PENGATURAN JAMINAN KESEHATAN NASIONAL DALAM SISTEM HUKUM INDONESIA
A. SEJARAH JAMINAN KESEHATAN DI INDONESIA ehat merupakan suatu keadaan yang diinginkan oleh setiap
BAB V
PENGATURAN JAMINAN KESEHATAN
yang dilakukan tersebut dapat diselenggarakan sendiri atau bersama- sama dalam suatu organisasi.
Pemerintah bertanggungjawab atas penyelenggaraan pelayanan kesehatan kepada masyarakat yang salah satunya dapat dilakukan melalui jaminan kesehatan. Pemeliharaan jaminan kesehatan bagi masyarakat Indonesia oleh pemerintah sudah ada sejak zaman kolonial Belanda. Setelah kemerdekaan, pada tahun 1949, setelah pengakuan kedaulatan oleh Pemerintah Belanda, upaya untuk menjamin kebutuhan pelayanan kesehatan bagi masyarakat, khususnya pegawai negeri sipil beserta keluarga, tetap dilanjutkan.
Prof. G.A. Siwabessy yang pada saat itu menjabat sebagai Menteri Kesehatan, mengajukan sebuah gagasan untuk perlu segera menyelenggarakan program asuransi kesehatan semesta (universal health insurance) yang saat itu mulai diterapkan di banyak negara maju dan tengah berkembang pesat. Pada saat itu kepesertaannya baru mencakup pegawai negeri sipil beserta anggota keluarganya saja.
Namun Siwabessy yakin suatu hari nanti, klimaks dari pembangunan derajat kesehatan masyarakat Indonesia akan tercapai melalui suatu sistem yang dapat menjamin kesehatan seluruh warga bangsa ini.48 Pada tahun 1968, Pemerintah Republik Indonesia menerbitkan Peraturan Menteri Kesehatan Nomor 1 Tahun 1968 dengan membentuk Badan Penyelenggara Dana Pemeliharaan Kesehatan (yang selanjutnya disebut BPDPK) yang mengatur pemeliharaan kesehatan bagi pegawai negara dan penerima pensiun beserta keluarganya. Pada tahun 1984, Pemerintah kembali mengeluarkan Peraturan Pemerintah Nomor 22 dan 23 Tahun 1984 tentang perubahan status BPDPK dari sebuah badan di lingkungan Departemen Kesehatan menjadi Badan Usaha Milik Negara (yang selanjutnya disebut BUMN), yaitu PERUM HUSADA BHAKTI (yang selanjutnya disebut PHB), yang melayani jaminan kesehatan bagi PNS, pensiunan PNS, veteran, perintis kemerdekaan, dan anggota keluarganya. Tahun 1992, PHB berubah status menjadi PT.
Askes (Persero) melalui Peraturan Pemerintah Nomor 6 Tahun 1992.
PT. Askes (Persero) mulai menjangkau karyawan BUMN melalui program Askes Komersial.
Pada tahun 2004 Pemerintah Indonesia mengeluarkan Undang-Undang Nomor 40 tahun 2004 tentang Sistem Jaminan Sosial Nasional (yang selanjutnya disebut UU SJSN). Diterbitkannya UU
48 BPJS Kesehatan, 2020, Sejarah Perjalanan Jaminan Sosial di Indonesia, (diakses pada 29 Mei 2021), available from: URL: https://bpjs- kesehatan.go.id/bpjs/index.php/pages/detail/2013/4
SJSN merupakan perubahan yang mendasar bagi perasuransian di Indonesia khusunya Asuransi Sosial, dimana salah satu program jaminan sosial adalah jaminan kesehatan. Pasal 19 ayat (2) UU SJSN menyatakan bahwa jaminan kesehatan diselenggarakan dengan tujuan agar setiap peserta memperolah manfaat pemeliharaan kesehatan dan perlindungan dalam memenuhi kebutuhan kesehatan dasar, hal ini merupakan salah satu bentuk atau cara agar masyarakat dapat dengan mudah melakukan akses ke fasilitas kesehatan atau mendapatkan pelayanan kesehatan. Namun demikian Undang-Undang tersebut belum dapat di implementasikan mengingat aturan pelaksanaan berupa Peraturan Pemerintah, Peraturan Presiden dan Keputusan Presiden sampai dengan saat ini belum satupun diundangkan kecuali Keputusan Presiden tentang Pengangkatan Dewan Jaminan Sosial Nasional. Dengan belum implementasinya UU tersebut, maka upaya yang dilakukan pemerintah untuk mengatasi hambatan dan kendala terkait dengan pelayanan kesehatan khusunya pelayanan kesehatan bagi masyarakat miskin dan tidak mampu yaitu kebijakan