TEORI-TEORI DESENTRALISASI DAN OTONOMI DAERAH
A. Pendahuluan
Lahirnya konsep desentralisasi merupakan upaya untuk mewujudkan seuatu pemerintahan yang demokratis dan mengakhiri pemerintahan yang sentralistik. Pemerintahan sentralistik menjadi tidak populer karena telah dinilai tidak mampu memahami dan memberikan penilaian yang tepat atas nilai-nilai yang hidup dan berkembang di daerah.
Desentralisasi adalah pembentukan daerah otonom dengan kekuasaan kekuasaan tertentu dan bidang-bidang kegiatan tertentu yang diselenggarakan berdasarkan pertimbangan, inisiatif, dan administrasi sendiri, sehingga akan dijumpai proses pembentukan daerah yang berhak mengatur kepentingan daerahnya.
Adapun tujuan penyelenggaraan Desentralisasi, yaitu sebagai wahana pendidikan politik masyarakat di daerah; memelihara keutuhan negara kesatuan atau integrasi nasional; mewujudkan demokrasi dalam penyelenggaraan pemerintahan yang dimulai dari daerah; memberikan peluang bagi masyarakat untuk membentuk karir dalam bidang politik dan pemerintahan; sebagai wahana yang diperlukan untuk memberikan peluang bagi masyarakat untuk berpartisipasi dalam proses perencanaan dan pelaksanaan pemerintahan serta sebagai sarana yang diperlukan untuk mempercepat pembangunan di daerah.1
Posisi kebijakan otonomi daerah sebagai sebuah proyek pengembalian harga diri pemerintah dan masyarakat daerah. Di masa lalu, banyak masalah di daerah
yang tidak tertangani dengan baik karena keterbatasan kewenangan pemerintah daerah di bidang itu. Ini berkenaan antara lain dengan konflik pertanahan, kebakaran hutan, pengelolaan pertambangan, perizinan investasi, perusakan lingkungan, alokasi anggaran dan dana subsidi pemerintah pusat, penetapan prioritas pembangunan, penyusunan organisasi pemerintahan yang sesuai dengan kebutuhan daerah, pengangkatan dalam jabatan struktural, perubahan batas wilayah administrasi, pembentukan kecamatan, kelurahan dan desa serta pemilihan kepala daerah.
Keterbatasan wewenang daerah berdampak pada tumpulnya kreativitas untuk mengembangkan sumber daya alam maupun sumber daya manusia. Tujuan utama dari kebijakan desentralisasi di satu pihak membebaskan pemerintah pusat dari beban-beban yang tidak perlu dalam menangani urusan domestik, sehingga ia berkesempatan untuk mempelajari, memahami dan merespon berbagai kecenderungan global dan mengambil manfaat dari padanya.
Makalah ini akan membahas mengenai teori desentralisasi dan otonomi daerah. Pembahasan akan dibagi kedalam dua bagian. Bagian pertama mengulas teori desentralisasi yang dikemukakan oleh beberapa ahli. Bagian kedua membahas mengenai teori otonomi daerah berdasarkan undang-undang yang ada di Indonesia.
Menurut J. In het Veld2, konsep desentralisasi mengandung beberapa
kebaikan, yaitu :
1. Memberikan penilaian yang tepat terhadap daerah dan penduduk yang beraneka ragam.
2. Meringankan beban pemerintah, karena pemerintah pusat tidak mungkin mengenal seluruh dan segala kepentingan dan kebutuhan setempat dan tidak mungkin dapat mengetahui bagaimana memenuhi kebutuhan tersebut sebaik-baiknya.
3. Dapat dihindarkan adanya beban yang melampaui batas dari perangkat pusat oleh sebab tunggakan kerja.
4. Unsur individu atau daerah lebih menonjol karena dalam ruang lingkup yang sempit seseorang dapat lebih mempergunakan pengaruhnya daripada dalam masyarakat yang lebih luas.
5. Masyarakat setempat dapat kesempatan ikut serta dalam penyelenggaraan pemerintahan, sehingga ia tidak akan merasa sebagai obyek saja.
6. Meningkatkan turut sertanya masyarakat setempat dalam melakukan kontrol terhadap segala tindakan dan tingkah laku pemerintah.
Teori desentralisasi yang utama adalah bahwa desentralisasi dapat
meningkatkan efisiensi pemerintah dalam mengalokasikan sumber daya yang
dimilikinya. Kebijakan dalam mengalokasikan pengeluaran pemerintah untuk
pelayanan publik akan lebih efisien bila diambil oleh pemerintah daerah, yang
dekat dengan masyarakat/ publik dan memiliki kontrol geografis paling minimal
karena disebabkan oleh beberapa faktor, yaitu :
1. Pemerintah lokal lebih mengetahui kebutuhan masyarakatnya.
2. Keputusan pemerintah lokal lebih responsif terhadap kebutuhan
masyarakat sehingga mendorong pemerintah lokal untuk melakukan
efisiensi dalam penggunaan dana yang berasal dari masyarakat.
