52738255 Proses Pembentukan Dasar Awam Di Malaysia Analisis Kajian Dasar Ekonomi Baru Dan Dasar Pembangunan Negara

Proses Pembentukan Dasar Awam di Malaysia:

Analisis Kajian Dasar Ekonomi Baru dan

Dasar Pembangunan Negara

Shahrul Izwan Naser

ABSTRAK

Proses pembuatan dasar di Malaysia adalah seperti negara-negara dunia ketiga yang lain di mana secara asasnya berkisar kepada aktiviti yang berobjektif. Proses ini pula terbuka kepada pandangan awam dan kumpulan-kumpulan bersekepentingan lain yang memberi kesan secara langsung kepada keputusan dasar dan pentadbiran awam. Proses pembentukan dasar awam di peringkat kerajaan akan melalui sistem birokrasi sebelum sesuatu dasar atau cadangan itu dibawa kepada masyarakat untuk dibahaskan dan dibincangkan.

Perkaitan antara input dasar awam dan pemboleh ubah sosial yang lain seperti kepentingan etnik dan kelas amat penting mengikut konteks dasar awam di Malaysia. Kedua-dua faktor tersebut ditambah pula dengan tekanan agenda politik tidak kira dari dalaman mahupun luaran telah menjadi panduan kepada pembentukan dasar awam. Secara keseluruhannya, etnik dan kelas telah menjadikan proses pembentukan dasar awam di Malaysia kelihatannya terlalu mencuba untuk akomodasi serta terburu-buru. Ini terutamanya ketika penghujung tahun 1980-an dan awal 1990-an, ketika itu politi masyarakat Malaysia disifatkan lebih bersegmen berbanding sebelumnya. Kertas kerja ini akan membincangkan mengenai proses pembentukan dasar awam di Malaysia berdasarkan sorotan birokrasi, pemerhatian mengenai isu etnik dan kelas serta pandangan konsensus kumpulan bersekepentingan. Hujah mengenai pembentukan dasar awam di Malaysia dibentangkan mengikut perbandingan di antara dua dasar utama di Malaysia iaitu Dasar Ekonomi Baru (DEB) dan Dasar Pembangunan Negara (DPN). Objektif penulisan kertas kerja ini adalah untuk menentukan karekteristik dua kajian kes berbeza dasar awam di Malaysia dengan menganalisis setiap elemen yang menyumbang kepada proses pembentukan sesuatu dasar awam.

PENGENALAN

Dasar awam didefinisikan sebagai apa saja keputusan dan tindakan kerajaan untuk melakukan atau tidak melakukan sesuatu yang mempunyai objektif, matlamat dan tujuan tertentu.

Dasar awam dijadikan panduan umum dalam mengatasi sesuatu masalah sesebuah negara. Dasar awam juga dilihat sebagai suatu tindakan yang mempunyai tujuan tertentu oleh kerajaan untuk kepentingan rakyat, yang akan mempengaruhi masyarakat.

Proses pembentukan dasar awam adalah dikaji dengan membahagikan dasar tersebut kepada empat peringkat asas iaitu:

I) penentuan objektif dasar

II) pembentukan dan penilaian terhadap alternatif-alternatif atau strategi-strategi untuk mencapai objektif

III) pemilihan alternatif IV) pelaksanaan alternatif

Jika dinilai menurut Albert Hirshman menurut teori opsyen, sesuatu pentadbiran awam akan mengguna pakai mekanisme maklum balas sebelum penentuan sesuatu dasar. Mekanisme maklum balas yang diutarakan oleh Hirshman dalam konteks dasar awam ini adalah mekanisme suara (voice). Kerajaan akan menilai pandangan dan input oleh masyarakat yang terdiri daripada kumpulan bersekepentingan dalam merangka sesuatu dasar awam. Keputusan dan tindakan daripada suara-suara yang diutarakan tadi akan diwartakan menjadi

satu dasar awam yang diimplementasikan kepada semua.

Manakala Teori David Easton pula menerangkan mengenai bagaimana sesuatu proses pembuatan dasar itu bertindak balas dengan menampilkan tuntutan dan sokongan oleh rakyat kepada kerajaan dan kerajaan mengambilkira segala pandangan demi membuat keputusan dan tindakan.

Rajah 1: Model Sistem Politik David Easton

Dasar awam begitu dipengaruhi untuk dibuat berasaskan keputusan melalui sistem politik- tuntutan atau kemahuan rakyat dan sokongan oleh rakyat melalui:

I) Rakyat menuntut sesuatu perkara dilaksanakan II) Kerajaan menggubal dan melaksanakan dasar III) Rakyat memberi sokongan dan maklumbalas

Proses sesuatu dasar awam itu dibentuk mengikut saluran legitimasi:

I) Dasar terbentuk dengan pembentangan dan diluluskan di Dewan Rakyat II) Dibawa ke Dewan Negara untuk diterima:

III) Parlimen badan tertinggi mengkaji kuasa mengawal dan laksanakan dasar strategi kerajaan

IV) Dasar awam boleh berubah mengikut nilai masyarakat dan kepemimpinan

V) Dasar awam digubal untuk penuhi objektif-objektif sosioekonomi seperti pertumbuhan ekonomi, pengagihan,kestabilan dan kebajikan umum

VI) Kejayaan dan kegagalan bergantung kepada pelaksana dan penerima dasar yang akan menentukan dasar akan datang

Rajah 2: Majlis - majlis Perancangan Negara yang terlibat dalam proses pembentukan dasar – Sumber: Jabatan Perdana Menteri

Terdapat dua jenis kategori dasar awam iaitu Desakan Dasar (policy demands) yang ditakrifkan sebagai segala desakan,tuntutan atau paksaan yang dikenakan ke atas kerajaan oleh orang ramai akibat ketidak berkesanan sesuatu dasar.

