최근 거버넌스의 개념은 가치중립적이며 새로운 현상을 설명하는 개념에 서 특정 가치를 추구하거나 목표지향적인 개념으로 변해가고 있다. 가장 대표적인 예가 바로 굿거버넌스(good governance)이다. 굿거버넌스는 ‘바 람직한’, ‘좋은’, ‘건전한’ 혹은 ‘참된’ 거버넌스라고 번역되고 있어 다양한 거 버넌스 유형 중 추구해야 할 모델이라는 의미로 사용되기도 한다. 이런 가치 지향적 개념이 널리 유포되게 된 원인은 권위 있는 국제기구들이 이 개념을 적용한 사업을 대대적으로 추진하였기 때문이다. 특히 행정, 운영의 측면과 동시에 정치적 측면에서도 구조개혁을 다룰 수 있다는 점에서 매력적이었 다.17
그러나 이런 서구중심적 가치지향의 거버넌스 개념은 자민족중심주의
(ethnocentrism), 시장과 효율 중심주의라는 비판을 받고 있으며 현재는 이
런 문제점에 대한 보완이 이루어지고 보다 폭넓은 의미로 사용되기도 한다.
예를 들면 김호용 UN거버넌스센터기획단장은 “세계화에 따른 도전과 기회 에 대처하고 정부‧기업‧언론‧시민사회의 상호작용을 통해 민주적 거버넌 스”의 달성과 이를 위한 “정부 역량과 정부 신뢰의 증진”을 굿거버넌스라고 설명하고 있다.18이해찬 전 총리도 2005년 5월에 열린 제6차 정부혁신세계 포럼에서 “정부와 자치단체, 기업과 NGO 등 공동체의 모든 행위 주체들이 상호간 파트너십과 네트워크를 통해 최적의 공공 서비스를 제공하는 굿거 버넌스(善政)를 지향”해야 한다고 주장했다.
굿거버넌스는 가치지향적이기 때문에 다소 희망적이고 긍정적인 의미가 내포되어 있으며 추상적이고 포괄적이다. 굿거버넌스는 굿거버넌스가 다루 는 분야의 특성에 따라 다른 의미를 가질 수도 있으며 거버넌스가 다루는 수준에 따라서도 다른 의미를 가질 수 있는 개념이다.
뎀머 외(Demmers et al.)는 굿거버넌스 개념은 적어도 세 가지 이상의 측면에서 살펴볼 수 있다고 주장한다. 첫 번째 접근은 관리중심(managerial) 혹은 기술중심주의적(technocratic) 접근이다. 이런 접근방식의 주요 관심
17_Martin Doornbos, “Good Governance: The Metamorphosis of a Policy Metaphor,”
Journal of International Affairs 57(1):3-17 (2003), p. 5.
18_http://www.innovation.go.kr/newsletter/news_33/sub05.html.
은 국가의 효율성, 권한과 책임성에 있다. 공적 제도나 공무원이 통제되고 기능에 맞는 의무를 효율적으로 수행하고 있는지에 따라 굿거버넌스와 배 드거버넌스를 나눌 수 있다. 이는 특히 경제발전을 최상의 목표로 삼고 있으 며 작은 정부가 효율적이라는 신자유주의적 입장에 서있다. 두 번째 접근방 법에서는 빈곤퇴치가 지상목표이며 굿거버넌스가 이를 실현하기 위한 수단 으로 본다. 빈곤문제 해결을 위해 효과적인 공적 기관이 만들어져야 하며, 이 과정에 가난한 사람들이 참여하여 실질적으로 이들을 위한 정책이 실시 되어야 한다고 주장하는 측면에서 보다 사회경제적인 성격을 띤다. 그러나 첫 번째 접근과 마찬가지로 이 시각도 시장중심의 신자유주의적 원칙 속에 서 작은 정부를 지향하고 있다. 세 번째 접근은 거버넌스를 인권과 민주주의 측면에서 접근한다. 인권과 민주주의를 보호하기 위한 제도적 접근으로 권 력분립, 독립적인 사법부, 집회, 결사, 언론 자유의 보장, 자유선거, 다당제 허용 등의 정치적 제도에 관심을 갖는다. 또한 시민사회와 시민단체의 역할 을 강조하며 사회, 경제, 문화적 권리보다는 주로 정치적 권리에 초점이 맞 추어진 접근이다.19
레프트위취(Leftwich)는 굿거버너스를 세 가지 요소 혹은 수준에서 구분 할 수 있다고 한다. 그는 가장 광범위한 체제적 접근에서 중간 수준의 정치 적 접근, 그리고 가장 협소한 행정적 접근이 있다고 주장한다. 먼저 체제적 접근은 굿거버넌스를 가장 광범위하게 사용하는데 근대 국가의 권위적 정 책결정이 행해지는 공식적 기구나 구조를 뜻하는 일반적인 정부보다 더 큰 형태를 의미한다. 이는 정치와 사회경제적 관계를 모두 포함하는 체제를 의미한다. 둘째로 정치적 접근은 국가가 국민으로부터 위임 받은 엄격한 삼권분립에서 나오는 정당성과 권위를 향유하는 체제를 의미한다. 정치적 제도와 상관없이 국가기관 사이에 견제와 균형이 작동하고, 국민의 기본권 과 인권이 보장되는 전통적 자유민주주의의 원칙이 지켜지는 체제를 굿거 버넌스라고 볼 수 있다는 것이다. 마지막으로 행적적 접근에서의 굿거버넌
19_Jolle Demmers, A. E. Fernandez Jilberto and Barbara Hogenboom, “Good Governance and Democracy in a World of Neoliberal Regimes,” Jolle Demmers, Alex E. Fernandez Jilberto and Barbara Hogenboom ed., Good governance in the Era of Global Neoliberalism: Conflict and Depolitization in Latin America, Eastern Europe, Asia, and Africa (London: Routledge, 2004), pp. 2-3.
