UU JABATAN HAKIM; 70 TAHUN HUTANG KONSTITUSI

UU JABATAN HAKIM; 

70 TAHUN HUTANG KONSTITUSI

Oleh: Andi Muhammad Yusuf Bakri, S.HI., M.H. (Hakim Pengadilan Agama Maros)

Signal   bagi   pembentuk   undang­undang   agar   jabatan   hakim diatur   tersendiri   dalam   satu   undang­undang   sesungguhnya   sudah sangat jelas sejak era UUD 1945 tanggal 18 Agustus 1945. Hanya kealpaan bersama seluruh anggota DPR RI dari periode ke periode yang bisa menjelaskan mengapa sampai usia konstitusi yang ke­70 belum juga dibentuk Undang­Undang Jabatan Hakim.

Penjelasan   Pasal   24   dan   25   UUD   1945   (pra   amandemen) menyebutkan: 

“Kekuasaan kehakiman ialah kekuasaan yang merdeka, artinya terlepas   dari   pengaruh   kekuasaan   pemerintah.  Berhubung dengan   itu,   harus   diadakan  jaminan  dalam   undang­ undang tentang kedudukan para hakim”. 

Penjelasan Pasal 24 dan Pasal 25 UUD 1945 tersebut saat ini sudah   tidak   ada   seiring   dengan   ditiadakannya   bagian   penjelasan pada   UUD   hasil   amandemen.   Ada   lima   prinsip   yang   disepakati bersama   oleh   anggota   MPR   RI   sebagai   koridor   dalam   melakukan amandemen   selama   periode   1999­2002,   salah   satunya   adalah

penjelasan   UUD   1945   ditiadakan   dan   hal­hal   normatif   dalam penjelasan dimasukkan ke dalam pasal­pasal.1 

Menarik bahwa pasca amandemen konstitusi, tidak ditemukan satupun   pasal   dalam   UUD   Negara   RI   Tahun   1945   yang   secara redaksional   sama   dengan   penjelasan   Pasal   24   dan   25   UUD   1945, khususnya   klausul   “...Berhubung   dengan   itu,   harus   diadakan jaminan dalam undang­undang tentang kedudukan para hakim”. 

Jika   dirujuk   kepada   butir   kesepakatan   anggota   MPR   bahwa hal­hal normatif dalam penjelasan dimasukkan ke dalam pasal­pasal, maka dengan tidak adanya pasal baru yang secara redaksional sama dengan Penjelasan Pasal 24 dan 25 UUD 1945, berarti substansi atau materi   muatan   penjelasan   pasal   tersebut   dipandang   tidak mengandung suatu norma tersendiri yang perlu dipindahtempatkan ke bagian batang tubuh, melainkan murni penjelasan terhadap pasal yang sudah ada dalam batang tubuh. Atau kemungkinannya bahwa hal normatif yang terkadung dalam penjelasan pasal tersebut sudah termuat pada pasal atau pasal­pasal pada batang tubuh, sehingga tidak diperlukan pasal yang baru untuk mengakomodir. Pertanyaannya, pasal yang manakah di dalam UUD Negara RI Tahun 1945 (pasca amandemen) yang menurut perumus perubahan 1 Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia, Naskah Komprehensif

Perubahan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 Latar Belakang, Proses, dan Hasil Pembahasan 1999-2002, Buku I Latar Belakang, Proses, dan Hasil Perubahan UUD 1945. Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi, Jakarta, 2010, Edisi Revisi, hal. 159

UUD 1945 telah memuat substansi normatif penjelasan Pasal 24 dan 25 UUD 1945, sehingga tidak diperlukan membentuk satu pasal baru sebagai konsekuensi ditiadakannya Penjelasan Pasal 24 dan Pasal 25 UUD 1945 tersebut?

Ada   2   pasal   dalam   UUD   Negara   RI   Tahun   1945   (pasca amandemen)   yang   cukup   identik   dengan   penjelasan   Pasal  24   dan Pasal 25 UUD 1945 tersebut, yaitu:  

Pasal 24A ayat (5):

“Susunan,   kedudukan,   keanggotaan,   dan   hukum   acara Mahkamah Agung serta badan  peradilan  di bawahnya diatur dengan undang­undang”. 

Pasal 25: 

“Syarat­syarat untuk menjadi dan untuk diperhentikan sebagai hakim ditetapkan dengan undang­undang”. 