Manakala Keputusan Dasar (policy decision) pula dilihat sebagai suatu keputusan yang dibuat oleh pegawai kerajaan yang memberi kuasa atau petunjuk dan cara tindakan dasar awam. Termasuk juga tentang segala keputusan untuk mengeluarkan arahan, mengggubal undang-undang, mengedar peraturan, pentadbiran atau tafsiran kepada undang-undang.

SUMBER INISIATIF DASAR

Ahli politik dan pentadbir awam memainkan peranan yang berbeza dalam peringkat-peringkat pembentukan dasar. Peranan dan tanggungjawab ahli politik dalam pembentukan dasar awam sangat penting dalam peringkat pertama iaitu penentuan objektif dasar. Ramai ahli politik menyifatkan bahawa penentuan objektif-objektif dasar sebagai tanggungjawab utama mereka. Mereka mungkin akan mengambilkira pandangan-pandangan pentadbir tetapi selalunya ahli politik mempunyai peranan yang dominan dalam penentuan objektif dasar.

Persoalan-persoaalan mengenai penambah baikan sistem sedia ada menjadi teras kepada peringkat kedua pembentukan dasar awam iaitu, untuk membentuk dan menilai alternatif-alternatif atau strategi-strategi untuk mencapai objektif. Di peringkat kedua ini, pentadbir merupakan entiti yang penting dalam menentukan pilihan-pilihan yang terbaik dengan membekalkan kebaikan dan keburukan setiap alternatif yang dipilih. Alternatif-alternatif ini pula akan dibentangkan ke peringkat politik untuk dipertimbangkan dan tindakan selanjutnya.

Selalunya, ahli politik akan membuat pilihan alternatif berdasarkan maklumat, nasihat, konsultasi dan saranan pihak pentadbir. Setelah sesuatu pilihan dibuat, maka ianya akan diserahkan kembali kepada pihak pentadbir untuk dilaksanakan.

Rajah 3: Proses birokrasi pembentukan dasar awam yang melibatkan badan eksekutif, kumpulan bersekepentingan dan badan perundingan dasar. Sumber: Jabatan Perdana Menteri

Peringkat-peringkat yang dinyatakan di atas menggambarkan satu bentuk hubungan birokrasi yang mudah antara pentabir dan ahli politik. Namun begitu, ianya menjadi refleksi kepada kecenderungan-kecenderungan asas dalam proses pembentukan dasar awam.

DASAR SETELAH KRISIS: DASAR EKONOMI BARU

Dasar Ekonomi Baru (DEB) yang dibentuk setelah krisis perkauman 1969, menjadi satu dasar awam utama yang kini dilihat sebagai asas masalah ekonomi negara. DEB dirangka dengan fokus untuk membasmi kemiskinan di kalangan rakyat serta menyusun semula masyarakat. Dengan strategi-strategi yang dilaksanakan, DEB telah menetapkan sasaran bahawa bangsa Melayu akan memperoleh 30 peratus ekonomi Malaysia menjelang 1990. DEB merupakan satu transformasi yang penting berbanding dasar-dasar terdahulu. Maka, ianya amat penting untuk kita memahami senario yang menghasilkan dasar seperti DEB terbentuk.

Albert Hirshman dalam kajiannya mengenai pembuatan dasar di Amerika Latin, telah menetapkan bahawa salah satu punca utama terbentuknya dasar awam adalah kerana krisis. Krisis yang didefinisikan sebagai kejadian penuh trauma yang menggangu-gugat sesebuah negara – dapat dijadikan panduan sebagai pembentukan sebuah dasar awam baru. Dalam erti kata lain, sesuatu inisiatif dasar akan terhasil melalui keadaan politikal yang positif dengan menjadikan permasalahan krisis sebagai agenda dan objektif dasar. Dalam kes ini, pembentukan DEB adalah berdasarkan konteks krisis – krisis perkauman pada Mei 1969. Secara ringkasnya, tiada siapa yang dapat menyangkal pembentukan DEB itu tidak mungkin terjadi tanpa kejadian tersebut.

Ketika dua dekad kemerdekaan, kerajaan Perikatan sangat menitikberatkan agenda ketika itu iaitu Rancangan Lima Tahun Pertama (1956-1960) dan Rancangan Lima Tahun Kedua (1961-1965) dan Rancangan Malaysia Pertama (1966-1970). Dasar ekonomi ketika itu menjerumus kepada peranan kerajaan sebagai pengurus ekonomi dengan memastikan rakyat

memperoleh pekerjaan, kestabilan harga barangan di pasaran, pertumbuhan ekonomi dan juga kadar gaji seimbang.

Walaupun pelan ini merujuk kepada pembangunan ekonomi terhadap bangsa Melayu, ianya cuma menggambarkan simbolik bukan kepada komitmen utama kerajaan Perikatan. Sehingga penghujung 1960, sebahagian kumpulan bersekepentingan bangsa Melayu yang radikal seperti Pemuda UMNO menyuarakan pandangan serta menuntut hak bangsa Melayu, namun suara mereka hanyalah dilihat sebagai suara kerdil dalam sistem politik. Namun, persoalan utama kerajaan Perikatan ketika itu adalah untuk memfokus kepada pertumbuhan ekonomi dan industrialisasi, untuk menggabungkan pasaran dalaman, mempromosikan perdagangan luar dan membentuk dasar-dasar awam utama. Terdapatnya juga instrumen-instrumen dasar dan sumber kewangan untuk penyusunan sosial kepada usaha-usaha pengagihan, namun ianya amat terhad dan meliputi skop yang kecil.

Menjelang penghujung 1960-an, perdebatan mengenai dasar pembangunan makin rancak diperkatakan. Terdapat juga cadangan-cadangan mengenai dasar-dasar pro-Bumiputera. Kongres Ekonomi Bumiputera Pertama dan Kedua yang mendapat tajaan kerajaan telah diadakan pada 1965 dan 1968. Aktiviti ekonomi kerajaan ketika itu tertumpu kepada pembangunan luar bandar dan bergerak ke arah bantuan kepada golongan Bumiputera.

