Revrisond Baswir
orupsi dapat didefinisikan dengan berbagai cara. Namun
demikian, bila dikaji secara mendalam, akan segera diketahui bahwa hampir
semua definisi korupsi mengandung dua unsur berikut di dalamnya:
Pertama, penyalahgunaan kekuasaan yang melampaui batas kewajaran hukum oleh para pejabat atau aparatur negara; dan Kedua, pengutamaan kepentingan pribadi atau klien di atas kepentingan publik oleh para pejabat
atau aparatur negara yang bersangkutan (Braz dalam Lubis dan Scott,
1985).
Dengan kedua unsur tersebut, tidak aneh jika Alatas (1999),
cenderung menyebut korupsi sebagai suatu tindakan pengkhianatan
(pengingkaran amanah). Tetapi justru karena sifat korupsi yang seperti itu,
upaya untuk mendefinisikan korupsi cenderung memiliki masalah pada
dirinya sendirinya. Disadari atau tidak, upaya untuk mendefinisikan korupsi
hampir selalu terjebak ke dalam dua jenis standar penilaian yang belum
tentu akur satu sama lain, yaitu norma hukum yang berlaku secara formal,
dan norma umum yang hidup di tengah-tengah masyarakat.
Akibatnya, suatu perbuatan yang dikategorikan sebagai korupsi
secara hukum, belum tentu dikategorikan sebagai perbuatan tercela bila
ditinjau dari segi norma umum yang berlaku di tengah-tengah masyarakat.
Sebaliknya, suatu perbuatan yang dikategorikan sebagai korupsi dalam
pandangan norma umum, belum tentu mendapat sanksi yang setimpal
secara hukum (Waterbury dalam Lubis dan Scott, 1990).
Bertolak dari masalah pendefinisian korupsi yang cukup rumit
tersebut, tanpa sengaja kita sesungguhnya dipaksa untuk memahami korupsi
relasi antara kekuasaan dan masyarakat yang menjadi konteks
berlangsungnya fenomena tersebut.
Artinya, fenomena korupsi hanya dapat dipahami secara utuh jika ia
dilihat dalam konteks struktural kejadiannya. Pernyataan ini sama sekali
bukan untuk menafikkan keberadaan korupsi sebagai sebuah fenomena
kultural, melainkan sekadar sebuah penegasan bahwa fenomena korupsi
juga memiliki dimensi struktural yang sangat penting untuk diselidiki guna
memahami fenomena korupsi secara utuh.
Korupsi dan Kekuasaan
Korupsi pernah menjadi bahan perdebatan yang cukup hangat
dalam sejarah Indonesia. Hal itu bermula dari pernyataan Furnivall,
sebagaimana dikemukakan oleh Smith (Lubis dan Scott, 1990), yang
menyatakan bahwa Indonesia di masa kolonial sama sekali bebas dari
korupsi. Jika kemudian korupsi cenderung berkembang menjadi penyakit
endemik dalam struktur ekonomi dan politik Indonesia, setidak-tidaknya
menurut sejumlah kalangan, maka kesalahan terutama harus ditimpakan
terhadap pemerintahan pendudukan Jepang.
Tetapi pendapat seperti itu dibantah dengan tegas oleh Smith.
Mengutip Day, Smith mengemukakan sejumlah contoh yang
mengungkapkan cukup meluasnya tindakan korupsi di bawah pemerintahan
Hindia Belanda. Penyebab utamanya adalah gaji yang sangat rendah.
Karena menerima gaji yang sangat rendah, orang-orang yang bekerja pada
kompeni Belanda sangat mudah tergoda untuk menerima imbalan tambahan
dari organisasi-organisasi pribumi yang lemah. Hanya saja, karena banyak
dari bentuk-bentuk korupsi yang terjadi ketika itu berlangsung dengan modus
operandi yang belum dikenal sebelumnya, ia cenderung mendapat nama
yang cukup sopan dan dipandang sebagai perbuatan legal.
Berbagai bentuk korupsi yang telah berlangsung sejak sebelum
tahun 1800-an itu, cenderung semakin meluas setelah terjadinya peralihan
terjadinya perubahan metode pembayaran terhadap para aristokrat pribumi.
