya mampu dikatakan baik serta tidak pernah bermasalah, baik dari pihak Dinas Pendidikan, Inspektorat maupun Badan Pemeriksa Keuangan.
Terakhir adalah fungsi monitoring penjelasan (explanation). Dana Bantuan Operasional Sekolah (BOS) pada dasarnya sangat membantu sekolah-sekolah termasuk SMP Negeri 6 Bintan dalam memenuhi kebutuhan dan keperluan sekolah yang perlu untuk dipernaharui demi kelancaran proses belajar mengajar. Secara ideal, dalam rangka pencapaian perkembangan diri siswa, sekolah seyogyanya dapat menyediakan dan memenuhi berbagai kebutuhan siswanya tersebut. Akan tetapi dalam hal pengoptimalan dana BOS ini sejatinya perlu diperhatikan lagi, utamanya dalam hal pemberian beasiswa kepada siswa tidak mampu yang datanya harus diperbaharui setiap semester agar lebih tepat sasaran, karena masih ditemui belum meratanya anggaran pembelian buku dan perbaikan sarana dan prasarana untuk menunjang kegiatan siswa.4
Adapun sebagaimana literatur diatas, pada penelitian ini peneliti juga menggunakan fungsi monitoring dari William Dunn tersebut. Selain itu, pada penelitian tentang Pengawasan Pemerintah Terhadap Biro Penyelenggara Perjalanan Ibadah Umrah di Provinsi Aceh ini, peneliti memfokuskan dalam hal mengetahui dan memahami akan tingkat keberpengaruhan dari dilakukannya proses pengawasan (monitoring) pemerintah terhadap biro penyelenggara perjalanan ibadah umrah di Provinsi Aceh dalam upayanya terhadap pengurangan penipuan dari biro-biro yang tidak bertanggungjawab, serta dalam upayanya memberikan jaminan pelayanan yang berkualitas dan terjamin kepada masyarakat.
4 Aulia Prihatin Asnawi, Skripsi: “Evaluasi Program Bantuan Operasional Sekolah (BOS) Dana Anggaran Pendapatan Belanja Negara (APBN) Tahun 2012 (Studi Pada Sekolah Menengah Pertama (SMP) Negeri 6 Kabupaten Bintan” (Tanjungpinang:Universitas Maritim Raja Haji, 2013)
37
38 2.2 Monitoring dalam Kebijakan Publik
a. Konsep Monitoring
Keberhasilan sebuah program dan atau upaya sejatinya dapat dilihat dari apa yang direncanakan dengan apa yang dilakukan, apakah hasil yang diperoleh berkesesuaian dengan hasil perencanaan yang dilakukan. Maka kemudian untuk memperoleh implementasi rencana yang sesuai dengan apa yang direncanakan, suatu pihak harus menyiapkan sebuah program dan atau upaya berbentuk monitoring.
Monitoring diberlakukan untuk memperoleh fakta, data dan informasi tentang bagaimana pelaksanaan suatu program, apakah proses pelaksanaan kegiatan tersebut dilakukan seusai dengan apa yang telah direncanakan. Selanjutnya temuan-temuan hasil monitoring adalah informasi untuk proses evaluasi sehingga hasilnya apakah program yang ditetapkan dan dilaksanakan memperoleh hasil yang berkesuaian atau tidak.5 Monitoring ini dapat dijadikan sebagai alat pengendalian yang baik dalam seluruh proses implementasi suatu kebijakan.
Monitoring sejatinya lebih menekankan pada pemantauan proses pelaksanaan dari suatu kebijakan itu sendiri. Sejalan dengan itu, Murdick mengatakan bahwa monitoring pada dasarnya memang ditekankan untuk tujuan supervisi, yang kemudian dimaknai bahwa proses dasar dalam monitoring ini setidaknya harus meliputi tiga tahap yaitu: 1) menetapkan standar pelaksanaan, 2) pengukuran pelaksanaan, 3) menentukan kesenjangan (deviasi) antara pelaksanaan dengan standar dan rencana.6
5 Asep Suryana. Strategi Monitoring dan Evaluasi (Monev) Sistem Penjaminan Mutu Internal Sekolah (Bandung: U Putera Indonesia, 2010). Hal. 5
6 I Made Ariasa Giri. “Supervisi Pendidikan Dalam Peningkatan Mutu Pendidikan di Sekolah”, Vol. 2 Nomor 1, 2016. Hal 45
39 Tidak lepas dari itu, Dr. Harry Hikmat mengemukakan bahwa monitoring merupakan proses pengumpulan dan analisis informasi berdasarkan indikator yang ditetapkan secara sistematis dan berkelanjutan tentang kegiatan/program sehingga dapat dilakukan tindakan koreksi untuk penyempurnaan program/kegiatan itu selanjutnya.7 Dalam hal ini monitoring memiliki artian pemantauan yang dapat dijelaskan sebagai kesadaran tentang apa yang ingin diketahui, pemantauan berkadar tingkat tinggi dilakukan agar dapat membuat pengukuran melalui waktu yang menunjukkan pergerakan ke arah tujuan atau menjauh dari itu.