Sebagai contoh, Bank Bumiputera dan PERNAS telah ditubuhkan serta RIDA telah diberi nafas baru dan dinamakan sebagai MARA dengan matlamat utama untuk membantu Bumiputera dalam bidang kewangan dan industri. Tuntutan politik oleh akar umbi bangsa Melayu telah membawa pembuat dasar berasa tidak selesa dan perlunya untuk membuat

pilihan mengenai penyediaan sumber dan keutamaan mereka.

Namun begitu, tuntutan tersebut mencerminkan ketegangan yang berlaku di dalam Perikatan. Golongan elit politik berbangsa Melayu didesak untuk campurtangan dalam politik pengagihan. Persoalan siapa yang mendapat manfaat dan sehingga batas mana merupakan permulaan kepada konflik dan dilema dalam kerajaan Perikatan. Tidak mengejutkan jika usaha kerajaan dalam usaha menangani isu-isu Bumiputera hanyalah sekadar bersifat langkah berjaga-jaga demi menjaga hati bukan bukan Bumiputera. Lagi pun, usaha kerajaan ketika itu hanyalah separuh hati.

Situasi tersebut telah berubah secara dramatik dengan tercetusnya krisis perkauman 1969. Krisis perkauman tersebut bolehlah ditafsirkan sebagai kemuncak kematangan yang menghasilkan inovasi. Inovasi yang terhasil di sini adalah satu dasar ekonomi yang dapat membantu komuniti Melayu. Salah satu punca krisis perkauman yang dilihat melalui perspektif kerajaan adalah sifat ekonomi itu sendiri – rakyat miskin berbangsa Melayu yang berasa tidak puas hati dengan program kerajaan yang tidak mendatangkan manfaat kepada mereka. Manakala bukan Melayu pula merasakan bahawa mereka harus melakukan kerjasama ekonomi dengan bangsa Melayu. Setelah krisis tersebut, terdapatnya usaha golongan pedagang Cina membantu bangsa Melayu dalam menjalankan usaha perniagaan.

Sebagai contoh, Dewan Perdagangan Bersama Cina dan Dewan Perdagangan Bersama Melayu telah mengadakan Lembaga Penasihat Ekonomi Sino-Melayu pada September 1969. Usaha ini walaupun amat dialu-alukan oleh kerajaan Perikatan, namun skop dan skalanya masih terhad. Kerajaan kemudiannya melihat sudah tiba masanya sebuah dasar ekonomi

yang baru dirangka bagi membantu bangsa Melayu.

Pembentukan DEB bermula setelah krisis perkauman di mana negara ditadbir oleh MAGERAN. Bulan-bulan berikutnya, terdapat beberapa dokumen yang dirangka oleh Jabatan Perdana Menteri (JPM) dan Jabatan Perpaduan Negara (JPN) di bawah pimpinan dan sokongan Ketua Setiausah Kerajaan Persekutuan ketika itu, Tan Sri Abdul Kadir Shamsuddin. Dokumen itu adalah sebahagian daripada asas yang disediakan oleh Tun Abdul Razak yang ketika itu Pengarah Operasi kemudiannya Perdana Menteri, dan bersama Jabatan Perpaduan Negara mencari alternatif bagi strategi pembangunan di mana ianya dapat menghasilkan tapak asas DEB dan Rancangan Malaysia Kedua.

Walaupun pembentukan DEB pada asalnya dijana oleh JPN, tetapi Unit Perancangan Ekonomi (EPU) di bawah JPM yang merangka keseluruhan plan tersebut. Fungsi luas EPU memastikannya dapat merangka objektif yang spesifik dan cadangan-cadangan yang bernas mengenai perancangan pembangunan. Ketika dasar tersebut dibentuk, kumpulan bersekepentingan dan parti-parti politik adalah dikecualikan, tapi terdapatnya petunjuk bahawa UMNO telah mendapat akses kepada dasar tersebut sebelum ianya dibawa kepada pihak awam.

Biro Ekonomi UMNO yang diketuai Menteri Pembangunan Nasional dan Luar Bandar, Abdul Ghaffar Baba telah meneliti cadangan-cadangan dalam DEB dan telah menyatakan pendapat beliau. Walaupun tiada perincian dibuat ke atas pernyataan ini, namun ianya mencerminkan kelebihan yang dipunyai oleh ahli politik UMNO ke atas proses pembuatan dasar tersebut.

Penentuan konsep, sudut undang-undang dan juga pemberitahuan DEB – dikaitkan dengan 'revolusi senyap' Perdana Menteri ketika itu, Tun Abdul Razak, yang cuma mengambil masa lebih kurang 14 bulan untuk direalisasikan. DEB diluluskan oleh Parlimen pada 20 Julai 1971. Sejak dari mula, DEB telah dinyatakan secara konsisten sebagai sebuah set dasar negara yang diimpikan oleh semua pihak dengan mengambilkira hak-hak Bumiputera dan Bukan Bumiputera. Kerajaan Perikatan bersetuju bahawa DEB adalah langkah yang wajar. Tambahan pula, tiada sebarang ketidakpuasan hati yang diutarakan oleh para menteri mengenai dasar tersebut. Buktinya, MCA – rakan dalam kerajaan Perikatan amat menyokong kuat ketika dasar ini dibentangkan untuk perdebatan di Parlimen. Namun, pendirian MCA terhadap DEB sebenarnya adalah dijana berdasarkan kedudukan mereka yang semakin lemah ketika Pilihanraya 1969. Kedudukan MCA dalam Perikatan juga bertambah parah ketika Presidennya, Tun Tan Siew Sin menggugut untuk menarik diri daripada Perikatan disebabkan oleh prestasi mereka yang teruk ketika pilihanraya tersebut. Ini jelas menunjukkan yang MCA lebih mengambil berat mengenai strategi pertumbuhan dan industrialisasi secara keseluruhan berbanding aspek pengagihan sama rata DEB.