Program Jaminan Kesehatan Masyarakat Miskin (yang selanjutnya disebut PJKMM). Program ini diselenggarakan oleh Departemen Kesehatan melalui penugasan kepada PT. Askes (Persero) berdasarkan SK Nomor 1241/Menkes /SK/XI/2004, tentang penugasan PT. Askes (Persero) dalam pengelolaan program pemeliharaan kesehatan bagi masyarakat sangat miskin, miskin dan tidak mampu dengan nama Asuransi Kesehatan Masyarakat Miskin (ASKESKIN). Pada tahun 2005 PT Askes (Persero) melakukan pengelolaan terhadap Asuransi Kesehatan Masyarakat Miskin (ASKESKIN). PT Askes (Persero) juga menciptakan Program Jaminan Kesehatan Masyarakat Umum (yang selanjutnya disebut PJKMU), yang ditujukan bagi masyarakat yang belum dijamin oleh Jamkesmas, Askes Sosial, maupun asuransi swasta. PJKMU adalah Jaminan Kesehatan Daerah (Jamkesda) yang pengelolaannya diserahkan kepada PT Askes (Persero).
Kemudian sejak tahun 2008 sampai dengan tahun 2013, program ASKESKIN berubah nama menjadi program Jaminan Kesehatan Masyarakat (yang selanjutnya disebut Jamkesmas). Pada Tahun 2011 terbit Keputusan Menteri Kesehatan RI Nomor 1795/MENKES/SK/VIII/2011 tentang Penugasan PT. Askes (Persero) dalam Pengelolaan Manejemen Kepesertaan Program Jaminan Kesehatan Masyarakat dan penugasan ini dilaksanakan sejak 1 Januari 2011. Bagi Pemerintah Daerah yang mempunyai kemampuan keuangan, maka masyarakat miskin diluar kuota Jamkesmas pelayanan kesehatannya di tanggung oleh Pemerintah Daerah yang penyelenggaraanya berbeda-beda dikelola dengan
menggunakan prinsip-prinsip asuransi sosial seperti Jamkesmas dengan nama Jaminan Kesehatan Daerah (JAMKESDA).
Pada tahun 2011 telah terbit Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2011 tentang Badan Penyelenggara Jaminan Sosial (yang selanjutnya disebut UU BPJS). Dalam UU BPJS, Pasal 1 angka 1 menyatakan bahwa Badan Penyelenggara Jaminan Sosial adalah badan hukum yang dibentuk untuk menyelenggarakan program jaminan sosial. Selanjutnya ruang lingkup BPJS diatur dalam Pasal 6 yang menyatakan bahwa:
1) BPJS Kesehatan menyelenggarakan program jaminan kesehatan.
2) BPJS Ketenagakerjaan menyelenggarakan program:
jaminan kecelakaan kerja, jaminan hari tua, jaminan pension, dan jaminan kematian.
Dengan terbitnya UU BPJS memberikan implikasi terhadap pengelolaa jaminan kesehatan yang ada di Indonesia, yang diatur dalam Pasal 57 UU BPJS menyatakan bahwa pada saat Undang- Undang ini mulai berlaku:
a. Perusahaan Perseroan (Persero) PT Asuransi Kesehatan Indonesia atau disingkat PT Askes (Persero) diakui keberadaannya dan tetap melaksanakan program jaminan kesehatan, termasuk menerima pendaftaran peserta baru, sampai dengan beroperasinya BPJS Kesehatan;
b. Kementerian Kesehatan tetap melaksanakan kegiatan operasional penyelenggaraan program jaminan kesehatan masyarakat, termasuk penambahan peserta baru, sampai dengan beroperasinya BPJS Kesehatan;
c. Kementerian Pertahanan, Tentara Nasional Indonesia, dan Kepolisian Republik Indonesia tetap melaksanakan kegiatan operasional penyelenggaraan program layanan kesehatan bagi pesertanya, termasuk penambahan peserta baru, sampai dengan beroperasinya BPJS Kesehatan, kecuali untuk pelayanan kesehatan tertentu berkaitan dengan kegiatan operasionalnya, yang ditetapkan dengan Peraturan Presiden;
d. Perusahaan Perseroan (Persero) PT Jaminan Sosial Tenaga Kerja atau disingkat PT Jamsostek (Persero) tetap melaksanakan kegiatan operasional penyelenggaraan:
1) program jaminan pemeliharaan kesehatan termasuk penambahan peserta baru sampai dengan beroperasinya BPJS Kesehatan; dan
2) program jaminan kecelakaan kerja, jaminan kematian, dan jaminan hari tua bagi pesertanya, termasuk penambahan
peserta baru sampai dengan berubah menjadi BPJS Ketenagakerjaan.