Pembayaran terhadap aristokrat pribumi ini, yang oleh kompeni dilakukan
dengan memberikan upeti, oleh gubernur jendral Belanda diganti dengan
memberi gaji. Akibatnya, para aristokrat pribumi tersebut terpaksa
menggunakan cara-cara yang tidak sah jika mereka ingin mempertahankan
taraf hidup yang sudah menjadi kebiasaan mereka.
Perluasan pengertian korupsi secara besar-besaran terjadi setelah
Indonesia memasuki periode merdeka. Dengan beralihnya kekuasaan dari
penguasa kolonial ke tangan pemerintah Indonesia, tuntutan masyarakat
terhadap penggunaan kekayaan negara secara benar cenderung meningkat.
Pemakaian secara pribadi kekayaan negara oleh para pejabat negara akan
serta merta dipandang sebagai tindakan korupsi. Sebagaimana
dikemukakan Wertheim, tindakan yang sebelumnya dipandang sebagai
tindakan normal, kini dipandang secara lebih kritis.
Pelajaran yang dapat dipetik dari sejarah perkembangan korupsi di
Indonesia tersebut adalah: Pertama, korupsi pada dasarnya berkaitan dengan perilaku kekuasaan. Mengutip Lord Acton, kekuasaan memang
cenderung untuk korup. Kekuasaan yang berkuasa secara absolut, akan
korup secara absolut pula. Kedua, korupsi sangat erat kaitannya dengan perkembangan sikap kritis masyarakat. Semakin berkembang sikap kritis
masyarakat, maka korupsi akan cenderung dipandang sebagai fenomena
yang semakin meluas.
Berdasarkan kedua hal tersebut, tragedi yang dialami oleh
pemerintahan Orde Baru sesungguhnya dapat ditafsirkan secara mudah.
Sebagaimana diketahui, pemerintahan Orde Baru yang berkuasa lebih dari
30 tahun tersebut, terutama menopang kekuasaannya dengan dukungan
militer. Dengan sifat seperti itu, pemerintahan Orde Baru sesungguhnya
tidak hanya telah memerintah terlalu lama, tetapi cenderung berkuasa
secara otoriter.
Masa berkuasa secara otoriter yang terlalu lama itu, telah
aspirasi yang hidup di tengah-tengah masyarakat. Pada mulanya, sikap kritis
masyarakat terhadap tindakan korupsi yang dilakukan oleh para pejabat
Orde Baru, dapat direpresi dengan mengendalikan media massa. Tetapi,
sebagaimana terbukti kemudian, tindakan seperti itu sama sekali tidak
menolong. Sikap kritis masyarakat terhadap meluasnya tindakan korupsi
yang dilakukan oleh para pejabat Orde Baru, terus bertahan hidup seperti api
dalam sekam.
Dengan latar belakang seperti itu, krisis ekonomi yang melanda
Indonesia pada penghujung 1997 dan awal 1998, sesungguhnya tidak lebih
dari sekedar momentum sejarah yang menyebabkan meledaknya
kemarahan masyarakat. Secara simbolik, kemarahan masyarakat memang
tertuju kepada Soeharto dan militer. Tetapi penyingkiran Soeharto dan
militer dari gelanggang kekuasaan, sama sekali tidak akan mengurangi sikap
kritis masyarakat terhadap perilaku kekuasaan. Sikap kritis masyarakat
terhadap perilaku kekuasaan pasca kejatuhan Soeharto, sudah sangat
berbeda dari masa sebelumnya.
Bila demikian halnya, sangat wajar bila pemerintahan Presiden
Abdurrahman Wahid sangat cepat terjerembab ke dalam tuduhan
melakukan korupsi. Ini bukan soal volume korupsi. Bukan juga soal
pembuktian tindakan tersebut secara hukum. Secara struktural, persoalan
yang dihadapi oleh pemerintahan Presiden Wahid adalah persoalan hukum
besi sejarah. Artinya, terlepas dari semakin meluas atau tidaknya praktik
korupsi di Indonesia, setiap penguasa baru Indonesia harus berhadapan
dengan hukum besi meningkatnya sikap kritis masyarakat terhadap perilaku
kekuasaan.