Proses monitoring sejatinya akan memberikan informasi tentang status dan kecenderungan bahwa pengukuran dan evaluasi yang diselesaikan berulang dari waktu kewaktu, pemantauan umumnya dilakukan untuk tujuan tertentu, untuk memeriksa terhadap proses objek atau untuk mengevaluasi kondisi atau kemajuan menuju tujuan hasil manajemen atas efek tindakan dari beberapa jenis antara lain tindakan untuk mempertahankan manajemen yang sedang berjalan.8 Monitoring ini dilaksanakan dengan maksud agar proyek dapat mencapai tujuan secara efektif dan efisien dengan menyediakan umpan balik bagi pengelola proyek pada setiap tingkatan.
Melalui kegiatan tersebut memungkinkan pemimpin proyek/kebijakan menyempurnakan rencana operasionalnya dan mengambil tindakan korektif tepat pada waktunya jika terjadi masalah dan hambatan dilapangan.9 Berdasarkan beberapa definisi diatas, monitoring ini bertitik kesimpulan pada suatu proses kegiatan pengawasan
7 Harry, Hikmat. Strategi Pemberdayaan Masyarakat (Bandung: Humaniora Utama Press, 2010). Hal. 34
8 Ibid. Hal. 35
9 Departemen Pertanian. Sistem Monitoring dan Evaluasi Proyek-Proyek Pembangunan Pertanian dan Pedesaan (Jakarta: Departemen Pertanian Badan Pendidikan, Latihan dan Penyuluhan Pertanian Jakarta, 1989). Hal.
9
40 terhadap implementasi kebijakan yang meliputi keterkaitan antara implementasi dan hasil-hasilnya (outcomes).10
b. Tujuan Monitoring
Sejatinya umpan balik dari dilakukannya dimonitoring ini pada nantinya akan dipergunakan untuk perbaikan dan penyesuaian komponen-komponen yang tidak maksimal dalam pelaksanaan program dan memungkinkan perubahan skenario dapat dilakukan dalam pelaksanaan program untuk menunjang keberhasilan suatu program tersebut.
Lebih dari itu, monitoring bertujuan untuk mendapatkan umpan balik bagi kebutuhan program yang sedang berjalan, dengan mengetahui kebutuhan ini pelaksanaan program akan segera mempersiapkan kebutuhan tersebut. Kebutuhan bisa berupa biaya, waktu, personel, dan alat. Pelaksanaan program akan mengetahui berapa biaya yang dibutuhkan, berapa lama waktu yang tersedia untuk kegiatan tersebut.11 Dengan demikian akan diketahui berapa jumlah tenaga yang dibutuhkan, serta alat apa yang harus disediakan untuk melaksanakan program yang akan diimplementasikan.
Selain itu, tujuan lain dari monitoring tidak lain berkesimpulan yaitu untuk memperoleh informasi yang tepat sebagai bahan pertimbangan untuk mengambil keputusan tentang perencanaan program, keputusan tentang komponen input pada program, implementasi program yang mengarah kepada kegiatan dan keputusan tentang output menyangkut hasil dan dampak dari program kegiatan. Secara lebih terperinci monitoring bertujuan untuk:
1. Mengumpulkan data dan informasi yang diperlukan,
10 Nugroho D, Riant. Kebijakan Publik, Formulasi, Implementasi, dan Evaluasi. (Jakarta: PT Elex Media.
Komputindo, 2003). Hal. 26
11 Asep Suryana, Op.Cit., hal. 7-12
41 2. Memberikan masukan tentang kebutuhan dalam melaksanakan program, 3. Mendapatkan gambaran ketercapaian tujuan setelah adanya kegiatan,
4. Memberikan informasi tentang metode yang tepat untuk melaksanakan kegiatan,
5. Mendapatkan informasi tentang adanya kesulitan-kesulitan dan hambatan- hambatan selama kegiatan,
6. Memberikan umpan balik bagi sistem penilaian program,
7. Memberikan pernyataan yang bersifat penandaan berupa fakta dan nilai.12
12 Ibid.
42 c. Fungsi Monitoring
Fungsi monitoring adalah sebagai proses pengambilan keputusan berjalan atau berhenti (perubahan) pada sebuah atau beberapa program yang sedang diimplementasikan. Fungsi pengawasan dalam kerangka kegiatan monitoring dan evaluasi terutama kaitannya dengan kegiatan para pimpinan atau anggota dalam tugas dan tanggungjawabnya adalah sebagai berikut:
a. Mempertebal rasa tanggung jawab terhadap pejabat yang diserahi tugas dan wewenang dalam pelaksanaan pekerjaan.
b. Membidik para pejabat agar melaksanakan pekerjaannya sesuai dengan prosedur yang telah ditentukan.
c. Untuk mencegah terjadinya penyimpangan, kelainan dan kelemahan agar tidak terjadi kerugian yang tidak diinginkan.
d. Untuk memperbaiki kesalahan dan penyelewengan agar pelaksanaan pekerjaan tidak mengalami hambatan dan pemborosan-pemborosan.13
Fungsi utama monitoring adalah untuk menyajikan informasi tentang pelaksanaan suatu program sebagai umpan balik bagi para pengelola dan pelaksana program.
Informasi ini hendaknya dapat menjadi masukan bagi pihak yang berwenang untuk:
1. Memeriksa kembali strategi pelaksanaan program sebagaimana sudah direncanakan setelah membandingkan dengan kenyataan di lapangan,
2. Menemukan permasalahan yang berkaitan dengan penyelenggaraan program, 3. Mengetahui faktor-faktor pendungkung dan penghambat penyelenggaraan
program.14
13 Ibid.
43 Sebagaimana halnya dengan supervisi, monitoring dapat menggunakan pendekatan langsung dan tidak langsung.15 Pendekatan langsung dilakukan apabila pihak yang memantau melakukan kegiatannya pada lokasi program yang sedang dilaksanakan.
Teknik-teknik yang sering digunakan dalam pendekatan ini adalah wawancara dan observasi. Kedua teknik ini digunakan untuk memantau kegiatan, peristiwa, komponen, proses, hasil dan pengaruh program yang dilaksanakan. Pendekatan tidak langsung digunakan apabila pihak yang memantau tidak terjun langsung ke lapangan, namun dengan menelaah laporan berkala yang disampaikan oleh pada penyelenggara program, atau dengan mengirimkan kuesioner secara berkala kepada para penyelenggaranya atau pelaksana program.
Monitoring adalah proses rutin pengumpulan data dan pengukuran kemajuan atas objektif program. Memantau perubahan, yang fokus pada proses dan keluaran.
Monitoring melibatkan perhitungan atas apa yang kita lakukan. Monitoring ini melibatkan pengamatan atas kualitas dari layanan yang kita berian. Kegiatan monitoring sendiri lebih berpusat (terfokus) pada kegiatan yang sedang dilaksanakan. Monitoring dilakukan dengan cara menggali untuk mendapatkan informasi secara regular berdasarkan indikator tertentu, dengan maksud mengetahui apakah kegiatan yang sedang berlangsung sesuai dengan perencanaan dan prosedur yang telah disepakati.16 Sejalan dengan itu, lebih jelasnya Dunn menjelaskan bahwa fungsi monitoring mempunyai beberapa tujuan antara lain sebagai berikut:
14 Badan Pengembangan Sumber Daya Manusia. Modul Monitoring dan Evaluasi Perkotaan (Jakarta: BPSDM, 2016). Hal. 7-15
15 Ibid.
16 Ibid.
44 a. Kepatuhan (compliance) Menentukan apakah implementasi kebijakan
tersebut sesuai dengan standard dan prosedur yang telah ditentukan.