BPJS resmi mulai beroperasi sejak 1 Januari 2014, lembaga tersebut mulai mengimplementasikan program Jaminan Kesehatan Nasional-Kartu Indonesia Sehat (yang selanjutnya disebut JKN-KIS) sebagai penanda berjalannya operasional organisasi. Melalui Program JKN-KIS yang diselenggarakan oleh BPJS Kesehatan, negara hadir di tengah kita untuk memastikan seluruh penduduk Indonesia terlindungi oleh jaminan kesehatan yang komprehensif, adil, dan merata.
Berdasarkan prinsip penyelenggaraan sistem jaminan sosial nasional, dalam Pasal 4 UU SJSN terdapat beberapa prinsip, salah satunya prinsip kepesertaan wajib, maksud dalam ketentuan ini adalah prinsip yang mengharuskan seluruh penduduk menjadi peserta jaminan sosial, yang dilaksanakan secara bertahap. Khusus untuk jaminan kesehatan diselenggarakan oleh BPJS Kesehatan, yang dalam pelaksanaannya diatur oleh Peraturan Presiden Nomor 12 tahun 2013 tentang Jaminan Kesehatan. Dalam Peraturan tersebut, peserta adalah setiap orang, termasuk orang asing yang bekerja paling singkat 6 (enam) bulan di Indonesia, yang telah membayar iuran. Ditentukan pula dalam Pasal 2 Peraturan ini yang termasuk dalam peserta jaminan kesehatan, meliputi PBI Jaminan Kesehatan dan bukan PBI Jaminan Kesehatan. PBI Jaminan Kesehatan adalah fakir miskin dan orang tidak mampu, sedangkan peserta bukan PBI Jaminan Kesehatan merupakan peserta yang tidak golong fakir miskin dan orang tidak mampu yang terdiri atas:
a. Pekerja Penerima Upah dan anggota keluarganya;
b. Pekerja Bukan Penerima Upah dan anggota keluarganya;
dan
c. bukan pekerja dan anggota keluarganya.
Seiringan dengan dinamika pengaturan terhadap jaminan kesehatan, Peraturan Presiden Nomor 12 tahun 2013 tentang Jaminan Kesehatan telah mengalami dua kali perubahan yaitu melalui Peraturan Presiden Nomor 111 tahun 2013 tentang Perubahan Atas Peraturan Presiden Nomor 12 tahun 2013 tentang Jaminan Kesehatan;
Peraturan Presiden Nomor 19 tahun 2016 tentang Perubahan Kedua Atas Peraturan Presiden Nomor 12 tahun 2013 tentang Jaminan Kesehatan; Peraturan Presiden Nomor 28 tahun 2016 tentang Perubahan Ketiga Atas Peraturan Presiden Nomor 12 tahun 2013 tentang Jaminan Kesehatan.
Dalam rangka meningkatkan kualitas dan kesinambungan program Jaminan Kesehatan, maka Peraturan Presiden Nomor 12 tahun 2013 tentang Jaminan Kesehatan beserta perubahannya dicabut
dan digantikan dengan Peraturan Presiden Nomor 82 tahun 2018 tentang Jaminan Kesehatan. Ada pengaturan yang baru dalam Peraturan tersebut, seperti dalam Pasal 3 Peraturan ini, menyatakan bahwa Peserta PBI Jaminan Kesehatan ditetapkan oleh Menteri yang menyelenggarakan urusan pemerintahan di bidang sosial. Dalam Peraturan ini juga tampak adanya pengaturan tentang dukungan Pemerintah Daerah yang diatur pada Bab XII. Khususnya dalam Pasal 102 menyatakan bahwa Pemerintah Daerah yang menyelenggarakan jaminan kesehatan Daerah wajib mengintegrasikan ke dalam program Jaminan Kesehatan yang diselenggarakan oleh BPJS Kesehatan.