Secara ringkasnya, pembentukan DEB adalah secara dasarnya dilindungi dengan penuh rahsia. Walaupun terdapatnya perdebatan yang berlaku dalam birokrasi, ianya dilakukan diluar kawalan sistem politik . Keputusan dibuat oleh sekumpulan golongan elit yang mempunyai pilihan yang terhad terhadap suasana ketika itu dan memberi persetujuan terhadap cadangan dasar umum yang dibuat oleh Tun Abdul Razak dan pakatannya.

PEMBENTUKAN DASAR SEBAGAI PERANTARA POLITIK? DASAR PEMBANGUNAN NEGARA (DPN)

Banyak yang telah diperkatakan mengenai pelaksanaan transformasi DEB dan pembentukan semula sistem politik serta sistem penyampaian di Malaysia. Terdapatnya keperluan mengenai kajian pemikiran politik Malaysia di penghujung 1980-an yang telah dipengaruhi oleh dasar-dasar dua dekad sebelumnya.

Tetapi di sini kita mengalami kepayahan untuk menerangkan kerumitan proses rundingan pembuatan dasar berdasarkan kajian Dasar Pembangunan Negara (DPN). Jika sistem politik Malaysia mengalami perubahan kerana DEB, secara logikalnya dapat dinyatakan bahawa proses pembuatan dasar setelah DEB menjadi lebih tertutup. Dalam kes ini, ianya tidak berlaku. Tidak seperti DEB, proses penentuan agenda dan pembentukan DPN berlaku amat perlahan sekali. Perdebatan mengenai dasar tersebut hanya bermula ketika pertengahan 1980-an apabila persoalan mengenai kewajaran DEB patut diteruskan atau tidak, dibangkitkan. Dasar tersebut diumumkan pada 1990. Ianya mengambil masa kira-kira 5 tahun untuk DPN ditransformasikan daripada isu awam kepada pelan yang kukuh.

Ramai pemerhati membahaskan bahawa di sebalik beberapa perubahan dan modifikasi, DPN sebenarnya adalah sebuah dasar yang berkesinambungan daripada DEB; dari sudut kandungan dan semangatnya.

Walaupun terdapatnya beberapa fasal baru yang dinyatakan, objektif-objektif seperti 'kestabilan politik dan perpaduan nasional' masih lagi dikekalkan, DPN juga mengekalkan

'peranan utama DEB adalah untuk membasmi kemiskinan dan menyusun semula masyarakat.' Dalam DPN, kerajaan juga menyatakan bahawa DEB kekurangan 30 peratus daripada sasaran dengan hanya 20.3 peratus aset korporat negara dimiliki oleh bangsa Melayu.

Berdasarkan kenyataan tersebut, dasar baru ini akan terus mencipta suasana yang kondusif bagi menggalakkan ekonomi di kalangan komuniti Melayu. Ianya juga menyatakan bahawa kuota 30 peratus tersebut akan menjadi kenyataan pada tahun-tahun yang mendatang, tiada sebarang tarikh rasmi harus diletakkan pada sasaran tersebut.

Pelan baru dirangka adalah untuk membantu melonjakkan kedudukan golongan Melayu dalam bidang pengurusan dan teknikal, sepertimana kuota 30 peratus pemilikan aset korporat yang belum dicapai.

Persoalan utama terhadap usaha merealisasikan pelan baru tersebut, adalah penerimaan dingin oleh kerajaan terhadap idea-idea yang diutarakan oleh pelbagai kumpulan dan institutsi bebas yang lain – sebuah suruhanjaya bagi mengawalselia jentera kerajaan dalam mengimplementasi dan menentukur pencapaian objektif DPN – harus ditubuhkan.

Kerajaan memberikan hujah bahawa tiada keperluan untuk mewujudkan suruhanjaya tersebut kerana telah terdapatnya mekanisme yang mengawalselia pelaksanaan dasar. Tambahan pula, ahli suruhanjaya tersebut pastinya akan bertanggung jawab terus terhadap Yang Di-Pertuan Agong, melangkaui kabinet dan parlimen, tindakan mewujudkan sebuah badan bebas lain ibaratnya seperti mewujudkan 'kerajaan dalam kerajaan.'

Tiga Fasa Pembentukan DPN

Secara umumnya, pembentukan DPN bolehlah dibahagikan kepada tiga fasa – fasa retorik umum, fasa forum berorganisasi dan fasa keputusan.

1. Fasa Pertama: Retorik Umum

Fasa pertama bermula pada pertengahan tahun 1980-an, dikategorikan sebagai sebuah perdebatan mengenai impak kekuatan atau kelemahan dan negatif atau postitif DEB oleh kumpulan bersekepentingan dan juga parti-parti politik. Perdebatan ini dipolitikkan pada pilihan raya 1986. Pada ketika itu, pengaruh dan penyertaan terhadap dasar adalah bersifat retorik. Parti politik dan kumpulan bersekepentingan – pro dan anti kerajaan – mencuba sedaya upaya untuk membentuk pandangan umum dan sehingga ada yang menggunakan isu DEB ini untuk kepentingan politik mereka. Secara umumnya, pentadbir kerajaan memberikan harapan dan signal konflik, dengan kenyataan bahawa DEB tidak mencapai matlamatnya maka ianya akan diteruskan. Mereka yang menentang DEB terutamanya parti-parti berasaskan bangsa Cina dan kumpulan bersekepentingan melihat DEB sebagai dasar yang memecah belahkan. Kejadian Oktober 1987 – menyaksikan 106 ahli politik dan pemimpin pembangkang serta kumpulan bersekepentingan ditahan di bawah Akta Keselamatan Dalam Negeri (ISA) – menyebabkan ketegangan kaum berlaku, dan menandakan berakhirnya perdebatan umum mengenai DEB.