b. Pemeriksaan (auditing) Menentukan apakah sumber-sumber/pelayanan kepada kelompok sasaran (target groups) memang benar-benar sampai kepada mereka.
c. Laporan (accounting) Menentukan perubahan sosial dan ekonomi apa saja yang terjadi setelah implementasi sejumlah kebijakan publik dari waktu ke waktu.
d. Penjelasan (explanation) Menjelaskan mengenai hasil-hasil kebijakan publik berbeda dengan tujuan kebijakan publik. Monitoring berkaitan erat dengan evaluasi, karena evaluasi memerlukan hasil dari monitoring yang digunakan dalam melihat kontribusi program yang berjalan untuk dievaluasi.17
17 Dunn, William. Pengantar Analisis Kebijakan Publik (Terjemahan) (Yogyakarta: Gadjah Mada University Press, 2003). Hal. 29-31
45 d. Prinsip Monitoring
Secara prinsip, monitoring dilakukan sementara suatu kegiatan sedang berlangsung guna memastikan kesesuaian proses dan capaian sesuai rencana atau tidak.
Bila ditemukan penyimpangan atau kelambanan maka segera dibenahi sehingga kegiatan dapat berjalan sesuai rencana dan targetnya. Jadi, hasil monitoring menjadi input bagi kepentingan proses selanjutnya.
Hal yang paling prinsipil dalam pelaksanaan monitoring adalah acuan kegiatan monitoring adalah ketentuan-ketentuan yang disepakati dan diberlakukan, selanjutnya sustainability kegiatannya harus terjaga. Dalam pelaksanaannya objektivitas sangat diperhatikan dan orientasi utamanya adalah pada tujuan program itu sendiri.18 Adapun prinsip-prinsip monitoring setidaknya ada beberapa antara lain sebagai berikut:
1. Monitoring harus dilakukan secara terus-menerus,
2. Monitoring harus menjadi umpan terhadap perbaikan kegiatan program organisasi,
3. Monitoring harus memberi manfaat baik terhadap organisasi maupun terhadap pengguna produk atau layanan,
4. Monitoring harus dapat memotifasi staf dan sumber daya lainnya untuk berprestasi,
5. Monitoring harus berorientasi pada peraturan yang berlaku, 6. Monitoring harus obyektif,
7. Monitoring harus berorientasi pada tujuan program.19 e. Proses Monitoring
18 Badan Pengembangan Sumber Daya Manusia, Loc.Cit.
19 Asep Suryana, Op.Cit. Hal. 17-20
46 Monitoring dilaksanakan dengan mengikuti langkah-langkah. Pertama melakukan kegiatan perencanaan kegiatan, dimana langkah dan prosedur serta komponen isi yang akan dimonitoring dan dievaluasi disiapkan dengan baik. Kedua pelaksanaan kegiatan monitoring dan evaluasinya itu sendiri, dan Ketiga melaporkan hasil kegiatan dalam bentuk laporan tertulis sebagai bahan untuk evaluasi dan umpan balik atas program- program yang telah diimplementasikan. Adapun berdasarkan beberapa referensi bacaan yang peneliti peroleh setidaknya proses monitoring dapat dijelaskan melalui tahap-tahap berikut:
1. Tahap Perencanaan
Persiapan dilaksanakan dengan mengidentifikasi hal-hal yang akan dimonitor, variabel apa yang akan dimonitor serta menggunakan indikator mana yang sesuai dengan tujuan program. Rincian tentang variabel yang dimonitor harus jelas dulu, serta pastikan dulu batasannya dan definisinya.
“Variabel adalah karakteristik dari seseorang, suatu peristiwa atau obyek yang bisa dinyatakan dengan data numerik yang berbeda-beda”.20
2. Tahap Pelaksanaan
Monitoring ini untuk mengukur kemampuan pengurus dalam melaksanakan program kerja. Setelah memastikan definisi yang tepat tentang variabel yang dimonitor serta indikatornya, maka monitoring dilaksanakan.
Monitoring pada pasca program, yaitu pemantauan setelah program selesai.