Merujuk pada ketentuan Pasal 102, Pemerintah Daerah tidak dapat menyelenggarakan lagi jaminan kesehatan bagi daerah, jaminan kesehatan yang dapat diberikan harus terintegrasi pada BPJS Kesehatan dan tunduk pada ketentuan yang telah ditetapkan.
Dengan ditetapkannya Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2004 tentang Sistem Jaminan Sosial Nasional, bangsa Indonesia telah memiliki sistem Jaminan Sosial bagi seluruh rakyat Indonesia. Untuk mewujudkan tujuan sistem jaminan sosial nasional perlu dibentuk badan penyelenggara yang berbentuk badan hukum publik berdasarkan prinsip kegotongroyongan, nirlaba, keterbukaan, kehati- hatian, akuntabilitas, portabilitas, kepesertaan bersifat wajib, dana amanat, dan hasil pengelolaan dana jaminan sosial dipergunakan seluruhnya untuk pengembangan program dan sebesar-besarnya untuk kepentingan Peserta.
Sebagaimana amanat Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2004 tentang Sistem Jaminan Sosial Nasional maka dibentuk Badan penyelenggara Jaminan Sosial melalui Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2011 tentang Badan Penyelenggara Jaminan Sosial. Dengan Undang-Undang ini dibentuk 2 (dua) BPJS yaitu BPJS Kesehatan dan BPJS Ketenagakerjaan. BPJS Kesehatan mulai beroperasi menyelenggarakan Program Jaminan Kesehatan pada tanggal 1 Januari 2014 dan merupakan transformasi kelembagaan PT Askes (Persero). Berikut sejarah terbentuknya BPJS Kesehatan:49
1. Badan Penyelenggara Dana Pemeliharaan Kesehatan (BPDPK) Tahun 1968
Pemerintah Indonesia mengeluarkan kebijakan yang secara jelas mengatur pemeliharaan kesehatan bagi Pegawai Negeri dan Penerima Pensiun (PNS dan ABRI) beserta anggota keluarganya berdasarkan Keputusan Presiden Nomor 230 Tahun 1968. Menteri
49 BPJS Kesehatan, 2014, Pedoman Umum Tata Kelola Pemerintahan Yang Baik (Good Governance) BPJS Kesehatan, Jakarta.
Kesehatan membentuk Badan Khusus di lingkungan Departemen Kesehatan RI yaitu Badan Penyelenggara Dana Pemeliharaan Kesehatan (BPDPK), dimana oleh Menteri Kesehatan RI pada waktu itu (Prof. Dr. G.A. Siwabessy) dinyatakan sebagai embrio Asuransi Kesehatan Semesta.
2. Perusahaan Umum Husada Bhakti Tahun 1984-1991
Untuk lebih meningkatkan program jaminan pemeliharaan kesehatan bagi peserta dan agar dapat dikelola secara profesional, Pemerintah menerbitkan Peraturan Pemerintah Nomor 22 Tahun 1984 tentang Pemeliharaan Kesehatan Bagi Pegawai Negeri Sipil, Penerima Pensiun (PNS, ABRI dan Pejabat Negara) beserta anggota keluarganya. Dengan Peraturan Pemerintah Nomor 23 Tahun 1984, status badan penyelenggara diubah menjadi Perusahaan Umum Husada Bhakti.
Berdasarkan Peraturan Pemerintah Nomor 69 Tahun 1991, kepesertaan program jaminan pemeliharaan kesehatan yang dikelola Perum Husada Bhakti ditambah dengan Veteran dan Perintis Kemerdekaan beserta anggota keluarganya. Disamping itu, perusahaan diijinkan memperluas jangkauan kepesertaannya ke badan usaha dan badan lainnya sebagai peserta sukarela.
3. PT Askes (Persero) Tahun 1992 - 2013
Berdasarkan Peraturan Pemerintah Nomor 6 Tahun 1992 status Perusahaan Umum (Perum) diubah menjadi Perusahaan Perseroan (PT Persero) dengan pertimbangan fleksibilitas pengelolaan keuangan, kontribusi kepada Pemerintah dapat dinegosiasi untuk kepentingan pelayanan kepada peserta dan manajemen lebih mandiri.