Korupsi dan Keuangan Publik
Faktor struktural yang bersemayam di balik relasi dinamis yang
terjadi antara kekuasaan dan sikap kritis masyarakat sebagaimana diuraikan
antara kekuasaan dan masyarakat, adalah struktur pengelolaan keuangan
publik di Indonesia yang cenderung sentralistis secara berlebihan.
Belakangan, melalui kebijakan otonomi daerah, memang ada upaya
untuk mengurangi sentralisasi pengelolaan keuangan publik yang berlebihan
tersebut. Tetapi janji otonomi yang terangkum dalam Undang-undang (UU)
No. 22 dan 25 tahun 1999 itu, sesungguhnya tidak lebih dari sekedar isapan
jempol. Dibandingkan dengan periode sebelumnya, terutama dipicu oleh
kebijakan rekapitalisasi perbankan yang diwariskan oleh pemerintahan Orde
Baru, sentralisasi pengelolaan keuangan publik di Indonesia justru
cenderung semakin memburuk.
Untuk mendapat gambaran yang lebih terinci, data sebagaimana
tersaji dalam tabel 1, berbicara secara sangat gamblang. Dari tabel tersebut
dapat disaksikan betapa pemerintah pusat, yang diwakili oleh BPPN, Menteri
BUMN, dan berbagai instansi pemerintah pusat lainnya, mengendalikan
hampir sekitar 95 persen dari seluruh komponen keuangan publik (di luar
asset) yang terdapat di negeri ini. Sementara, pemerintah daerah tingkat I
dan II se-Indonesia, secara bersama-sama hanya mengendalikan sekitar 5
persen sisanya.
Tabel 1. Struktur Pengelolaan Keuangan Publik di Indonesia
No
. Jenis Pengelola Jumlah %
1. Dana Rekap dan BLBI BPPN Rp. 650 triliun 37
2. BUMN Menteri BUMN Rp. 450 triliun 25
3. Nonbujeter Setiap Instansi Pemerintah Pusat
Rp. 300 triliun (?) 16
4. APBN Departemen Keuangan Rp. 315 triliun 17
5. APBD Pemda Tk I dan II
se-Indonesia Rp. 90 triliun 5
TOTAL Rp. 1800 triliun 100
Celakanya, dari seluruh komponen keuangan publik yang dikelola
oleh pemerintah pusat itu, sebagian besar justru dikelola secara tidak
transparan dan bertentangan dengan hukum. Dana rekapitalisasi perbankan
misalnya, yang merupakan utang obligasi pemerintah terhadap Bank
Indonesia (BI) itu, secara resmi dinyatakan bernilai sebesar Rp 450 triliun.
Tetapi sebagaimana diakui oleh pemerintah, peluang tingkat pengembalian
(recovery rate) dana tersebut, maksimal hanya mencapai sekitar 30 persen.
Yang lebih konyol adalah hasil pemeriksaan Badan Pemeriksa
Keuangan (BPK) terhadap penyaluran dan penggunaan dana Bantuan
Likuiditas Bank Indonesia (BLBI). Sebagaimana diumumkan oleh BPK, dari
total dana BLBI yang disalurkan pemerintah sebesar Rp 144 triliun,
ditemukan penyimpangan sebesar Rp 138 triliun atau sekitar 96 persen.
Hingga sejauh ini, boleh dikatakan belum tampak adanya tindakan serius
yang telah dilakukan oleh pemerintah pusat untuk menyelesaikan perkara
salah urus dana rekapitalisasi dan BLBI yang bernilai ratusan triliun tersebut.
Hampir sama konyolnya dengan dana rekapitalisasi dan BLBI adalah
nasib kekayaan publik yang dikelola oleh Badan Usaha Milik Negara
(BUMN). Secara resmi, nilai aset seluruh BUMN pada tahun 1997 (terdiri
dari 164 perusahaan induk dan 1.200 anak perusahaan), dinyatakan
meningkat hampir empat kali lipat menjadi Rp 450 triliun, jika dibandingkan
dengan keadaan tahun 1988. Nilai aset BUMN pada tahun 1988 berjumlah
sebesar Rp 127 triliun. Tetapi jika dibandingkan volume keuntungannya,
volume keuntungan BUMN dalam periode sepuluh tahun tersebut ternyata
hanya meningkat sedikit dari Rp 5,2 triliun menjadi Rp 6,5 triliun.
