Alternatif Skema Transfer Fiskal untuk RAD-GRK: Hibah ke Daerah dan Skema Insentif DAK
Daftar Isi
Sumber Pendanaan dan Desentralisasi ... 1 Alternatif 1: Hibah ke Daerah ... 3 Alternatif 2: Skema Insentif DAK ... 8
Sumber Pendanaan dan Desentralisasi
Secara umum, sistem transfer dan konteks desentralisasi fiskal di Indonesia akan lebih mengarah pada competitive decentralization. Setiap tingkat pemerintahan akan berupaya untuk klaim bentuk pencapaian dan kinerja pelayanan publik. Kebijakan seperti pembagian fungsi atau kewenangan kurang berjalan, dan pada prakteknya mengarah pada birokrasi dan program yang tumpang tindih.
Rasionalisasi skema insentif transfer untuk bentuk transfer spesifik tidak hanya dapat mengkaitkan pendanaan untuk jenis kegiatan tertentu tetapi juga dapat didasarkan untuk pencapaian target dalam lingkup perencanaan.
Berdasarkan rekomendasi bentuk pendanaan RAD-GRK, setidaknya terdapat 2 kemungkinan pendanaan melalui mekanisme dana transfer, yaitu melalui mekanisme Hibah Daerah, dan selanjutnya melalui pengembangan skema insentif DAK.
Gambar 1. Sumber Pendanaan untuk Pelaksanaan Kegiatan di Daerah
Konteks sumber pendanaan untuk kegiatan yang sama sebenarnya tidak terlalu menjadi masalah ketika transparansi dan mekanisme monitoring sudah built-in dan cukup mudah diketahui dan dipahami oleh berbagai pihak. Selain itu, untuk instrumen pendanaan terhadap kegiatan yang dilaksanakan oleh pemerintah daerah, efektifitas instrumen pendanaan umumnya juga terkait dengan permasalahan pembagian peran antar institusi untuk kejelasan proses monitoring dan evaluasi, serta apakah instrumen pendanaan tersebut telah menjamin kejelasan akuntabilitas dari institusi pemerintah daerah untuk pelaksanaan dan keberlanjutan program yang dilakukan.
Seperti dijelaskan dalam Kotak 1, salah satu karakteristik dari dana hibah, adalah mekanisme evaluasi yang relatif terintegrasi dengan penyaluran dana hibah. Dalam hal ini, umumnya penyaluran dana hibah akan bergantung dari proses evaluasi kesiapan pemerintah daerah (dalam pemenuhan persyaratan hibah) dan pelaksanaan kegiatan sesuai dengan standar ataupun kesepakatan yang ada dalam perjanjian hibah.
Namun demikian, berdasarkan penerapan hibah yang ada saat ini, mekanisme pendanaan hibah cocok diterapkan apabila ditargetkan hanya untuk beberapa daerah. Konteks administrasi terutama mekanisme evaluasi yang umumnya dilakukan instansi pemerintah pusat dengan keterbatasan sumberdaya yang ada kemungkinkan berimplikasi pada kurang efektifnya penerapan Dana Hibah apabila Dana Hibah akan ditujukan untuk jumlah pemerintah daerah yang relatif besar.
Untuk itu, dalam kaitannya dengan RAD-GRK, pendanaan melalui Hibah
Walaupun penyesuaian juga perlu dilakukan apabila, pelaksanaan kegiatan mitigasi justru akan banyak dilakukan di tingkat pemerintahan kabupaten atau kota.
Kotak 1. Skema Dana Hibah dan Skema Insentif DAK: Potensi dan Tantangannya
Skema Dana Hibah: Potensi
- Tujuan (penggunaan) Hibah diprioritaskan untuk kegiatan mitigasi yang relatif sudah “proven” dan terkait dengan stakeholder komunitas atau pelibatan pihak swasta, contoh: kegiatan di bidang pengelolaan limbah.
- Besar dana hibah juga mempertimbangkan kegiatan untuk evaluasi, database, dan proses sosialisasi (termasuk untuk periode feedback dari pemerintah daerah).
- Skema dana hibah yang di targetkan langsung untuk insentif ke sektor swasta atau komunitas dimungkinkan.