2. Fasa Kedua: Penubuhan Majlis Perundingan Ekonomi Negara (NECC)

Ini merupakan fasa yang menarik dalam pembentukan dasar ini secara keseluruhan. NECC merupakan sebuah forum yang membicarakan mengenai sejarah mengikut konteks pembentukan dasar di Malaysia dengan membicangkan mengenai kaedah-kaedah

penyelesaian masalah dasar ekonomi yang remeh. Tun Mahathir Mohammad ketika itu menegaskan bahawa peranan NECC adalah sebagai satu 'langkah yang tulus dalam memastikan penyertaan setiap pihak seramai mungkin dalam menentukan masa depan Malaysia.' NECC juga dikritik hebat kerana status mereka. Terdapatnya aduan mengenai Majlis yang tidak mempunyai asas legitimasi dan autoriti di mana sesuatu dasar nasional dapat dikaitkan. Pertama sekali, ianya tidak mempunyai kuasa bebas dalam membentuk dasar dan kedua, ianya akan disalahgunakan sebagai forum politik dan alat perhubungan awam. Sesebuah klausa yang dilaksanakan oleh Majlis juga telah menghasilkan kontroversi. Klausa tersebut adalah cadangan bahawa Majlis haruslah mencapai kata sepakat di kalangan ahlinya. Para pengkritik berhujah bahawa tindakan Majlis ini akan menganggu proses dasar tersebut. Dalam usaha menangani kritikan dan pandangan skeptik, Timbalan Perdana Menteri, Tun Ghaffar Baba ketika itu secara berulang kali menyatakan komitmen kerajaan akan melaksanakan segala dasar yang dirangka dan kumpulan bersekepentingan tidak perlu merasa ragu kepada keikhlasan kerajaan. Majlis tersebut dilancarkan oleh Tun Ghaffar Baba pada 19 Januari 1989. Ianya merupakan sebuah badan yang menyeluruh, dengan keahlian seramai 150 orang dan diketuai oleh Tun Ghazali Shafie yang di mana juga memainkan peranan yang penting dalam pembentukan DEB. Antara yang menyertai badan ini adalah pentadbir kerajaan, ahli politik, pakar-pakar dan wakil kumpulan bersekepentingan. Keahliannya merentasi parti politik termasuk pembangkang, dewan-dewan perniagaan, pemimpin korporat, golongan profesional, individu dan kumpulan minoriti. Sekretariat kepada Majlis ini adalah Unit Perancang Ekonomi, Jabatan Perdana Menteri. Mesyuarat tertutup pertama diadakan pada Januari 1989. Kertas cadangan dasar dalam NECCC dimajukan dalam dua peringkat – peringkat penilaian dan peringkat pembentukan. Semasa peringkat penilaian (Januari 1989 – Mei 1989), terdapat dua isu utama yang dibangkitkan. Pertama,

ahli-ahli NECC mempersoalkan ketepatan data di dalam pelan-pelan Malaysia. Ada berpendapat bahawa kerajaan seperti menyembunyikan dan menyebarkan maklumat yang salah. Ini adalah persoalan utama yang menjadi perhatian selain daripa persoalan 30 peratus kekayaan korporat oleh Bumiputera telah dicapai atau sebaliknya. Parti-parti bukan Melayu dan kumpulan bersekepentingan percaya bahawa sasaran tersebut telah pun dicapai, manakala golongan Melayu, melalui pelan-pelan Malaysia mengatakan sebaliknya. Walaupun kehadiran wakil daripada JPM dan dua belas menteri ke dalam mesyuarat tersebut bagi menjawab segala persoalan, namun kontroversi tetap timbul. Akhirnya, Tun Ghaffar Baba tampil ke hadapan dan menyatakan bahawa fakta dan statistik yang dinyatakan dalam DEB adalah benar dan sahih. Pada satu peringkat, Pengerusi Majlis, Tun Ghazali Shafie mengakui terdapatnya kekurangan maklumat dan data, namun beliau berpendapat bahawa ahli-ahli majlis tidak patut mempersoalkan kesahihan data-data rasmi tersebut. Tun Mahathir pula mencadangkan agar ahli Majlis mempersembahkan data-data mereka sendiri jika tidak berpuas hati dengan data yang disediakan oleh kerajaan.

Peringkat kedua adalah pembentukan kertas cadangan. Semasa mesyuarat kelima pada Mei 1989, lima kumpulan kerja dibentuk bagi menganalisis kepiawaian data, pembasmian kemiskinan, penyusunan semula masyarakat, ekonomi nasional mengikut konteks antarabangsa serta pembangunan modal insan. Kemudiannya, setiap sub-jawatankuasa akan berbahas, menstruktur dan menilai satu-persatu cadangan-cadangan yang dinyatakan. Terdapatnya perasaan tidak puas hati sebahagian ahli majlis dengan berpendapat bahawa Majlis tidak berlaku adil terhadap prosedur pembentukan cadangan. Kumpulan ini kemudiannya berprotes dengan megumumkan penarikan diri mereka daripada NECC. Mereka adalah Persatuan Guru-guru Sekolah Cina Bersatu (UCSTAM) dan Jawatankuasa

Sekolah-sekolah Cina Bersatu (UCSCAM) – setiap daripada mereka diwakili oleh seorang ahli majlis – menarik diri pada 25 Ogos 1989. Wakil mereka mengatakan bahawa pandangan dan saranan mereka tidak diambil kira dalam nota, laporan dan pemerhatian oleh mesyuarat tersebut. Dewan Perhimpunan Cina Selangor kemudiannya turut menarik diri. DAP menggantung penyertaan mereka dalam NECC pada 27 Ogos 1989, namun menyertainya kembali pada 11 September, tahun yang sama. Majlis Antara Agama juga menarik diri. Selama dua tahun Majlis tersebut diadakan, seramai 19 ahli daripada pelbagai organisasi menarik diri atas alasan yang pelbagai. Ternyata pentadbir-pentadbir kerajaan berasa tersinggung dengan penarikan diri DAP dan beberapa kumpulan bersekepentingan. Mereka memberi amaran, jika kumpulan-kumpulan tersebut tidak mahu menyertai proses rundingan, kerajaan Barisan Nasional tidak akan melaksanakan beberapa cadangan kerana ianya tidak mencapai kata sepakat.