Kedua   pasal   ini   pernah   menjadi   bahan   perdebatan   dalam Rapat   Finalisasi   Ke­7   PAH   I   BP   MPR   RI,   24   Juli   2002.   Ada   yang menilai   Pasal   24A   ayat   (5)   dan   Pasal   25   memuat   substansi   yang sama,   sehingga   terjadi   pengulangan   (redundancy),   maka   salah satunya harus dihapus. Pada sisi lain, ada yang berpandangan kedua pasal tersebut mengatur 2 substansi yang tidak sama dan keduanya penting, sehingga tetap harus dipertahankan.2

2 Berikut ini petikan perbedaan pandangan anggota PAH I BP MPR mengenai kedua pasal tersebut:Hamdan Zoelva dari F-PBB:

Perbedaan pandangan anggota PAH I BP MPR tersebut berakhir dengan   menetapkan   bahwa   Pasal   24A   ayat   (5)   dan   Pasal   25   UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945 tetap dipertahankan, tidak ada   yang   dicabut.   Hal   tersebut   menunjukkan   bahwa   kedua   pasal tersebut difahami sebagai dua pasal yang memang tidak sama, tidak tumpang tindih, dan masing­masing memiliki domainnya sendiri.

“Saya hanya sedikit saja, khususnya mengenai Pasal 25 ini. Di sini menjadi persoalan karena syarat-syarat untuk menjadi dan diberhentikan sebagai Hakim ditetapkan dengan undang-undang. Persoalannya hakim yang mana? Hakim Agung sudah ditentukan dalam Pasal 24 Ayat (5). Hakim Mahkamah termasuk hatim peradilan-peradilan yang ada di bawahnya. Hakim Konstitusi sudah ditentukan dalam Pasal 24C. Jadi, bagaimana ini kalau saya mengusulkan lebih aman, pasal ini dicabut saja...”

Harun Kamil dari F-UG:

“Jadi begini. Tentunya dalam membuat konstitusi ini jangan sampai terjadi pengulangan yang pertama. Jadi kalau jelas-jelas bahwa telah diatur di Pasal 24A Ayat (5), itu Mahkamah Agung dan peradilan di bawahnya, artinya semua tingkatan daripada peradilan, Peradilan Negeri, Pengadilan Tinggi, dan Mahkamah Agung. Keanggotaannya diatur oleh undang-undang. Keanggotaannya itu apa? Tentu recruitment-nya, syaratnya, bagaimana cara pengangkatannya, dan pemberhentiannya. Dengan dasar itulah menjadi kuat alasan kemudian jangan sampai terjadi pengulangan oleh Pasal 25. Sehingga Pasal 25 ini menurut kami selayaknya dihapus...”.

Agun Gunandjar Sudarsa dari F-PG:

“...kalau dikatakan bahwa Pasal 25 ini tidak ada lagi manfaatnya atau redundant, menurut saya tidak. Bahkan mungkin ini akan lebih secara spesifik, memberikan payung, memberikan penegasan bahwa persoalan hakim yang memiliki kedudukan sentral dalam hukum tata negara kita, yang menjalankan kekuasaan yudikatif, itu syarat-syarat pengangkatan dan pemberhentiannya itu harus diatur dengan Undangundang. ...Kita tengok lagi Pak. ...yang dimaksud dengan Pasal 25 di sini adalah syarat-syarat untuk diangkat dan diberhentikan sebagai hakim diatur dengan undang-undang. Hakim itu bukan hanya hakim agung. Ada hakim di tingkat pengadilan tinggi, tingkat banding, ada di tingkat pertama, yang semuanya itu harus tidak bisa Mahkamah Agung nanti atau Mahkamah Konstitusi membuat kebijakan sendiri tentang itu semua, katakanlah ada permak segala macam, jadi ini penegasan harus dengan. Jadi saya tidak menafikan bahwa itu sudah cukup diatur, menurut saya baru sebagian. Akan lebih kuat kalau Pasal 25 ini tetap kita pakai sebagai payung betapa posisi hakim itu sangat strategis, bukan hanya hakim agung.”