Salah satu penjelasan yang menyebabkan buruknya tingkat
keuntungan BUMN adalah berlangsungnya penjarahan secara permanen
dan munculnya dana-dana nonbujeter pada hampir seluruh instansi
pemerintah. Sebagaimana diketahui, asal mula dana-dana nonbujeter yang
dikelola dalam bentuk yayasan dan perusahaan swasta plat merah itu adalah
dari hasil pemungutan manajemen fee dari setiap BUMN yang berada di
Secara resmi, volume dana nonbujeter yang dikelola oleh berbagai
instansi pemerintah itu memang tidak tersedia datanya. Tetapi bahwa
keberadaan dana-dana haram yang telah diketahui sejak tahun 1967
tersebut masih terus berlangsung hingga kini, jelas memperlihatkan sangat
kuatnya resistensi di sekitar pusat kekuasaan untuk mengangkangi kekayaan
publik dan mengelolanya secara melanggar hukum.
Terlepas dari keberadaan rekapitalisasi, BLBI, BUMN, serta
dana-dana nonbujeter tersebut, struktur pengelolaan keuangan publik yang
terangkum dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) pun
sesungguhnya hampir sama saja sentralistisnya. Sebagaimana tampak pada
tabel 2, dari seluruh pendapatan negara yang dikumpulkan melalui APBN
dan APBD, 95 persen masuk ke dalam APBN. Dengan demikian, jumlah
total Pendapatan Asli Daerah (PAD) yang masuk ke dalam APBD, hanya
tersisa sekitar 5 persen.
Tabel 2. Struktur Pengelolaan Keuangan Publik dalam APBN dan APBD
Belanja Pengendali Pendapatan Sebelum
Otonomi UU No. 25/1999
Pemerintah Pusat 95 % 80 % 75 %
Pemerintah Daerah 5 % 20 % 25 %
Sumber: Diolah oleh Revrisond Baswir dari berbagai sumber
Undang-undang (UU) No. 25/1999 memang sama sekali tidak
berbicara mengenai perimbangan pendapatan. UU tersebut hanya berbicara
mengenai peningkatan alokasi belanja pemerintah pusat ke pemerintah
daerah. Walaupun demikian, perubahan yang terjadi, selain bias ke
daerah-daerah yang kaya sumber daya alam, ternyata sama sekali tidak berarti.
Pasca penerbitan UU. No. 25/1999, volume belanja negara yang
dikendalikan oleh pemerintah daerah se-Indonesia ternyata hanya meningkat
Penanggulangan Korupsi
Bertolak dari uraian panjang dan lebar di muka, secara struktural
dapat disaksikan betapa sangat rentannya Indonesia terhadap fenomena
korupsi. Situasi rentan itu tidak hanya berkaitan dengan pola relasi dinamis
antara kekuasaan yang otoriter dengan sikap kritis masyarakat, tetapi
terutama berkaitan dengan struktur pengelolaan keuangan publik yang
memang sentralistik secara berlebihan. Akibatnya sebagaimana dialami oleh
pemerintahan Presiden Wahid, sebuah pemerintahan yang dipilih dan
memerintah secara demokratis pun, sangat mudah terjerembab ke dalam
pelukan korupsi.
Lebih-lebih anasir-anasir Orde Baru belum sepenuhnya dapat
disingkirkan dari lingkaran kekuasaan dan birokrasi di Indonesia.
Keberadaan anasir-anasir Orde Baru ini tidak hanya cenderung menjadi
kekuatan struktural yang menghambat semua upaya untuk memerangi
korupsi, lebih dari itu mereka cenderung menjadi komponen utama yang
menghalangi setiap upaya untuk mendesentralisasikan struktur pengelolaan
keuangan publik di negeri ini.
Sebab itu, jangankan berbicara mengenai upaya penghapusan
dana-dana nonbujeter, berbagai upaya untuk memulihkan perekonomian
Indonesia pun sangat rentan terhadap tindakan korupsi. Dengan kata lain,
jangankan dana BLBI, penjualan aset oleh BPPN, privatisasi BUMN,
program penanggulangan kemiskinan seperti Jaring Pengaman Sosial (JPS)
dan dana Kredit Usaha Tani (KUT) pun, sangat rentan untuk disalahgunakan
dan diselewengkan.