Seharusnya, Majlis ini haruslah dijadikan medium perundingan bagi menyuarakan cadangan dan saranan oleh kumpulan-kumpulan bersekepentingan dalam menyelesaikan isu-isu DEB. Kebanyakan kumpulan tersebut – Bumiputera dan bukan Bumiputera – menyertainya hanya kerana isu-isu mengenai hak mereka bukan untuk mempromosi pembangunan ekonomi secara keseluruhan mengikut perspektif nasional. Namun, ramai yang beranggapan bahawa beberapa proses dalam pembentukan dasar tersebut adalah satu ancaman kepada kepentingan mereka. Mereka yang berunding atas tiket kumpulan bersekepentingan hanya prihatin terhadap output mereka dalam kerjasama tersebut, manakala institusi kerajaan secara kolektif hanya berpuas hati dengan proses sedia ada dan ingin meneruskan skop dan autoriti Majlis dalam menentukan kesinambungan DEB. Keputusan dan tindakan yang diambil oleh kesatuan dan persatuan berasaskan Cina serta pihak pembangkang menggambarkan

kerapuhan matlamat dan mereka menggangap bahawa ini hanyalah satu permainan bagi menentukan isu-isu rundingan politik mereka. Rundingan berbentuk perkauman dalam isu ekonomi hanyalah bersifat tentangan. Ini bukanlah satu fenomena baru, parti pembangkang telah menjadi terlalu polarisasi. Contohnya, mereka tidak berada dalam proses pembentukan dasar, namun kenyataan mereka tidak diambil berat tetapi mendapat perhatian daripada akhbar-akhbar Cina.

Akhirnya NECC menyerahkan laporan mereka kepada kerajaan pada 9 Februari 1990. Pelan tersebut dipanggil Dasar Ekonomi Untuk Pembangunan Negara (DEPAN), yang menurut slah seorang ahlinya sebagai sebuah 'lonjakan paradigma' dengan DEB yang dibentangkan atas dasar kebebasan, mahukan sebuah suruhanjaya bukan partisan memantau pelaksanaan dasar baru tersebut – namun ditolak oleh kerajaan.

3. Fasa Ketiga – merangka pelan dalam Unit Perancang Ekonomi (EPU)

Fasa ini adalah fasa yang paling penting ketika peringkat pembentukan dasar apabila Jawatankuasa Ekonomi Kabinet diberi tugas untuk merangka kertas cadangan dasar pada Jun 1990. Ketika 11 Jun 1990, Presiden MCA ketika itu, Tun Lim Liong Sik mengumumkan Kabinet telah membentuk sebuah jawatankuasa untuk merangka sebuah dasar ekonomi yang baru. Beliau menyatakan bahawa cadangan NECC akan didengari tapi tidak semestinya digunapakai. Kabinet telah bersidang untuk berbincang mengenai Garis Panduan Pelan Perspektif Kedua (OPP2) pada 17 Mei 1991, buat pertama kalinya. Dalam pertemuan tersebut, Tun Mahathir mengatakan bahawa Kabinet sebulat suara mengenai pendirian mereka untuk menerima cadangan NECC secara 'case to case basis'. Pada 22 Mei, Kabinet ketika mesyuarat di Kuching, meluluskan draf OPP2. Pelan tersebut bersama Rancangan

Malaysia Keenam, telah dibentangkan di Parlimen pada 24 Julai dan diluluskan pada 30 Julai setelah empat hari diperdebatkan. Ketika inilah, pertukaran nama baru dasar tersebut kepada Dasar Pembangunan Negara disarankan. Pembentukan dasar ekonomi dan alternatif-alternatif dasar seringkali dilihat sebagai bidang kuasa EPU di Jabatan Perdana Menteri.

EPU dibahagikan kepada dua iaitu Divisyen Perancangan Makro dan Divisyen Perancangan Sektoral, merupakan kunci utama kerajaan dalam merangka pelan ekonomi nasional. Fungsinya adalah sekretariat kepada Majlis Perancangan Negara (NPC), Jawatankuasa Pembangunan Nasional (NDPC), Jawatankuasa Pelaburan Asing dan Jawatankuasa antara jabatan mengenai Penswastaan. Jawatankuasa dan organisasi ini terdiri daripada menteri-menteri dan pentadbir-pentadbir kanan kerajaan yang diberikan kuasa untuk membentuk, menilai dan menyarankan cadangan dasar kepada kabinet. Diberi sumber seperti maklumat, kepakaran dan kuasa untuk membuat keputusan. - EPU sesungguhnya sebuah autoriti bebas. Terdapatnya tiga petanda birokrat dalam EPU yang bekerja secara bebas dalam merangka OPP2. Pertama, jangka masa di antara penerimaan laporan NECC dan kelulusan OPP2 oleh Kabinet menandakan EPU merangka pelan mereka sendiri, walaupun Perdana Menteri memberi komen bahawa kelulusan OPP2 terlalu lama kerana kelambatan proses penyerahan dokumen. Kedua, selepas penyerahan laporan NECC, kenyataan umum yang dibuat oleh pegawai kerajaan tidak menyatakan sebarang rujukan kepada laporan NECC. Ketiga, OPP2 tidak menggunapakai saranan utama NECC, fungsi paling penting di mana keperluan untuk membentuk suruhanjaya memantau bebas.