Skema Dana Hibah: Tantangannya
- Kemungkinan biaya administrasi cukup tinggi
- Hanya dapat diterapkan untuk daerah dengan ownership yang tinggi
- Kecenderungan efektifitas menurun untuk skala (cakupan daerah) yang besar Skema Insentif di DAK: Potensi
- Untuk target sektor (yang sudah ada di DAK) dengan potensi penurunan emisi GRK yang relatif besar (seperti sektor kehutanan) indikator didasarkan pada output antara.
- Penentuan dan besar alokasi dari skema insentif tidak dimungkinkan untuk di benchmark (matching) dari alokasi DAK yang diterima daerah, karena kondisi non- ideal dari formula DAK saat ini.
- Penerapan sistem phase-in pool of fund untuk menjamin perbaikan kriteria teknis DAK.
Skema Insentif di DAK: Tantangannya
- Dana skema insentif tidak dimungkinkan untuk dikaitkan dengan alokasi DAK (misalnya sebagai % tertentu dari alokasi DAK)
- Penggunaan dana (tambahan) untuk skema insentif tidak dimungkinkan untuk digunakan sesuai dengan petunjuk teknis yang ada
- Justifikasi penggabungan (tidak otomatis memperbaiki skema transfer)
Alternatif 1: Hibah ke Daerah
Hibah sebagai alternatif pendanaan RAD-GRK yang dilakukan oleh pemerintah pusat juga perlu mempertimbangkan karakteristik RAD-GRK, misalnya apakah
bentuk kegiatan merupakan kegiatan mitigasi yang merupakan kegiatan yang bisa dilakukan oleh pemerintah daerah, ataupun jika kegiatan tersebut merupakan kegiatan baru. Dalam hal ini, kemampuan dan komitmen pemerintah daerah merupakan prasyarat untuk efektifitas pelaksanaan hibah, dan untuk itu eligibility untuk alokasi dana hibah dapat didasarkan mekanisme kompetisi tertentu, misalnya dengan mengidentifikasi daerah yang telah memiliki dokumen RAD-GRK dengan detail kegiatan yang memang dapat diverifikasi, kontribusi pendanaan kegiatan yang cukup besar melalui APBD, ataupun mengidentifikasi kemampuan pemerintah daerah melalui capacity building yang dilakukan oleh pemerintah pusat.
Pelaksanaan kegiatan dan penyaluran dana hibah dilakukan melalui perjanjian hibah yang dapat spesifik disesuaikan dengan kondisi daerah, dan apabila RAD-GRK juga mencakup pelaksanaan kegiatan yang dilakukan oleh pemerintah tingkat kabupaten dan kota, maka pilihan mengenai bentuk perjanjian hibah dapat berupa:
1) perjanjian hibah dengan tingkat pemerintah provinsi saja yang berarti provinsi meneruskan pendanaan dan mengkoordinasikan pelaksanaan kegiatan di tingkat kabupaten dan kota, atau 2) perjanjian hibah dengan pemerintah provinsi untuk kegiatan yang dilakukan oleh pemerintah provinsi dan perjanjian hibah juga dilakukan dengan pemerintah kabupaten/kota yang terkait untuk kegiatan yang dilakukan oleh pemerintah kabupaten/kota tersebut.
Dalam hal cakupan jenis kegiatan, pemilihan kegiatan yang dapat dilakukan oleh pemerintah daerah dapat didasarkan dalam bentuk closed list kegiatan seperti yang tercantum dalam dokumen RAD-GRK pemerintah provinsi ataupun melalui arahan dari executing agency, misalnya Bappenas dan/atau Kementerian Teknis terkait dengan sektor kegiatan mitigasi yang perlu dilaksanakan oleh pemerintah daerah.
Kegiatan yang menjadi acuan, apabila mengacu pada dokumen RAD-GRK, perlu untuk juga mencantumkan, spesifik tahapan pelaksanaan kegiatan, output dari kegiatan, estimasi pendanaan, selain juga estimasi target penurunan emisi GRK.
Keseluruhan informasi tersebut dijabarkan dalam rencana komprehensif penggunaan dana hibah yang diverifikasi oleh executing agency.