Mencermati kenyataan tersebut, strategi besar penanggulangan
korupsi di Indonesia, tidak bisa tidak, harus diarahkan pada upaya sistemik
untuk mendesentralisasikan pengelolaan keuangan publik di negeri ini.
Desentralisasi dalam hal ini, berbeda dari konsep desentralisasi UU No.
25/1999, tidak hanya terbatas dalam bentuk desentralisasi belanja dari
hingga mencakup pula desentralisasi pendapatan. Selain itu, program
desentralisasi juga tidak hanya terbatas dalam bentuk desentralisasi dari
pemerintah pusat ke pemerintah daerah, tetapi dapat pula berarti dari negara
kepada masyarakat.
Sehubungan dengan itu, beberapa program strategis yang perlu
segera dilaksanakan adalah sebagai berikut: Pertama, debirokratisasi BUMN, yaitu dengan cara memisahkan pengelolaan BUMN dari campur
tangan birokrasi pemerintah. Kedua, penghapusan segala bentuk dana nonbujeter dan penggabungan pengelolaannya ke dalam mekanisme APBN.
Ketiga, penyerahan sebagian sumber-sumber pendapatan pemerintah pusat, melalui mekanisme pembagian pajak (tax sharing)
kepada pemerintah daerah. Keempat, penyerahan sebagian aset negara yang dikuasai oleh pemerintah pusat, termasuk saham BUMN, kepada
pemerintah daerah, karyawan BUMN, atau untuk dikelola secara swadaya
oleh masyarakat. Dan Kelima, pembukaan peluang bagi setiap kelompok masyarakat yang bergerak dalam bidang pelayanan publik, untuk turut
mengelola secara langsung sebagian belanja daerah.
Di luar kelima program strategis tersebut, secara struktural tentu
banyak program lain yang dapat dilakukan untuk mengurangi ketegangan
antara pemerintah dan masyarakat, serta untuk memerangi semakin
meluasnya praktik korupsi dalam lingkungan kekuasaan. Peningkatan
partisipasi dan transparansi dalam pengelolaan keuangan publik misalnya,
harus terus menerus mengalami peningkatan. Demikian pula halnya dengan
penghapusan peran militer dalam bidang politik dan bisnis. Upaya-upaya
tersebut harus menjadi agenda utama bagi siapa pun yang ingin memerangi
Daftar Pustaka
Alatas, Syed Hussein, 1981. Sosiologi Korupsi, Jakarta: LP3ES
Alatas, Syed Hussein, 1987. Korupsi: Sifat, Sebab, dan Fungsi, Jakarta: LP3ES
Alatas, Syed Hussein, 1999. Corruption and Destiny of Asia, Simon and Schuster, Malaysia.
Baswir, Revrisond, 2000. Penjarahan Daerah dan UU NO. 25/1999, Jurnal Ilmu Sosial Tranformatif WACANA, Yogyakarta: Insistpress
Baswir, Revrisond, 2000. Penghapusan Dana Nonbujeter, Majalah Berita Mingguan Forum Keadilan No. 19/2000, Jakarta.
Baswir, Revrisond, 2001. Transparansi BUMN, Harian Umum BERNAS, Yogyakarta.
Elliot, Kimberly Ann, 1998. Korupsi dan Ekonomi Dunia, Jakarta: Yayasan Obor Indonesia
Klitgard, Robert , 1998. Membasmi Korupsi, Jakarta: Yayasan Obor Indonesia
Lubis, Mochtar dan James C. Scott, 1985. Bunga Rampai Korupsi, Jakarta: LP3ES
Lubis, Mochtar dan James C. Scott, 1990. Korupsi Politik, Jakarta: Yayasan Obor Indonesia
Pope, Jeremy, 1999. Pengembangan Sistem Integritas Nasional, Jakarta: Pusat Gravity
Pongpaichit, Pasuk dan Sungsidh Piriyarangsan, 1994. Corruption and Democracy in Thailand, Bangkok: Silkworm Books
Rose-Ackerman, Susan, 1999. Corruption and Government:Causes, Cosequences, and Reform, Cambridge, UK: Cambridge University Press