Lihat di Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia, Naskah Komprehensif Perubahan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 Latar Belakang, Proses, dan Hasil Pembahasan 1999-2002, Buku VI Kekuasaan

Perbedaan kedua pasal tersebut pada dasarnya tidak serumit materi perdebatan anggota PAH I BP MPR. Pasal 24A ayat (5) yang berbunyi   “Susunan,   kedudukan,   keanggotaan,   dan   hukum   acara Mahkamah Agung serta badan peradilan di bawahnya diatur dengan undang­undang” bertitik fokus pada lembaga pengadilan. Pasal inilah acuan   bagi   pembentukan   Undang­Undang   Mahkamah   Agung, Peradilan   Umum,   Peradilan   Agama,   Peradilan   Tata   Usaha   Negara, dan Peradilan Militer. Adapun Pasal 25 yang berbunyi “syarat­syarat untuk   menjadi   dan   untuk   diperhentikan   sebagai   hakim   ditetapkan dengan   undang­undang”   bertitik   fokus   pada   pejabat   pelaku kekuasaan kehakiman, dalam hal ini Hakim. 

Berdasarkan   domain   kedua   pasal   tersebut,   maka   Pasal   25 itulah yang paling tepat ditunjuk sebagai pasal yang mengakomodasi substansi   penjelasan   Pasal   24   dan   Pasal   25   UUD   1945   yang ditiadakan pada saat amandemen, yang menyebutkan “...Berhubung dengan itu, harus diadakan jaminan dalam undang­undang tentang kedudukan para hakim”.

Meskipun   Pasal   25   pasca   amandemen   hanya   menyebutkan frasa “syarat­syarat untuk menjadi dan untuk diperhentikan sebagai hakim”,   yang   secara   tekstual   hanya   terbatas   pada   persoalan pengangkatan dan pemberhentian Hakim saja, namun karena pasal tersebut   adalah   satu­satunya   pasal   yang   bisa   mengakomodasi substansi penjelasan Pasal 24 dan Pasal 25 UUD pra amandemen Kehakiman. Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi, Jakarta, 2010, hal. 208-215.

yang memuat frasa “harus diadakan jaminan dalam undang­undang tentang   kedudukan   para   hakim”,   maka   mau   tidak   mau   makna komprehensif dari Pasal 25 UUD pasca amandemen adalah “syarat­ syarat untuk menjadi dan untuk diperhentikan sebagai hakim serta jaminan   kedudukan   para   hakim  ditetapkan   dengan   undang­

undang”.

Apakah   dibolehkan   memaknai   pasal   konstitusi   dengan melampaui   cakupan   teksnya,   bukankah   konstitusi   adalah  the supreme   law   of   the   land  yang   bersifat   sangat   rigid?   Jawabannya boleh.

Dalam   kajian   tentang   perubahan   konstitusi   dikenal   2   cara perubahan;   Pertama,   perubahan   secara   formal,   yaitu   perubahan sesuai   cara   yang   ditetapkan   konstitusi,   dilakukan   oleh   MPR sebagaimana   ketentuan   Pasal   37   UUD   1945.   Kedua,   perubahan secara  informal,   yaitu  perubahan   diluar   tata  cara  yang  ditetapkan konstitusi,   dapat   terjadi   karena  some   primary   forces,   judicial interpretation, atau usage and convention.3 

Perbedaan   pokok   antara   perubahan   formal   dan   informal konstitusi   terletak   pada   pengaruhnya   terhadap   teks   konstitusi. Perubahan   informal   konstitusi   tidak   mengubah   teks   konstitusi, 3 K. C. Wheare, Modern Constitutions, diterjemahkan oleh Imam Baehaqie, dengan judul Konstitusi-Konstitusi Modern, Nusa Media, Bandung, tanpa tahun, hal. 104-207. Lihat juga Jimly Ashshiddiqie, Bagir manan dkk, Gagasan Amandemen UUD NRI TAHUN 1945 dan Pemilihan Presiden secara Langsung, Sekretariat jenderal dan Kepaniteraan MKRI, Jakarta: Cet. II, Februari 2006, hal. 15-16.

hanya   mengubah   makna   dan/atau   praktik   (kontekstualisasi)   atas ketentuan konstitusi. Dalam catatan sejarah ketatanegaraan RI, perubahan informal konstitusi sudah beberapa kali terjadi. Yang paling masyhur adalah Ketetapan MPR­RI Nomor IV/MPR/1983 tentang Referendum, yang mengatur hak penentuan usul perubahan undang­undang dasar ada pada   rakyat   yang   akan   ditentukan   melalui   referendum.   Tap   MPR tersebut   “secara   diam­diam”   telah   mengubah   tata   cara   perubahan undang­undang   dasar   yang   diatur   pada   Pasal   37   UUD  1945   (pra­ amandemen).

