Wilayah Administrasi Rawan Korupsi
2. Masa Kolonial
Dalam waktu yang bersamaan, di tengah-tengah puncaknya budaya feodal dengan raja sebagai pusat kekuasaan, datanglah orang-orang Eropa yang mulai menerapkan cara-cara politik kolonial. Masa kolonial yang penting adalah masa penjajahan Belanda. Kolonialisme Belanda dimulai dengan munculnya VOC (Verenigde Oostindische Compagnie) pada tahun 1602, semacam organisasi atau perusahaan dagang Belanda di Timur Jauh yang diberi wewenang besar untuk mengeksploitasi wilayah dagang atas nama raja Belanda. Tujuan semula VOC hadir di Indonesia adalah berdagang akan tetapi berkembang menjadi menguasai wilayah. Sejak itulah kolonialisme Belanda berjalan.
Dalam menghadapi persaingan keras dengan saudagar Asia dan Eropa lainnya di Indonesia, VOC mulanya mengadakan hubungan persahabatan dengan raja Jawa dan pembesar pribumi. VOC tidak berusaha menentang nilai-nilai tradisi kerajaan Jawa, bahkan mempertahankannya sebagai cara un- tuk mendapatkan legitimasi atas kehadirannya. Jadi, lembaga-lembaga yang telah ada dimanfaatkan untuk mengumpulkan hasil-hasil bumi.
Setelah menguasai monopoli perdagangan, VOC dengan bertahap men- duduki kota-kota pelabuhan di pulau Jawa dengan cara penaklukan melalui bedil dan meriam. Sejak penaklukan itu, lahirlah ekonomi kolonial, yaitu sistem ekonomi yang lahir dari perkawinan antara ekonomi dan politik, dengan ciri utamanya gabungan antara perdagangan bebas, kuota, dan monopoli dengan tekanan bedil dan meriam.
Sukses VOC hampir selama dua abad dalam monopoli perdagangan dan penguasaan kota-kota pelabuhan di Jawa, mendorong kerajaan Belanda di awal abad ke-18 menempatkan seorang pejabatnya dengan diberi pangkat gubernur jenderal (gouvernor general), untuk memerintah di tanah taklukan atas nama raja Belanda. Tanah taklukan itu kemudian diberi nama Nederland Indische (Hindia Belanda) sebagai bagian dari kerajaan Belanda.
Birokrasi yang dibangun gubemur jenderal pada waktu itu hanyalah sebagai alat untuk memperluas daerah kekuasaan. Para pejabat Belanda hanya terdiri dari kaum militer, selebihnya merangkul para adipati dan bupati bahkan sampai kepada keluarga raja Jawa. Pola pemerintahan kolonial yang dipakai
waktu itu bersifat tidak langsung, di mana pemerintahan dijalankan melalui perantaraan pejabat pribumi (golongan priyayi) yang dibujuk dengan uang dan kekayaan, terkadang dengan tekanan untuk menjalankan kekuasaan Belanda.
Pertimbangan dipakainya pemerintahan tidak langsung (indirect ruler) adalah:
a. pada umumnya apabila golongan priyayi yang memerintah langsung ter- hadap rakyatnya akan lebih ditaati dibandingkan orang asing;
b. asas dagang yang dipegang teguh VOC menjadikannya untuk mencari alternatif yang paling mudah dan murah, yaitu mempekerjakan pejabat pribumi daripada harus mendatangkan orang-orang Belanda;
c. merupakan usaha membelokkan loyalitas para pejabat pribumi dari se- mula terhadap raja mereka kepada Belanda sebagai majikan baru melalui pemberian uang, kekayaan, dan kekuasaan baru, diharapkan dapat men- jadi kekuatan untuk mengimbangi kekuasaan raja Jawa.
Politik kolonial Belanda dengan memanfaatkan para pejabat pribumi (golongan priyayi) tampaknya berhasil. Golongan priyayi diangkat oleh Belanda sebagai pejabat pemerintah Belanda, sudah tentu baginya memberikan legi- timasi baru untuk memperkokoh pengaruh di kerajaan. Terlebih pengangkatan mereka ini tidak selalu atas dasar keturunan tetapi mengambil simbol-simbol status tradisional seperti kiayi, tumenggung, ngabehi, rangga, dan kentol masih dipakai sesuai dengan derajat masing-masing, sedangkan status kebangsawanan seperti pangeran dan raden dihindari dan dilarang.
Cara-cara yang dipakai Belanda ini melahirkan pola birokrasi kolonial paling awal yang cukup maju mentransformasikan model Barat di tengah model tradisional, tanpa menghapus total tatanan tradisi yang ada. Untuk memperkokoh kekuasaan kolonial sampai ke daerah pedalaman diangkat pejabat pribumi dari golongan priyayi (jabatannya bupati), diberi otoritas untuk tetap mengelola wilayah seperti semula, sementara itu untuk mengawasi mereka diangkat pejabat Belanda dengan mengambil model Barat dengan jabatan residen, asisten residen, dan controleur, yang hierarkinya bertanggung jawab kepada gubernur jenderal. Dengan demikian, secara bertahap penguasa lokal ini didorong bangkit menjadi kekuasaan tersendiri dan melepaskan diri dari penguasa tradisional (raja). Mereka inilah yang kemudian menjelma menjadi korps kepegawaian sipil pribumi dengan sebutan Pangreh Praja.