3. Persaingan antar daerah dalam memberikan pelayanan kepada
masyarakatnya akan mendorong pemerintah lokal dalam meningkatkan
inovasinya dalam rangka meningkatkan pelayanan publik.
Desentralisasi dalam pandangan Ruiter dalam Hoogerwerf3 dapat diartikan
sebagai pengakuan atau penyerahan wewenang badan-badan umum yang lebih tinggi kepada badan-badan umum yang lebih rendah untuk secara mandiri dan berdasarkan pertimbangan kepentingan sendiri mengambil keputusan pengaturan dan pemerintahan serta struktur wewenang yang dimiliki termasuk didalamnya prinsip-prinsip pembagian wewenang.
Prinsip-prinsip pembagian wewenang meliputi: 1) unitarisme dan federal-isme, 2) sentralisasi dan desentralisasi (dalam arti sempit), dan 3) konsentrasi dan dekonsentrasi. Unitarisme dan federalisme berlaku pada negara-negara federal, di mana pemerintahan federal dan pemerintahan negara-negara bagian mendasarkan pelaksanaan wewenangnya atas konstitusi-konstitusi tersendiri yang bersama-sama menjamin suatu pembagian wewenang antara negara federal dan negara bagian. Wewenang-wewenang tersebut tidak saling membawahi, akan tetapi
sejajar dengan pembatasan-pembatasan satu sama lain. Sentralisasi dan desentralisasi digunakan pada bersangkutan dengan hubungan-hubungan di negara kesatuan atau dalam suatu negara bagian dari suatu federasi. Negara demikian lebih terdesentralisasi apabila lebih banyak wewenang dan tugas di bidang pelaksanaan kebijakan diserahkan atau ditugaskan kepada badan-badan umum yang tidak langsung berada di bawah pemerintahan pusat. Sedangkan konsentrasi dan dekonsentrasi merupakan kecenderungan untuk menyebarkan fungsi-fungsi pemerintahan pada jenjang tertentu secara meluas kepada organisasi pemerintahan.
Desentralisasi menurut pendapat umum terbagi dalam dua bentuk yaitu: 1) Desentralisasi teritorial dan 2) fungsional. Desentralisasi teritorial seperti di Nederland, propinsi-propinsi dan kota praja-kota praja yang terdesentralisasi secara territorial. Propinsi-propinsi dan kota praja-kota praja merupakan kesatuan-kesatuan dengan identitas publik sendiri. Untuk itu, propinsi-propinsi dan kota praja-kota praja disebut juga korporasi-korporasi daerah. Sedangkan desentralisasi fungsional bentuknya antara lain badan-badan urusan pengairan, badan kerja sama kota praja termasuk yang disebut pregewesten.
pengaturan termaksud adalah jenis fungsi itu sendiri, misalnya soal pertanahan, kesehatan, pendidikan dan sebagainya.
Desentralisasi juga bermakna sebagai pengembalian harga diri pemerintah pusat. Selain itu, kebijakan desentralisasi untuk otonomi daerah pada dasarnya merupakan koreksi terhadap kegagalan sistem sentralisasi dan unifomisasi pemerintahan yang selama ini berlaku.
A.Simanjuntak4 menyatakan bahwa desentralisasi dapat dibedakan menjadi
3 macam, yakni desentralisasi politik, desentralisasi administrasi dan
desentralisasi fiskal. Ketiga macam desentralisasi tersebut saling berkaitan erat
satu sama lain dan seyogyanya dilaksanakan bersama-sama agar berbagai tujuan
otonomi daerah seperti misalnya peningkatan pelayanan publik dapat
dilaksanakan.
Desentralisasi politik merupakan pemindahan kekuasaan pengambilan
keputusan pada pemerintah yang lebih rendah, untuk mendorong warganegara dan
perwakilan yang dipilih agar beradaptasi dalam proses pembuatan keputusan.
Desentralisasi administrasi merupakan pelimpahan kewenangan layanan
publik kepada pihak lain dalam struktur kelembagaan negara. Dalam
desentralisasi administratif melibatkan desain organisasional, identifikasi
tugas-tugas administratif khusus yang diperlukan untuk menjalankan peran tersebut.
Beberapa peran administratif diantaranya adalah dalam hal perencanaan, inovasi
kebijakan, manajemen keuangan, dan manajemen operasional.
Desentralisasi fiskal dimaksudkan untuk memindahkan atau menyerahkan
sumber-sumber pendapatan dan faktor-faktor pengeluaran ke daerah dengan
mengurangi birokrasi pemerintahan. Dengan membawa pemerintah lebih dekat ke
masyarakat, desentralisasi fiskal diharapkan dapat mendorong efisiensi sektor
publik, juga akuntabilitas publik dan transparansi dalam dalam penyediaan jasa
publik serta pembuatan keputusan yang transparan dan demokratis.