Contoh teranyar, Putusan MK Nomor 138/PUU­VII/2009 yang membuka   kran   kewenangan   MK   menguji   konstitusionalitas   Perpu, sedangkan   Pasal   24C   ayat   (1)   UUD   Negara   RI   Tahun   1945   hanya menyebutkan   kewenangan   MK   menguji   undang­undang   terhadap Undang­Undang Dasar, tanpa sedikitpun menyebutkan Perpu.4

Berdasarkan   pemaparan   di   muka,   maka   tegaslah   bahwa meskipun   Pasal   25   tidak   mengalami   amandemen   secara   formal, namun tidak bisa dielakkan bahwa pasal tersebut telah mengalami perubahan   secara   informal   yaitu   dengan   perluasan   makna   yang mencakup   substansi   penjelasan   Pasal   24   dan   25   UUD   pra 4 Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 138/PUU-VII/2009, tanggal 1

Februari 2010 tentang permohonan pengujian Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2009 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2002 tentang Komisi Pemberantasan Korupsi. Putusan selengkapnya bisa di akses di website MK,

http://www.mahkamahkonstitusi.go.id/putusan/putusan_sidang_Perkara %20Nomor%20138-PUU-VII-2009.pdf

amandemen   tentang   jaminan   kedudukan   para   Hakim   yang   diatur dengan Undang­Undang. Jika tidak demikian, maka para perumus perubahan   konstitusi   bisa   dianggap   telah   melanggar   butir kesepakatan   yang   menjadi   koridor   dalam   melakukan   amandemen, yaitu   bahwa   penjelasan   ditiadakan   namun   hal­hal   normatif   dalam penjelasan dimasukkan ke dalam pasal­pasal.

Sekarang   semakin   mudah   menelusuri   penyebab   undang­ undang   yang   memuat   tentang   jaminan   kedudukan   para   Hakim belum   dibentuk   sampai   usia   ke­70   UUD   1945.   Tidak   lain penyebabnya   adalah   bahwa   pembentuk   undang­undang   tidak memisahkan perintah UUD untuk; (a) membentuk Undang­Undang tentang   lembaga   peradilan   sebagaimana   termuat   dalam   Pasal   24A ayat   (5),   dengan   (b)   membentuk   Undang­Undang   tentang pengangkatan,   pemberhentian,   serta   jaminan   kedudukan   Hakim yang termuat dalam Pasal 25.

Tidak   mengherankan   jika   kemudian   pengaturan   tentang jabatan Hakim menjadi parsial, tersebar diberbagai Undang­Undang, dan   tidak   mencakup   seluruh   aspek   pengelolaan   jabatan   Hakim. Ketentuan   tentang   status,   kedudukan,   cara   pengangkatan,   cara pemberhentian, pengawasan, penindakan, penggajian, dan lain­lain ditempel   sedikit­sedikit   di   berbagai   UU.   Akibatnya,   perintah konstitusi agar dibuat Undang­Undang tentang jaminan kedudukan para   Hakim   menjadi   tidak   terpenuhi   baik   secara   formal   maupun secara   materil.   Sebaliknya,   menimbulkan   kesimpangsiuran   dan inkonsistensi,   akibatnya   pengelolaan   jabatan   Hakim   tidak   mampu

memberi   perlindungan   yang   cukup   bagi   terwujudnya   independensi Hakim.

Last  but  not least, 70  tahun  kealpaan menjalankan  perintah konstitusi   untuk   membentuk   Undang­Undang   yang   menjamin kedudukan   para   Hakim   (Undang­Undang   Jabatan   Hakim)   sudah waktunya   diakhiri,   apalagi   Dewan   Perwakilan   Rakyat   RI   telah memasukkan   Rancangan   Undang­Undang   (RUU)   tentang   Jabatan Hakim   menjadi   salah   satu   RUU   pada   Program   Legislasi   Nasional Tahun 2014­2019. Langkah tersebut harus diappresiasi secara positif dan   dimaknai   sebagai   wujud   sikap   DPR   RI   yang   penuh   tanggung jawab   untuk   segera   melunasi   utang   konstitusionalnya.   Besar harapan,   RUU   Jabatan   Hakim   tersebut   bisa   segera   dibahas   dan diundangkan   dan   selanjutnya   menjadi   lokomotif   pembaharuan peradilan Indonesia demi terwujudnya negara hukum yang menjadi cita­cita konstitusional Negara Kesatuan Republik Indonesia.