스는 효율적이고, 개방된, 책임 있는, 감사받는(audited) 공공서비스를 의미 하며 이를 위해 정책을 고안하고 집행할 수 있는 능력 있는 관료제 (bureaucratic competence)가 있어야 한다.20
분야나 수준에 따라 다른 의미를 가지는 굿거버넌스 개념은 굿거버넌스 를 실행하는 기관에 따라서도 다르게 적용되고 있다. 국제기구, 국제와 국내 의 중간적 성격의 기구와 국내기구를 살펴보자. 대표적인 국제적 기구로는 UN 산하기구, 세계은행과 국제개발은행을, 국제와 국내의 중간적 성격의 기구로 지역통합체인 유럽위원회, 국내기구로는 미 국제개발국을 분석대상 으로 삼았다. 그러나 결론적으로 각 기관마다 굿거버넌스를 다르게 이해하 고 적용하고 있다는 점을 알 수 있다. 따라서 학문적 연구나 한반도평화를 다루는 이번 연구에는 적용하기 힘든 개념이라고 할 수 있다.
가. 국제기구
(1) UN 산하가구
2001년 뉴욕에서 개최된 기관 간 회의에 UNDP, UNCHS, UNHCHR,
UNDESA, 그리고 UNICEF가 참가하여 굿거버넌스의 다섯 가지 핵심 원칙
과 내용에 합의하였다. 그 내용은 아래 <표 Ⅲ-1>에 나타나 있다. 여기에 한 가지를 더 추가한다면 모든 원칙에 내재해 있는 비배타성(inclusiveness) 을 들 수 있다.
20_Adrian Leftwich, “Governance, Democracy and Development in the Third World,”
Third World Quarterly, 14(3) (1993), p. 611.
<표 III-1> 국제연합 산하기관의 굿거버넌스 원칙과 내용
핵심원칙 내용
형평성(equity)
성장가능한 발전(sustainability) 성평등(gender equality)
세대간 형평성(intergenerational equity) 효과성(effectiveness)
효율성(efficiency) 보조성(subsidiarity)
전략적 비전(strategic vision) 책임성(accountability)
투명성(transparency) 법치(rule of law) 반응성(responsiveness) 참여(participation)
시민권(citizenship)
합의중심(consensus orientation) 시민참가(civic engagement) 안전(security)
갈등해결(conflict resolution) 인간안보(human security) 환경적 안정(environmental safety)
(2) 세계은행
세계은행은 “한 나라의 시민이나 그들의 대표자가 요구하는 공공재나 기 타 재화를 제한된 자원을 가지고 효과적으로 투명하게, 공정하게, 책임성 있게 제공할 수 있는 공공조직의 제도적 능력”이라고 굿거버넌스를 정의하 였다. 세계은행에서 주장하는 바람직한 거버넌스의 핵심은 ‘부패의 축소’와
‘법치주의적 행동 강화’이다(키에르, 2007: 214). 원조수혜국이 수행해야 하
는 정책지침으로 굿거버넌스는 다음과 같은 네 가지 구성요소를 가지고 있 다. 공공부문의 관리, 발전을 위한 법적 틀, 책임성, 투명성과 정보이다. 구성 요소에 대한 내용은 다음 <표 Ⅲ-2>에 나타나 있다.