Pada tahun 2004 sesuai dengan amanat Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2004 tentang Sistem Jaminan Sosial Nasional, PT Askes (Persero) sebagai salah satu calon Badan Penyelenggara Jaminan Sosial (BPJS) kesehatan.
Berdasarkan Keputusan Menteri Kesehatan RI Nomor 1241/Menkes/XI/2004 PT Askes (Persero) ditunjuk sebagai penyelenggara Program Jaminan Kesehatan Bagi Masyarakat Miskin (PJKMM). PT Askes (Persero) mendapat penugasan untuk mengelola kepesertaan serta pelayanan kesehatan dasar dan rujukan. Di tahun 2008, Pemerintah mengubah nama Program Jaminan Kesehatan Bagi Masyarakat Miskin (PJKMM) menjadi Program Jaminan Kesehatan Masyarakat (Jamkesmas). PT Askes (Persero) berdasarkan Surat Menteri Kesehatan RI Nomor 112/Menkes/II/2008 mendapat penugasan untuk melaksanakan Manajemen Kepesertaan Program
Jamkesmas yang meliputi tatalaksana kepesertaan, tatalaksana pelayanan dan tatalaksana organisasi dan manajemen.
Untuk mempersiapkan PT Askes (Persero) bertransformasi menjadi BPJS Kesehatan atas diberlakukannya Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2004 tentang SJSN, maka dilakukan pemisahan Program Askes Sosial dan Askes Komersial. Dan tahun 2008 dibentuk anak perusahaan PT Askes (Persero) yaitu PT Asuransi Jiwa InHealth Indonesia, yang didirikan berdasarkan Akta Notaris Nomor 2 Tahun 2008, tanggal 6 Oktober 2008 dengan perubahan Nomor 7 tanggal 18 Desember 2008 dengan Akta Nomor 4 tanggal 13 Maret 2009.
Pada tanggal 20 Maret 2009 berdasarkan Surat Keputusan Menteri Keuangan Nomor Kep-38/KM.10/2009 PT Asuransi Jiwa InHealth Indonesia selaku anak perusahaan dari PT Askes (Persero) telah memperoleh ijin operasionalnya. Dengan dikeluarkannya ijin operasional ini maka PT Asuransi Jiwa InHealth Indonesia mulai beroperasi secara komersial pada 1 April 2009. PT Askes (Persero) melalui Peraturan Pemerintah Nomor 10 Tahun 2009 ditugaskan untuk menyelenggarakan jaminan kesehatan bagi para menteri dan pejabat tertentu (Program Jamkesmen).
Berdasarkan Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2011 tentang Badan Penyelenggara Jaminan Sosial, Dewan Komisaris dan Direksi PT Askes (Persero) sampai dengan beroperasinya BPJS Kesehatan ditugasi untuk:
a. Menyiapkan operasional BPJS Kesehatan untuk program jaminan kesehatan.
b. Menyiapkan pengalihan aset dan liabilitas, pegawai, serta hak dan kewajiban PT Askes (Persero) ke BPJS Kesehatan.
4. BPJS Kesehatan Tahun 2014 – sekarang
Berdasarkan Undang-undang Nomor 40 Tahun 2004 tentang Sistem Jaminan Sosial Nasional dan Undang-undang Republik Indonesia Nomor 24 Tahun 2011 tentang Badan Penyelenggara Jaminan Sosial maka pada tanggal 1 Januari 2014 PT Askes (Persero) bertransformasi kelembagaan menjadi BPJS Kesehatan. Transformasi tersebut diikuti adanya pengalihan peserta, program, aset dan liabilitas, pegawai, serta hak dan kewajiban.
Sejak beroperasinya BPJS Kesehatan, Kementerian Kesehatan tidak lagi menyelenggarakan program jaminan kesehatan masyarakat, Kementerian Pertahanan, Tentara Nasional Indonesia, dan Kepolisian Republik Indonesia tidak lagi menyelenggarakan program pelayanan
kesehatan bagi pesertanya, kecuali untuk pelayanan kesehatan tertentu berkaitan dengan kegiatan operasionalnya yang ditetapkan dengan Peraturan Presiden dan PT Jamsostek (Persero) tidak lagi menyelenggarakan program jaminan pemeliharaan kesehatan.
B. DASAR HUKUM PELAKSANAAN JAMINAN SOSIAL