Executing agency umumnya dari kementerian teknis jika perjanjian hibah spesifik untuk kegiatan sektor tertentu, seperti dalam konteks kegiatan mitigasi di sektor kehutanan ataupun sektor pengelolaan limbah. Namun demikian, apabila tujuan perjanjian hibah lebih untuk dukungan kegiatan yang bersifat umum dan bergantung dari pilihan pemerintah daerah dimana evaluasi berdasarkan basis dokumen perencanaan, dimungkinkan executing agency dikoordinasikan oleh Bappenas, dan/atau Kementerian Dalam Negeri, dan/atau Menko Perekonomian.
Dalam hal ini, penjelasan di Kotak 2 memberikan contoh peran lembaga di tingkat pemerintah pusat ketika konsep Dana Hibah untuk RAD-GRK lebih bersifat lintas sektor dan menekankan pada dokumen perencanaan kegiatan mitigasi emisi GRK secara keseluruhan.
Tabel 1. Karakteristik Contoh Hibah RAD GRK untuk Pemerintah Daerah Provinsi
Skema Transfer
Eligibility 1. Daerah yang telah melakukan program terkait (menunjukkan kemampuan pemerintah daerah)
2. Untuk kegiatan yang bersifat baru, dapat dilakukan dengan melakukan capacity building, dan Hibah bersifat kompetisi (misalnya melalui ranking capacity building pemerintah daerah)
3. Penilaian dokumen RAD-GRK atau dokumen setara (Pemerintah Daerah dengan dokumen perencanaan yang baik termasuk kejelasan sistem monitoring yang akan menerima Dana Hibah)
Alokasi Dana 1. Persentase tertentu dari realisasi pendanaan program terkait melalui APBD
2. Perencanaan pendanaan melalui APBN sesuai dalam dokumen RAD-GRK yang disesuaikan dengan affordability dan perencanaan pemerintah pusat.
3. Untuk RAD-GRK yang juga mencakup kegiatan dan estimasi dana APBD di tingkat kabupaten dan kota, maka Dana Hibah akan juga mencakup pelaksanaan kegiatan yang dilakukan oleh pemerintah kabupaten dan kota.
Jenis kegiatan (penggunaan
dana) Set kegiatan yang terkait dengan program (kegiatan langsung dan tidak langsung untuk pencapaian penurunan emisi GRK) Penyaluran dana 1. Disalurkan berdasarkan evaluasi kegiatan sesuai guideline
yaitu setelah mendapatkan persetujuan kelayakan teknis dari executing agency
3. Untuk menghindari program tidak terselesaikan, dapat dilakukan melalui pengalihan ke mekanisme pinjaman apabila kegiatan tidak sesuai dengan spesifikasi teknis atau terdapat persyaratan hibah seperti kegiatan pendukung yang tidak dilaksanakan yang menyebabkan pembatalan dana hibah.
Proses evaluasi Evaluasi berdasarkan guideline untuk pencapaian kualitas output dan atau kinerja tertentu dari pelaksanaan kegiatan.
Sumber pendanaan Pendanaan bersumber dari APBN dengan besar pool of fund disesuaikan kebutuhan (input dari dokumen perencanaan K/L).
Besar pendanaan (pool of fund) dapat didasarkan kebutuhan (misalnya dari threshold biaya mitigasi dan kebutuhan
penurunan emisi GRK sektor terkait)
Seperti terangkum di Gambar 2, dalam persiapan Hibah RAD-GRK, kondisi ideal yang tercipta adalah sudah adanya guideline untuk kegiatan dan atau sektor prioritas spesifik untuk setiap daerah, serta guideline evaluasi sehingga proses ataupun standar untuk melakukan evaluasi pelaksanaan kegiatan yang didanai dari hibah tersebut sudah cukup jelas. Termasuk dalam hal ini dokumen yang perlu ada adalah formulasi persyaratan yang mengkaitkan antara target kegiatan dan mekansime evaluasi atau konteks akuntabilitas pemerintah daerah dalam pelaksanaan kegiatan tersebut.
Gambar 2. Contoh Proses Administrasi Hibah RAD-GRK
Dana hibah untuk RAD-GRK perlu mempertimbangkan bahwa cakupan dan bentuk kegiatan yang dapat didanai melalui mekanisme hibah merefleksikan tujuan hibah itu sendiri. Seperti dijelaskan di Kotak 2, institusi di tingkat pemerintah pusat perlu mengidentifikasi dari dokumen RAD-GRK yang ada untuk bentuk spesifik kegiatan yang akan didanai oleh hibah termasuk justifikasi melakukan prioritas, yang terangkum dalam guideline aktifitas prioritas baik untuk keseluruhan antar sektor maupun untuk setiap sektor.