<표 III-2> 세계은행의 굿거버넌스 구성요소와 내용
구성요소 내용
공공부문의 관리
(public sector management) 관료제 개혁과 민영화 이니셔티브 발전을 위한 법적 틀(legal
framework for development)
사유재산권과 같은 시장이 작동하도록 하는 규칙을 만들고 집행하는 것
책임성 (accountability)
고충처리위원회, 감사원, 국회감시위원회 등 정부의 책임성을 확보하는 제도의 강화
투명성과 정보
(transparency and information)
자유 언론매체를 지원하거나 정부가 예산발표와 같은 통계 홍보와 같은 프로그램을 지원
출처: 안네 메테 키에르, 이유진 옮김, 거버넌스 (서울: 오름, 2007), pp. 214-215의 내용을 재구성함
나. 지역통합체
유럽위원회는 회원국과 전체 유럽공동체의 공동의 선에 부합하는 통치제 체라는 뜻으로 굿거버넌스를 사용한다. 이런 위원회의 굿거버넌스는 다섯 가지 정치적 원칙에 기초한다. 첫 번째는 개방성(openness)이다. 제도나 기 구는 보다 개방적인 방식으로 운영되어야 한다는 것이다. 두 번째는 참여성
(participation)이다. 참여의 증진은 정책을 집행하는 제도나 기구와 정책 결
과에 대해 신뢰와 정당성을 준다. 책임성(accountability)은 세 번째 원칙으 로서 유럽연합(EU)의 모든 제도나 기구는 각자가 한 일에 대해 설명해야 하 며 그 결과에 책임을 져야 한다는 것이다. 네 번째는 효과성(effectiveness) 이다. 제공하는 정책은 확실한 목표 하에 과거의 경험에 기초하며 미래에 대한 영향력을 고려하여 필요한 분야에 시기적절하게 실행되어야 한다. 마 지막으로 일관성(consistence)이다. 복합한 세계 속에서 일관된 접근을 유 지할 수 있는 정치적 리더십과 책임감이 필요하다.21
유럽연합의 굿거버넌스 특징은 관료제화와 위계질서적 체제를 최소화하 여 공식적인 제도나 기구들을 보다 접근가능하게, 책임성 있는, 회원국의 국민의 뜻에 맞는 기구나 제도로 만들어 신뢰와 정당성을 획득하는 것에
21_CEC(2001)의 ‘Euroepan Governance: A White Paper’를 정리한 Parto논문 내용을 요약함. Saeed Parto, “Good Governance and Policy Analysis: What of Institutions?,”
MERIT ed., MERIT-Infonomics Research Memorandum Series (2005).
목적을 둔 것이다.22유럽연합과 세계은행의 굿거버넌스 차이는 그 기관이 추구하는 목적과 가치에서 발생한다고 볼 수 있다. 보다 민주적이고 반관료 적인 제도나 기구를 만드는 것이 유럽연합 굿거버넌스의 목적이라면, 세계 은행의 빈곤퇴치와 경제발전을 목적으로 하는 굿거버넌스는 이를 수행하기 위한 수단이라고 할 수 있다.
<표 III-3> EU의 굿거버넌스 구성요소와 내용
핵심원칙 내용
개방성(openness) 제도나 기구는 보다 개방적인 방식으로 운영되어야 한다.
참여성(participation) 참여의 증진은 정책을 집행하는 제도나 기구와 정책 결과에 대해 신뢰와 정당성을 준다.
책임성(accountability) 모든 제도나 기구는 각자가 한 일에 대해 설명해야 하며 그 결과에 책임을 져야 한다.
효과성(effectiveness)
제공하는 정책은 확실한 목표 하에 과거의 경험에 기초하며 미래에 대한 영향력을 고려하여 필요한 분야에 시기적절하 게 실행되어야 한다.
일관성(consistence) 복합한 세계 속에서 일관된 접근을 유지할 수 있는 정치적 리더십과 책임감이 필요하다.
다. 국내기구
(1) 미 국제개발국(US Agency for International Development) 미 국제개발국은 미국의 외교정책을 지원하기 위해 전 세계에 경제발전 과 인도적 지원을 위한 활동을 하는 국가기구이다. 국제개발국은 민주주의 와 거버넌스센터(Center for Democracy and Governance)를 만들어 경제원 조와 인도적 지원의 방향과 방식에 대해 연구하도록 하였다. 이 센터에서 제시하는 원칙과 기준은 네 가지로 나누어 볼 수 있는데 그 원칙들은 법치, 선거와 정치과정, 시민사회, 거버넌스이다. 미 국제개발국에서 상요되는 거 버넌스 개념은 법치, 시민사회를 아우르는 일반적 거버넌스의 개념과 달리 분권화, 부패청산, 정책집행에 대한 지원으로 국한하고, 다른 거버넌스에서
22_Ibid., 참고.