Rajah 4: Carta organisasi Unit Perancang Ekonomi, JPM – Sumber : Jabatan Perdana Menteri

ANALISIS PROSES PEMBENTUKAN DASAR

Analisis dasar amat penting dalam hubungkait antara agenda awam (sistemik) dan agenda rasmi (institusi atau kerajaan). Agenda awam mengandungi isu-isu utama yang mewakili majoriti rakyat mengenai representasi mereka, manakala agenda rasmi merujuk kepada agenda kerajaan yang hanya mengandungi perkara-perkara dan tindakan mereka sahaja. Pembezaan antara agenda ini penting dalam analisis untuk menentukur fasa kedua dan ketiga pembentukan DPN.

Ianya merupakan asas pemikiran Perdana Menteri bahawa NECC seharusnya menjadi ketua pembentukan dasar dan Kabinet sebagai badan yang meluluskan atau sebaliknya sesuatu cadangan oleh Majlis. Objektifnya adalah NECC seharusnya memberikan pandangan menyeluruh, mengambilkira matlamat dan merangka kertas cadangan yang akhirnya akan diterimapakai sebagai struktur asas pembentukan dasar – dengan kerajaan persekutuan memainkan peranan yang terhad dalam membekalkan maklumat dan rundingan.

Proses pembentukan dasar telah berubah, dengan tanggungjawab tidak jelas NECC, campurtangan Majlis terhadap Kabinet dan Jabatan Perdana Menteri telah membangkitkan suasana penuh birokrasi dalam sistem politik Malaysia. Tidak dapat dinafikan, bahawa pembuat-pembuat dasar di Malaysia menyerahkan tugas pembentukan polisi kepada majlis dan hanya memastikan pengaruh mereka terpelihara dalam dapatan dasar.

Tambahan pula proses pembentukan dasar tidak dapat berjalan lancar tanpa peranan yang dimainkan oleh JPM. Manakala kedudukan Perdana Menteri sebagai pemutus dasar, namun terdapat juga keperluan untuk mendengar dan bekerjasama secara kolektif oleh setiap

anggota Kabinet. Norma-norma dan tradisi Kabinet bergerak secara kolektif serta berpengaruh ke atas pembentukan dasar telah mencetuskan kerangka kerja penuh birokrasi dan sedikit sebanyak melambatkan proses pembentukan dasar.

Penyelarasan jawatankuasa mengakibatkan kuasa memutus secara de-facto, walaupun ianya tertakluk kepada kebarangkalian penambahbaikan dan pengurangan nilai apabila dibentangkan kepada Kabinet. Contohnya, EPU terlibat dalam proses penilaian berkala dan penilaian situasi ekonomi semasa adalah untuk memastikan kesesuaian kerangka dasar ekonomi adalah selaras dengan matlamat ekonomi jangka pendek. Melalui proses ini, dasar awam akan digantikan dan kesinambungan kepada dasar-dasar lain disambung bersama pandangan berbeza kumpulan etnik serta di dalam kerangka kerja politik yang lebih luas dimana ia memberikan autoriti politik dan legitimasi. EPU telah dianggap sebagai sumber pembuatan dasar awam dengan usaha mereka memberi maklum balas kepada agenda domestik.

Sepertimana yang diketahui umum, hampir kesemua kunci utama tindakan semasa fasa keputusan dibuat oleh JPM. Ini bukanlah menidakkan peranan NECC, tetapi lebih kepada memberikan perspektif yang berbeza. NECC telah menjalankan beberapa tugas utama; membentuk kerangka teknikal, mengutarakan idea, sosialisasi dan mobilisasi pakar, menentukan kedudukan mereka dan mendesak serta mempengaruhi kumpulan bersekepentingan.

Namun begitu, keputusan mengenai sesuatu dasar itu adalah tertakluk sepenuhnya oleh JPM. Dalam pembentukan dasar ekonomi nasional, JPM telah bertindak sebagai badan

pembuat dasar dengan kuasa yang diberikan oleh Perdana Menteri sendiri. Secara keseluruhannya, perbezaan antara fasa kedua dan ketiga telah dinyatakan secara jelas; semasa fasa kedua ketika NECC berperanan utama, kerajaan hanya 'membiarkan ianya berlaku' – tanpa sebarang campur tangan. Ketika fasa ketiga, apabila eksekutif hadir dan mencetuskan birokrasi dalam proses pembentukan dasar, kerajaan 'merealisasikannya' – menetapkan matlamat dan memberikan penyelesaian kepada masalah yang dihadapi oleh NECC. Jelaslah bahawa inisiatif dasar hanya diberi perhatian utama ketika fasa ketiga di mana cadangan dilaksanakan dalam agenda membuat keputusan.

Rajah 5: Proses pembentukan Dasar Pembangunan Negara – Sumber: Jabatan Perdana Menteri

RUMUSAN

Tanpa kejadian penuh trauma seperti krisis perkauman 1969, yang bertindak sebagai jendela dasar bagi DEB, pembentukan DPN pada 1990 tidak akan bersifat inklusif pendekatannya. Keadaan politik ketika 1980-an telah mengakibatkan ketidak stabilan terhadap proses pembentukan sesuatu dasar.

Andaian pembuat-pembuat dasar yang mengambil masa hampir dua dekad untuk merangka dasar telah dicabar dengan pemain-pemain baru dan keprihatinan mereka dirasai. Ianya juga adalah satu perakuan bahawa walaupun sumber-sumber yang terhad, namun itu bukanlah alasan untuk tidak mengambil sebarang tindakan dalam menentukan sesuatu dasar itu dirangka.

Rundingan mengenai perkauman hanyalah bersifat permainan yang tidak menguntungkan dan perlunya usaha dan tenaga itu dialihkan kepada kepentingan semua rakyat. Secara ringkasnya, pembentukan dasar Malaysia pada penghujung 1980-an dan awal 1990-an lebih terbuka dan rumit berbanding awal 1970-an. Kumpulan elit yang memerintah telah pun sedar bahawa sesuatu dasar itu tidak dapat dilaksanakan jika tiada sebarang persetujuan dicapai. Ianya amat sukar bagi mencapai suara bersama dalam suasana penuh polarisasi dan mempertahankan pendirian (defensive) berbanding tahun-tahun sebelumnya.