Hal ini berkaitan dengan pencapaian hasil kerja secara keseluruhan.21 3. Tahap Pelaporan
20 Dunn, William. Pengantar Analisis Kebijakan Publik (Terjemahan) (Yogyakarta: Gadjah Mada University Press, 2000). Hal. 41
21 Ibid.
47 Nanang Fattah pada langkah ketiga, yaitu dengan menentukan apakah proses kerja itu memenuhi standar yang sudah ditentukan dan disini terdapat tahapan evaluasi, yaitu mengukur kegiatan yang sudah dilakukan dengan standar yang harus dicapai. Selanjutnya temuan-temuan tersebut ditindaklanjuti dan hasilnya menjadi laporan tentang program.22
2.3 Dasar Hukum Kebijakan Atau Peraturan Menteri Agama Tentang Pengawasan Terhadap Biro Penyelenggara Perjalanan Ibadah Umrah
Sejatinya pengawasan terhadap biro penyelenggara perjalanan ibadah umrah merupakan bentuk upaya dari pemerintah dalam membangun rasa kepercayaan masyarakat terhadap mereka melalui pengurangan dan pencegahan terhadap penipuan dari biro-biro yang tidak bertanggung jawab yang dalam kurun waktu beberapa tahun terakhir sangat meresahkan masyarakat. Selain itu, pengawasan tersebut juga merupakan upaya pemerintah dalam memberikan jaminan pelayanan yang berkualitas, aman, dan terjamin kepada masyarakat.
Adapun upaya pengawasan pemerintah terhadap biro penyelenggara perjalanan umrah tersebut sejatinya telah tertuang dalam Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 17 Tahun 1999 Tentang Penyelenggara Ibadah Haji. Akan tetapi dikarenakan undang-undang tersebut sudah tidak sesuai lagi dengan perkembangan hukum dan tuntutan masyarakat sehingga kemudian diperbaharui melalui peraturan baru yakni Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 13 Tahun 2008 Tentang Penyelenggaraan Ibadah Haji.
Melalui undang-undang baru tersebut Kementerian Agama Republik Indonesia kemudian menindaklanjuti dengan dikeluarkannya Peraturan Menteri Agama Republik Indonesia Nomor 18 Tahun 2015 Tentang Penyelenggaraan Perjalalanan Ibadah Umrah, yang
22 Nanang, Fattah. Konsep Manajemen Berbasis Sekolah (MBS) dan Dewan Sekolah (Bandung: CV Pustaka Bani Quraisy, 2004). Hal 20-21
48 kemudian perbaharui kembali dengan menyesuaikan asas kebutuhan dari perkembangan hukum dan standar pelayanan yang berlaku melalui dikeluarkannya Peraturan Menteri Agama Republik Indonesia Nomor 8 Tahun 2018 Tentang Penyelenggaraan Perjalanan Ibadah Umrah, serta disusul kembali dengan pembaharuan akan undang-undang sebelumnya melalui ditetapkannya Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 8 Tahun 2019 Tentang Penyelenggaraan Ibadah Haji dan Umrah dari Presiden Republik Indonesia.
Sesuai dengan Peraturan Menteri Agama Nomor 08 Tahun 2018 Tentang Penyelenggara Perjalanan Ibadah Umrah Bab VIII mengenai pengawasan dan pengendalian pasal 32 yang berbunyi bahwa, pengawasan dilaksanakan oleh Direktur Jenderal dan di bantu oleh Kepala Kantor Wilayah, Kepala Kantor Kementerian Agama Kabupaten/Kota, dan staf teknis haji pada Konsulat Jenderal Republik Indonesia di Jeddah.
Pengawasan yang sebagaimana di maksud pada pasal 32 tersebut meliputi pengawasan terhadap pendaftaran jamaah, pengelolaan keuangan jamaah, rencana perjalanan, kegiatan operasional pelayanan jamaah, pengurusan dan penggunaan visa, indikasi penyimpangan dan ketaatan terhadap aturan perundang-undangan yang telah di tentukan. Dalam hal ini Kepala Kantor Wilayah, Kepala Kantor Kementerian Agama Kabupaten/Kota melakukan pengawasan sendiri, hasil pengawasan di laporkan kepada Direktur Jenderal.
Pada pasal 33 yang berbunyi bahwa, pengawasan dilakukan secara terprogram dan berkala, pengawasan juga dapat dilakukan sewaktu-waktu sesuai dengan kebutuhan dan juga terpadu dengan instansi pemerintah/lembaga terkait.