Conyers (1983: 102)5, mengemukakan desentralisasi dapat dimengertidalam
dua jenis yang berbeda yang mendasarkan pada berbagailiteratur berbahasa
Inggris, yakni devolution yang menunjuk padakewenangan politik yang
ditetapkan secara legal dan dipilih secaralokal; dan deconcentration yang
menunjuk pada kewenanganadministratif yang diberikan pada perwakilan
badan-badanpemerintah pusat.
Menurut The Liang Gie6, desentralisasi dalam penyelenggaraan
pemerintahan daerah didasarkan pada :
1. dilihat dari sudut politik, desentralisasi dimaksudkan untuk mencegah penumpukan kekuasaan pada satu pihak saja yang apda akhirnya dapat menimbulkan tirani.
2. penyelenggaraan desentralisasi dianggap sebagai pendemokrasian, untuk menarik rakyat ikut serta dalam pemerintahan dan melatih diri dalam menggunakan hak-hak demokrasi.
3. dari sudut teknis organisatoris pemerintahan, desentralisasi adalah untuk mencapai suatu pemerintahan yang efesien.
Kelebihan dan Kelemahan Desentralisasi menurut Josef Riwu Kaho7 yaitu,
1. Kelebihan desentralisasi :
a. mengurangi bertumpuknya pekerjaan di pusat pemerintahan.
b. dalam menghadapi masalah yang mendesak yang membutuhkan tindakan yang cepat, daerah tidak perlu menunggu instruksi lagi dari pemerintah pusat.
c. dapat mengurangi birokrasi dalam arti buruk karena setiap kebutusan dapat segera dilaksanakan.
d. mengurangi kemungkinan kesewenang-wenangan dari pemerintah pusat. e. dapat memberikan kepuasan bagi daerah karena sifatnya lebih langsung. 2. Kelemahan desentralisasi :
a. karena besarnya organ-organ pemerintah, maka struktur pemerintahan bertambah kompleks yang mempersulit koordinasi.
b. keseimbangan dan keserasian antara bermacam-macam kepentingan dan daerah dapat lebih mudah terganggu.
c. dapat mendorong timbulnya fanatisme daerah.
d. keputusan yang diambil memerlukan waktu yang lama. e. diperlukan biaya yang lebih banyak.
Beberapa alasan perlunya pemerintah pusat mendesentralisasikan kekuasaan kepada pemerintah daerah, yaitu8 :
1. segi politik, desentralisasi dimaksudkan untuk mengikutsertakan warga dalam proses kebijakan, baik untuk kepentingan daerah sendiri maupun untuk mendukung politik dan kebijakan nasional melalui pembangunan proses demokrasi di lapisan bawah.
2. segi manajemen pemerintahan, desentralisasi dapat meningkatkan efektivitas, efisiensi, dan akuntabilitas publik terutama dalam penyediaan pelayanan publik.
3. segi kultural, desentralisasi untuk memperhatikan kekhususan, keistimewaan suatu daerah, seperti geografis, kondisi penduduk, perekonomian, kebudayaan, atau latar belakang sejarahnya.
4. segi kepentingan pemerintah pusat, desentralisasi dapat mengatasi kelemahan pemerintah pusat dalam mengawasi program-programnya. 5. segi percepatan pembangunan, desentralisasi dapat meningkatkan
persaingan positif antar daerah dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat sehingga mendorong pemerintah daerah untuk melakukan inovasi dalam rangka meningkatkan kualitas pelayanan kepada masyarakat.
C. Teori Otonomi Daerah
Secara harfiah otonomi berasal dari bahasa Yunani autos yang berarti sendiri dan namos yang berarti Undang-undang atau aturan. Dengan demikian otonomi dapat diartikan sebagai kewenangan untuk mengatur dan mengurus rumah tangga sendiri. Otonomi pada prinsipnya mempunyai tiga aspek, yaitu:
1. Aspek Hak dan Kewenangan untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri.
2. Aspek kewajiban untuk tetap mengikuti peraturan dan ketentuan dari pemerintahan di atasnya, serta tetap berada dalam satu kerangka pemerintahan nasional.
3. Aspek kemandirian dalam pengelolaan keuangan baik dari biaya sebagai perlimpahan kewenangan dan pelaksanaan kewajiban, juga terutama kemampuan menggali sumber pembiayaan sendiri.
Yang dimaksud dengan hak dalam pengertian otonomi adalah adanya kebebasan pemerintah daerah untuk mengatur rumah tangga, seperti dalam bidang kebijaksanaan, pembiayaan serta perangkat pelaksanaannnya. Sedangkan kewajban harus mendorong pelaksanaan pemerintah dan pembangunan nasional.