Dalam hal ini, prioritas dana hibah dapat disalurkan untuk: 1) pemerintah daerah yang telah memiliki dokumen RAD-GRK atau dokumen lainnya yang setara yang dapat dijadikan acuan untuk cakupan kegiatan yang dapat dilaksanakan oleh Hibah RAD-GRK ini, 2) kegiatan yang dilakukan merupakan rangkaian kegiatan yang dapat diidentifikasi sebagai kegiata mitigasi yang menurunkan emisi GRK, 3) kegiatan telah diverifikasi dengan kesesuaian perencanaan pemerintah pusat untuk kebutuhan penurunan GRK, dan estimasi pendanaan dengan mengidentifikasi kontribusi pemerintah daerah.
Oleh karena itu terkait dengan jenis dana hibah RAD-GRK, dimungkinkan adanya beberapa jenis hibah terutama apabila kegiatan hibah relatif spesifik baik untuk konteks sektor tertentu ataupun lintas sektor. Seperti rekomendasi roadmap kegiatan di Lampiran 1, tahap awal yang perlu dilakukan adalah review dan rekonsiliasi RAD-GRK ditingkat pemerintah pusat dan perencanaan sektor belum dapat terealisasi, baru kemudian kementerian teknis dapat fokus dalam menetapkan guideline evaluasi kegiatan RAD-GRK untuk setiap sektor kegiatan mitigasi. Guideline evaluasi menjadi acuan dan informasi yang perlu diketahui oleh pemerintah daerah sebelum pelaksanaan kegiatan terkait.
Proses evaluasi dan monitoring merupakan faktor yang menentukan apakah dana hibah dapat disalurkan atau tidak. Persetujuan executing agency tidak hanya didasarkan pada pelaporan pelaksanaan kegiatan tetapi juga identifikasi bahwa kegiatan yang telah dilaksanakan sesuai dengan kriteria teknis yang telah ditetapkan. Oleh karena itu, tahapan penyaluran hibah umumnya bersifat bertahap, disesuaikan dengan proses evaluasi dari kegiatan tersebut. Sebagai contoh, mekanisme evaluasi untuk kegiatan water management dan sanitasi, dimulai dengan melakukan penilaian terhadap kegiatan yang dilakukan terlebih dahulu melalui dana APBD oleh pemerintah daerah. Skema ini mengkondisikan ownership dan kemampuan yang cukup tinggi dari pemerintah daerah.
Kesinambungan antara penyaluran dan proses evaluasi, berimplikasi bahwa mekanisme pendanaan Hibah umumnya untuk periode lebih dari 1 tahun anggaran.
Untuk skema Dana Hibah RAD-GRK, sesuai dengan dokumen RAD-GRK, dapat diidentifikasi kegiatan yang perlu untuk dilaksanakan dalam periode awal, yaitu untuk tahun 2013-2014. Tahapan penyaluran disesuaikan dengan persyaratan kelayakan pelaksanaan kegiatan langsung dan tidak langsung kegiatan mitigasi GRK.
Misalnya, mengacu pada contoh skema hibah yang ada saat ini, untuk 3 tahap penyaluran dana, tahap pertama penyaluran dilakukan setelah pemerintah daerah melakukan kegiatan pendukung seperti capacity building ataupun sosialisasi program, tahap kedua penyaluran dikaitkan dengan pelaksanaan kegiatan yang dilakukan melalui APBD, dan tahap ketiga penyaluran adalah scaling-up dari pelaksanaan kegiatan terkait.