Integrasi kumpulan-kumpulan bersekepentingan dalam proses pembuatan dasar dilihat sebagai pemudah cara untuk mengurangkan ketegangan yang telah terbina sejak dua dekad sebelumnya.

Namun begitu, tidak semua kumpulan dan pihak berpengaruh dalam komuniti Melayu melihat DEB sebagai sesuatu yang gagal, malahan dasar tersebut telah membuka pintu kepada perdebatan dan perkongsian idea yang relevan dengan keadaan semasa. Kenyataannya, sekumpulan besar golongan elit Melayu telah mendapat manfaat melalui DEB. Tambahan pula, telah bertahun lamanya kerajaan BN telah memanipulasikan DEB untuk kebajikan sosial, dalam sesetengah keadaan merujuk kepada pengagihan sumbangan politik (political

reward).

Proses pembentukan dasar ini telah mempersoalkan mengenai konsistensi legitimasi dengan simbol-simbol demokrasi. Dengan matlamat utama bagi meneruskan DEB, NECC telah memainkan peranan yang simbolik terhadap proses pembuatan dasar. Kehadiran NECC di mata rakyat membuka lembaran baru bahawa pentingnya isu-isu utama nasional diketengahkan berbanding rundingan yang bersifat perkauman. Haruslah diingatkan bahawa perubahan dasar di peringkat nasional adalah tertakluk kepada sokongan yang padu daripada semua pihak. Dalam sesebuah proses pembentukan dasar, ianya tidak akan menjadi tanpa komitmen daripada Perdana Menteri. Dalam Kabinet, sebarang rundingan akan menjadi tidak berkesan tanpa kehadiran dan disokong oleh UMNO. Cadangan-cadangan kecil daripada MCA dan Gerakan selalunya dipandang ringan, walaupun ianya dilihat sebagai satu proses rundingan yang penting mengikut perspektif menteri-menteri.

Sebelum sesuatu dasar itu diputuskan, terdapatnya perundingan di kalangan kumpulan-kumpulan utama di mana kerajaan cuba untuk memenuhi permintaan mereka. Fasa ini adalah begitu kritikal dengan melibatkan proses politik yang rumit. Ianya menjadi kesan fenomena politik daripada kesepakatan pembentukan dasar yang akan menentukan

pembuatan dasar Malaysia di masa-masa hadapan. Begitu juga dengan Model Ekonomi Baru yang diumumkan oleh Datuk Seri Najib Tun Razak baru-baru ini yang telah melalui proses yang sama semasa kerangka kerjanya dibentangkan ketika Rancangan Malaysia Kesepuluh yang lalu.

BIBLIOGRAFI DAN RUJUKAN

Abas, Tun Salleh and K. Das. 1989. May Day for Justice. Kuala Lumpur. - Percetakan AZ Sdn. Bhd.

Abidin, Mahani Zainal. 2002. Rewriting the Rules, The Malaysian Crisis Management Model. Kuala Lumpur. Prentice Hall

Barlow, Colin (ed.) 2001. Modern Malaysia in the Global Economy, Cheltenham: Edward Elgar.

Beng, Oii Kee. 2007. The Reluctant Politician, Tun Dr. Ismail and His Time. Singapore: ISEAS Publishing Institute of Southeast Asian Studies.

Case, William. 2004. “Malaysia New Reforms, Old Continuities, Tense Ambiguities.” In Kevin Hewison and Richard Robson, eds., East Asia and the Trials of Neo-Liberalism. London Routledge.

Economic Planning Unit (EPU). 1971. Second Malaysia Plan, 1971-1975. Kuala Lumpur: Government Publishing.

---.1974. Mid‐Term Review of the Second Malaysia Plan, 1971–1975. Kuala Lumpur: Government Publishing.

---. 1976. Third Malaysia Plan, 1976–1980. Kuala Lumpur: Government Publishing.

---.1979. Mid‐Term Review of the Third Malaysia Plan, 1976–1980. Kuala Lumpur: Government Publishing.

---.1981. Fourth Malaysia Plan, 1981–1985. Kuala Lumpur: Government Publishing.

---. 1984. Mid‐Term Review of the Fourth Malaysia Plan, 1981–1985. Kuala Lumpur: Government Publishing

---. 1986. Fifth Malaysia Plan, 1986–1990. Kuala Lumpur: Government Publishing.

---. 1989. Mid‐Term Review of the Fift Malaysia Plan, 1986–1990. Kuala Lumpur: Government Publishing.

---. 1991a. Privatization Master Plan. Kuala Lumpur: Government Publishing.

---. 1991b. Second Outline Perspective Plan, 1991–2000. Kuala Lumpur: Government Publishing.

---. 2001a. Eighth Malaysia Plan, 2001–2005. Kuala Lumpur: Government Publishing.

---. 2001b. Third Outline Perspective Plan, 2001–2010. Kuala Lumpur: Government Publishing.

---. 2004. Mid‐Term Review of the Eighth Malaysia Plan, 2001–2005. Kuala Lumpur: Government Publishing.

Lim, Hong Hai. 2010. (Reprinted) JKP 211 Pentadbiran Awam Modul 1-4. Pulau Pinang: PPPJJ, USM.

Raslan, Karim. 2009. (Reprinted) Ceritalah 1 Malaysia in Transition. Singapore: Marshal Cavendish.

---. 2002. (Reprinted) Ceritalah 2 Journey Through Southeast Asia. Singapore: Times Books International.

---. 2009. (Reprinted) Ceritalah 3 Malaysia a Dream Deffered. Singapore: Marshal Cavendish.

Yusof, Zainal Aznam and B. Deepak. 2008. Economic Growth and Development in