Menguatnya tatanan baru berupa akumulasi kekuasaan tradisional men- jadi korps kepegawaian Belanda dan mapannya kekuasaan pejabat Belanda, mendorong gubernur jenderal membuat penggolongan dalam struktur biro- krasinya, sebagai berikut.
a. Untuk mengurus atau melayani masyarakat Belanda dan Eropa lainnya, penggolongan birokrasinya disebut Eropsche Bestuur.
b. Untuk mengurus atau melayani orang Arab dan Cina, penggolongan birokrasinya disebut Oosterlingen (Timur Asing).
c. Untuk mengurus atau melayani masyarakat pribumi (inlander), peng- golongan birokrasinya disebut Pangreh Praja.
Birokrasi kolonial semakin berjalan kuat dan mapan justru terjadi pada sekitar tahun 1830 dengan administrasi baru Gubernur Jenderal Van den Bosch dan program cultuurstelsel-nya. Pengolongan semakin diperketat, dan menurut J.H.A. Logemann, seorang ahli hukum Belanda, mengarah kepada ciri de absolute bureaucratie karena sifatnya yang sentralistis. Ciri ini semakin jelas setelah diterbitkannya Regerings Reglement 1854 yang menekankan konsep dekonsentrasi dalam pemerintahan kolonial. Pejabat diberikan kewenangan tetapi bertanggung jawab langsung kepada gubernur jenderal. Daerah-daerah administrasi yang lebih kecil (afdelingen) diciptakan sehingga jumlah pengawas Belanda juga ditingkatkan dengan tugas jabatan yang berlipat ganda. Kemudian yang lebih berarti adalah integrasi elite priyayi pribumi ke dalam dinas negara setempat yang baru, Binenlands Bestuur.
Sistem yang dicanangkan Gubernur Van den Bosch ini rupanya tidak lepas dari kritik di kalangan orang Belanda sendiri. Kritik pertama adalah tuntutan mengenai hak-hak orang Belanda, terutama dari kalangan pejabat Belanda atas ketidakbebasan mereka dalam menjalankan kekuasaan di atas wilayah tugasnya, sehingga diperlukan kewenangan yang lebih otonom (mandiri).
Kritik kedua adalah sikap menentang orang-orang Belanda di negeri Belanda, dimotori Van Deventer, Henri Herbert van Kol, dan Baron W.K. van Dendem, atas program cultuurstelsel dengan tanam paksa dan dengan paham welfare staat lagi dan merugikan wibawa kerajaan Belanda, sehingga perlu program politik etis (politik balas budi) untuk menarik simpati.
Akibat kritik itu, pada tahun 1903 lahirlah Undang-Undang Desentralisasi (Decentralisatie Wet 1903) yang dianggap bernapaskan demokratisasi penye- leng garaan pemerintahan kolonial. Menurut undang-undang ini, wilayah Hindia Belanda harus dibagi ke dalam daerah-daerah otonom dengan nama locale resorten. Oleh karena itu, pada tahun 1905–1908, di pulau Jawa jaringan locale resorten ini berbentuk gemeente (daerah kota) dan gewest (daerah karesidenan atau bukan kota) yang membawahi afdelingen (daerah-daerah kecil). Gemeente bersifat otonom (pemerintahan sendiri), sedangkan gewest bersifat administratif (di bawah pengawasan gubernur jenderal) dan semuanya tetap dijabat oleh orang Belanda. Adapun afdelingen dijabat oleh pribumi yang jabatannya setingkat bupati. Struktur birokrasinya tampak semakin diperinci lagi dan diatur dengan perundang-undangan yang ketat. Pejabat Belanda maupun pribumi ditetapkan lebih tegas menjadi pegawai dinas kolonial Belanda dan kepada mereka digaji sesuai dengan undang-undang. Periode ini oleh Logemann dinamakan de Legale Bureaucratie dan sesudah tahun 1918 dinamakan de Constitutionale Staat.
Birokrasi pemerintah kolonial setelah undang-undang desentralisasi ber- kembang rasional mendekati pengertian Weber. Ciri-ciri yang menonjol ada- lah sebagai berikut.
a. Organisasi pemerintahan disusun dari pusat ke daerah dengan undang- undang, seperti dibentuknya provinsi, gewestelijke (karesidenan), regent- schap (kabupaten), staadsgemeente (kotapraja atau kotamadya), districten (kawedanaan), dan onderdistricten (kecamatan). Pada masing -masing organisasi itu ditetapkan fungsi dan tugasnya secara rinci disertai wewe- nangnya, yang semuanya diatur oleh perundang-undangan.
b. Para pegawai dinas pemerintahan diangkat dan diberi gaji serta pensiun sesuai dengan hierarki jabatan. Sistem yang dipakai adalah kontrak, keahlian, loyalitas, dan tingkat pendidikan, bukan model dinasti seperti halnya pada sistem tradisional.
c. Para pejabat menempati pos jabatan berdasarkan pengangkatan, dan atas jabatan itu dipisahkan dengan pribadi (impersonal).
d. Dibentuk korps pegawai yang merupakan kesatuan pegawai dinas peme- rintah kolonial Belanda untuk melayani kepentingan pemerintah.