Kotak 2. Contoh Peran setiap Lembaga Kementerian dan Non-Kementerian dalam Proses Administrasi Hibah RAD-GRK
1.Bappenas melakukan evaluasi dokumen RAD-GRK (guideline sektor prioritas) 2.Bappenas menetapkan kegiatan prioritas
3.Kementerian Teknis menetapkan guideline evaluasi output
4.Kementerian Keuangan menetapkan skema hibah sesuai dengan pertimbangan Bappenas dan/atau Kementerian Dalam Negeri
5.Kementerian Keuangan dan Bappenas melakukan sosialisasi skema hibah 6.Pemerintah daerah dapat memberikan feedback skema Hibah tersebut
7.Kementerian Keuangan dan pemerintah daerah menandatangani Perjanjian Hibah terkait
8.Kementerian Teknis atau pihak lain melakukan evaluasi
9.Kementerian Teknis menyetujui/tidak penyaluran Hibah berdasarkan evaluasi 10.Berdasarkan pertimbangan Kementerian Teknis dan Bappenas, Kementerian Keuangan dapat menawarkan perubahan skema Hibah (ke model pinjaman)
Alternatif 2: Skema Insentif DAK
Mekanisme skema insentif DAK dilakukan untuk sektor penurunan emisi GRK yang memang sudah memiliki pendanaan DAK, dalam hal ini mengacu pada sektor kehutanan, sektor pertanian, dan sektor lingkungan hidup. Seperti tercantum di Kotak 1, potensi penerapan skema insentif DAK, adalah untuk menyelaraskan perencanaan atau target pencapaian sektor dan kegiatan mitigasi penurunan emisi GRK di sektor terkait yang menjadi urusan pemerintah daerah.
Dari segi karakteristik pendanaan melalui DAK, yang lebih ditujukan pada aktifitas yang bersifat fisik, serta fokus kegiatan umumnya adalah kegiatan yang dilakukan dan menjadi urusan pemerintah tingkat kabupaten dan kota, maka konteks pendanaan melalui DAK juga berfungsi komplementer dari pendanaan melalui Dana Hibah, terutama apabila Dana Hibah yang didasarkan pada dokumen RAD-GRK lebih mengacu pada kegiatan yang dilakukan oleh pemerintah provinsi.
Dari Gambar 3, dapat terlihat bahwa penyesuaian DAK untuk kegiatan mitigasi emisi GRK dapat dilakukan apabila penentuan daerah atau eligibility setidaknya yang didasarkan pada indikator teknis tidak bertentangan dengan karakteristik mitigasi emisi GRK. Selain itu, petunjuk teknis juga perlu disesuaikan dengan dokumen perencanaan RAD-GRK untuk tingkat provinsi dan/ataupun dokumen perencanaan lainnya yang setara yang diaplikasikan oleh pemerintah kabupaten dan kota.
Gambar 3. Contoh Skema Insentif DAK dalam Alur Transfer DAK
Untuk skema insentif DAK, contoh skema insentif yang sudah diterapkan adalah dalam konteks P2D2. Insentif dari P2D2 bertujuan agar pemerintah daerah dapat melakukan proses reporting dan konteks monitoring dan evaluasi yang dapat dilakukan terkait dengan DAK.
Apabila RAD-GRK diterapkan melalui mekanisme DAK dengan skema insentif P2D2, maka mekanisme penyaluran insentif sebaiknya juga dilakukan sebagai bagian dari pool DAK sektor terkait, dan juga jadwal verifikasi yang dapat dipercepat untuk periode sebelum APBD-P.
Selama lima tahun terakhir, DAK yang disalurkan oleh pemerintah pusat rata-rata mengalami peningkatan sebesar 18.5 persen, walaupun fluktuasi perubahan alokasi cukup tinggi setiap tahun-nya. Terkait dengan skema insentif DAK, diperlukan kepastian bahwa untuk sektor yang juga akan atau telah mencakup kegiatan mitigasi emisi GRK, setidaknya peningkatkan pagu alokasi tidak melebihi dari rata- rata peningkatan pagu DAK secara agregat ini. Misalnya, jika mengadopsi skema P2D2 untuk pool of fund, maka untuk sektor DAK yang terkait dengan mitigasi, setidaknya terdapat tambahan 10 persen dari total pagu sektor terkait.
Dalam hal ini, tambahan pagu tersebut merupakan sumber pendanaan untuk skema insentif alokasi DAK dapat didasarkan pada pencapaian indikator teknis. Dalam
Tabel 2 tercantum contoh skema insentif alokasi DAK, dimana pemerintah daerah mendapatkan tambahan alokasi yang didasarkan pada pencapaian indikator output yang terkait dengan penurunan emisi GRK.