Dalam Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah diberikan gambaran dalam pelaksanaan otonomi daerah secara luas, nyata, bertanggungjawab, dimana di dalamnya disebutkan bahwa urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan pemerintah pusat yang diserahkan pengaturannya kepada pemerintahan daerah. Pemerintah Pusat melakukan identifikasi, pembahasan, dan penetapan jenis-jenis kewenangan yang diserahkan pengaturannya kepada pemerintah daerah, seperti kewenangan dibidang pertanian, pertambangan energi, kehutanan dan perkebunan, perindustrian dan perdagangan, perkoperasian, ketenagakerjaan.
Kewenangan otonomi luas adalah keleluasaan daerah untuk menyelenggarakan pemerintahan yang mencakup kewenangan semua bidang pemerintahan, kecuali kewenangan di bidang politik luar negeri, pertahanan keamanan, peradilan, moneter dan fiskal, agama, serta kewenagan bidang lainnya.
Dalam penjelasan resmi UU No. 5 Tahun 1974 diutamakan bahwa penyelenggaraan pemerintah daerah didasarkan pada 4 (empat) prinsip di bawah ini :
1. Pelaksanaan pemberian otonomi daerah, harus menunjang aspirasi perjuangan rakyat, yakni memperkokoh Negara kesatuan dan mempertinggi tingkat kesejahteraan rakyat.
3. Asas desentralisasi dilaksanakan bersama-sama dengan dekonsentrasi dengan memberikan kemungkinan pula pada pelaksanaan tugas asas pembantuan.
4. Pemberian otonomi kepada daerah adalah untuk menyatakan daya guna (efektivitas) dan hasil guna (efisiensi) penyelenggaraan pemerintahan dan pelayanan terhadap masyarakat, kestabilan politik dan kesatuan bangsa. Sesuai dengan yang digariskan dalam UU No. 5 Tahun 1974 tentang pokok-pokok pemerintahan daerah, prinsip otonomi daerah yang nyata dan bertanggung jawab. Dalam arti bahwa pemberian otonomi didasarkan pada faktor-faktor perhitungan dan tindakan atau kebijakan yang benar-benar menjamin daerah yang bersangkutan mampu mengurus rumah tangganya sendiri. Bertangung jawab berarti pemberian otonomi benar-benar sejalan dengan tujuan untuk melancarkan pembangunan yang tersebar di seluruh wilayah Indonesia dan serasi dengan pembinaan politik dengan kesatuan bangsa. Dengan demikian akan terjalin hubungan yang serasi antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah.
Tjandra9 mengungkapkan bahwa pokok-pokok otonomi daerah antara lain: 1)
konsep otonomi daerah berkaitan dengan cara pembagian secara vertikal kekuasaan pemerintahan, 2) dasar kerakyatan dalam desentralisasi adalah hak rakyat di daerah untuk menentukan nasibnya sendiri dan mengatur pemerintahan sendiri (zelf bestuur), 3) sistem pelayanan publik yang efektif dan efisien adalah prinsip dasar dari desentralisasi, 4) pemerintahan daerah yang sinergis dengan
prinsip Good Governance adalah pemerintahan daerah yang berkarakter terbuka, kerakyatan, akuntabel dan partisipatif.
D. Penutup
1. Teori, desentralisasi dikemukakan oleh banyak ahli seperti J. In het Veld yang menguraikan makna desentralisasi, hingga oleh A.Simanjuntak yang mengklasifikasikan macam-macam desentralisasi.
2. Secara teori, otonomi daerah lebih banyak dijelaskan berdasarkan undang-undang yang telah ditetapkan oleh pemerintah RI, seperti UU No. 5 Tahun 1974 hingga UU No. 23 Tahun 2014.
DAFTAR PUSTAKA
Darumurti, Krisna D dan Umbu Rautan. 2000. Otonomi Daerah: Perkembangan Pemikiran, dan Pelaksanaan. Bandung: PT. Citra Aditya Bakti.
Fauzan, Muhammad. 2006. Hukum Pemerintahan Daerah, Kajian Tentang Hubungan Keuangan Antara Pusat dan Daerah.Yogyakarta: UII Press.
Hoogerwerf. 1983. Ilmu pemerintahan. Terj. R.L.L. Tobing. Jakarta: Erlangga. Simanjuntak, Antonius. 2006. Struktur Sosial dan Sistem Politik Batak Toba
hingga 1945: Suatu Pendekatan Antropologi Budaya dan Politik, Jakarta: Buku Obor.
Tjandra, Riawan. 2004. Dinamika Peran Pemerintah Dalam Perspektif Hukum Administrasi : Analisis Kritis Terhadap Perspektif Penyelenggaraan Pemerintahan. Yogyakarta: Universitas Atmajaya.