Tabel 2. Contoh Skema Insentif DAK Skema Transfer
Eligibility Daerah yang mengalami penurunan emisi GRK (dengan contoh indikator tidak langsung: peningkatan areal hutan di sektor
kehutanan, peningkatan produktifitas pertanian per ha area di sektor pertanian, atau penurunan per kapita polusi air dan udara di sektor lingkungan)
Alokasi Dana Indikator output dikalikan dengan per unit rata-rata biaya mitigasi yang relevan disektor terkait (dan disesuaikan dengan besar pool of fund yang tersedia)
Jenis kegiatan
(penggunaan dana) Bersifat block grant; atau untuk kegiatan RAD GRK di sektor terkait (RAD GRK sebagai pengganti petunjuk teknis penggunaan dana) Penyaluran dana Dilakukan di tahap awal penyaluran DAK
Proses evaluasi Disesuaikan dengan skema evaluasi DAK
Sumber pendanaan Phase-in untuk besar sumber pendanaan. Apabila kriteria DAK diperbaiki, maka besar pagu pendanaan DAK sektor terkait ditingkatkan.
Estimasi kebutuhan pendanaan sudah merupakan output dari dokumen RAD-GRK, namun demikian untuk konteks transfer seperti DAK, pendanaan lebih disesuaikan pada affordability pemerintah pusat. Untuk itu, kegiatan mitigasi yang dilakukan oleh pemerintah daerah, harus lebih mengutamakan pendanaan pemerintah daerah sendiri melalui APBD. Karakteristik DAK yang bersifat top-down dapat disesuaikan dengan perencanaan bottom-up dari dokumen RAD-GRK ataupun dokumen perencanaan kegiatan mitigasi yang disusun oleh pemerintah kabupaten dan kota, apabila pemerintah daerah juga telah menetapkan perencanaan terkait dan diinformasikan kepada pemerintah pusat. Dalam hal ini, seperti juga dijelaskan di bagian mengenai mekanisme pendanaan melalui Hibah, peran lembaga pemerintah pusat untuk melakukan review dan proses evaluasi kegiatan cukup penting, dimana contoh proses administrasi antar lembaga terangkung di Kotak 3.
Kotak 3. Contoh Peran setiap Lembaga Kementerian dan Non-Kementerian dalam Proses Administrasi Skema Insentif DAK
1.Bappenas melakukan evaluasi dokumen RAD-GRK (guideline sektor prioritas) 2.Bappenas dan Kemendagri melakukan evaluasi kriteria DAK sektor tahun lalu terkait perubahan iklim
3.Kementerian Keuangan menetapkan skema insentif (menambah/mengurangi) pagu DAK sektor terkait. Tambahan atau pengurangan sebagai besar sumber pendanaan.
4.Kementerian teknis menetapkan petunjuk teknis dengan acuan RAD-GRK 5.Kementerian Keuangan menetapkan skema insentif untuk alokasi berdasarkan kriteria terkait dengan output kegiatan mitigasi sektor terkait
6.Bappenas dan Kemendagri melakukan sosialisasi skema transfer DAK sektor terkait
7.Kementerian Keuangan menetapkan alokasi insentif dan dilekatkan pada alokasi DAK daerah di sektor terkait
8.Kementerian Teknis melakukan perubahan kriteria teknis sesuai dengan pertimbangan Bappenas dan Kemendagri
Lampiran
Lampiran 1. Roadmap Dana Hibah RAD-GRK 2013-2014
Jan Feb Mar Apr Mei Jun Tahun 2013
1. Penetapan Prioritas Aktifitas RAD-GRK melalui pendanaan hibah
2. Penetapan Guideline Evaluasi Output 3. Persiapan Skema Dana Hibah (Tahap
penganggaran di APBN-P) 4. Sosialisasi Skema Dana Hibah 5. Penetapan Perjanjian Hibah 6. Pelaksanaan Hibah RAD-GRK
Lampiran 2. Roadmap Skema Insentif DAK 2014-2015
Jan Feb Mar Apr Mei Jun Tahun 2013
1. Evaluasi Indikator Teknis dan Petunjuk Teknis untuk tahun 2013-2014
2. Penetapan Regulasi Skema Insentif DAK 3. Sosialisasi Skema Insentif DAK
Tahun 2014 4. Pelaksanaan Skema Insentif DAK untuk
Sektor (Pool of Fund)
5. Perubahan/pelaksanaan Petunjuk Teknis (mengakomodasi RAD-GRK)
