네트워크 거버넌스는 기존의 조직 또는 시스템 내부에 고정적으로 존재 하는 관료제적(bureaucratic) 구조에 대비하여 유기적(organic) 또는 비공 식적(informal) 관계를 특징으로 하는 기구 사이의 조정(coordination)이라 고 규정된다.47네트워크 거버넌스의 개념은 원래 공공정책 분야에서 시작하 여 비교정치 및 국제관계의 영역으로 전파된 까닭에 일반 조직의 구조적인 특징을 묘사하는데 주로 이용되었다. 이러한 맥락에서 네트워크 거버넌스는 선별된 행위자들이 공식적, 법적 구속에서 벗어나 사회적인 관계를 형성하고 이를 기반으로 상황에 맞추어 조정을 해나가는 개방형 관계를 일컫는다고 할 수 있다.48지금까지 네트워크 거버넌스에 대한 많은 개념 규정이 있어왔 지만 대체로 거래 및 관계의 상호작용 패턴, 그리고 독립적인 단위체들 사이 의 자원의 흐름에 그 주안점이 맞추어져 온 것이 사실이다. 이러한 점은 몇 가지 측면에서 앞으로의 거버넌스 논의에 중요한 시사점을 던져준다.
우선 단순한 “거버넌스”에 대응하여 “네트워크 거버넌스”라는 표현을 사 용하기 시작한 것은 이전의 거버넌스가 정부의 중앙집중형 메커니즘을 중 심으로 효율성을 추구하려는 시스템을 넘어서기 위한, 소위 분산형 통치체 제의 개념을 담고 있었다면, 네트워크 거버넌스는 분산형 시스템 이외에 다양한 비공식적 관계와 정책결정과정을 포함하면서 동시에 내부의 불균등 한 권력관계를 전제로 하기 때문이다. 그럼으로써 네트워크 거버넌스의 개 념은 조정과 협상이 일어나는 과정을 동적으로 인식하며, 외형적인 결과보
47_Candace Jones, William S. Hesterly, and Stephen P. Borgatti, “A General Theory of Network Governance: Exchange Conditions and Social Mechanisms,”
Academy of Management Review, Vol. 22, No. 4 (1997), p. 913.
48_경영학이나 경제학에서는 대표적인 네트워크 거버넌스의 사례로서 영화산업을 꼽는다. 영화제작 및 배급과 관련된 다양한 업체들은 일정한 하도급 계약자들이 모여 만들어내는 엘리트형 네트워크이다. 1970년대부터 활성화되기 시작한 영화 산업의 네트워크 거버넌스는 서로 간에 노동분화 및 규제장치를 통해 공동의 문 제를 조정하면서 해결해나간다. Ibid., p. 916.
다는 사태가 의도하지 않았던 방향으로 흘러갈 수 있는 개연성을 얼마만큼 내포하고 있는가에 대한 관심이 더 크다. 이런 맥락에서 존스(Jones) 등의 개념 정의는 네트워크 거버넌스의 특성을 가장 잘 대변하는 것이라고도 할 수 있다: “네트워크 거버넌스는 기업 및 공식 계약관계 내에서 관료제형 구 조 대신 비공식적 사회시스템에 의해 조정이 이루어지는 거버넌스”라는 것 이다.49
네트워크 거버넌스는 다양한 거버넌스 형태의 하나로서 나름대로의 특수 한 속성을 지니고 있다. 표현 그대로라면 네트워크 거버넌스는 “네트워크를 통한(through) 거버넌스”를 의미한다. 이때 네트워크는 공공영역과 민간영 역을 모두 포괄하며 경우에 따라서는 양자의 네트워크가 혼합되기도 한다.
네트워크 거버넌스에 관한 많은 논의들은 개별적으로 다양한 특성을 부각 시키고 있지만 한 가지 점에 대해서는 일치하고 있다. 그것은 바로 거버넌스 의 형태가 (개체중심적) 시장이나 (단일중심적) 위계질서가 아니라 복수의 중심을 갖는 네트워크 구조를 띤다는 점이다. 이러한 네트워크 거버넌스는 환경의 변화에 따라 자발적으로 생성되는, 즉 “자기조직적(self-organizing)”
속성을 지닌다. 이러한 거버넌스 구조는 정부의 통제에 대항하여 스스로의 정책을 추진하면서 환경에 적응해나간다. 또한 자원의 교환과 협상을 통해 신뢰를 구축하고 거버넌스에 참여하는 구성원들의 동의, 즉 정당성을 획득 한다.50
네트워크 거버넌스는 다양한 분야에서, 그리고 다양한 의미로 사용되고 있지만 다음과 같은 점에서는 공통의 속성을 갖는다. 우선 네트워크는 단일 중심구조에서 벗어나 여러 중심을 지닌다. 이러한 네트워크는 상대적으로 자발적이면서 상호의존적인 행위자들을 연결한다. 따라서 과거와 같은 위 계질서나 독재적인 지도력은 더 이상 중요한 의미를 갖지 않는다. 또한 네트 워크 내에서는 “구조”보다도 “과정(process)”에 주안점을 주기 때문에 강압, 명령, 통제 대신에 협상, 조정, 조화, 협력, 동맹 등이 중요한 키워드가 된다. 또한 상황에 따라 특수한 형태의 위험 및 불확실성을 안고 있기 때문에 이를
49_Ibid., p. 911.
50_R. A. W. Rhodes, “Governance and Public Administration,” Jon Perre. ed., Debating Governance: Authority, Steering and Democracy (Oxford: Oxford University Press, 2000), p. 61.
해결하기 위한 제도도 다르게 나타난다. 이러한 네트워크 거버넌스는 다른 거버넌스 논의와 마찬가지로 경험적 근거뿐 아니라 규범적인 측면도 아울 러 가지고 있다.51
유럽의 정치체제에 대한 관심에서 출발한 비교정치 분야에서의 네트워크 거버넌스 논의는 기본적으로 전통적인 국가가 “분산된(segmented)” 형태 로 다루어져야 한다는 점을 전제로 한다. 이처럼 분산된 형태의 거버넌스 속에서 국가는 위로부터의 통제와 관리가 아니라 다양한 행위자들을 조정 하고 상호작용을 하도록 해주는 촉매(activator)의 기능을 담당한다. 유럽연 합은 국가 행위자와 다양한 이익집단 및 민간기구들이 참여하여 특정한 가 치를 구현할 수 있도록 한다는 점에서 네트워크 거버넌스의 전형적인 사례 라고 할 수 있다.52앞에서도 언급했듯이 네트워크 거버넌스 속에서는 전통 적인 국가 또는 정부기구가 사라진 것이 아니라 다른 행위자들과의 복합적 인 상호연계 속에서 조정과 협상의 주체라는 중요한 역할을 떠맡게 되는 것이다.
이처럼 네트워크 거버넌스는 다양한 영역에 걸쳐 나타나는 경험적 현상 임과 동시에 기존의 단순한 거버넌스 유형화를 넘어서기 위한 규범적 개념 화이기도 하다. 경험적으로는 무엇보다도 공공정책 분야에서 논의되어온 조직의 유형으로서 시장과 위계질서의 중간적인 형태를 일컫는다. 경제학 이나 조직학, 행정학 분야에서 “시장(market)”이라 함은 합리적인 개인들이 이익과 손실을 계산하여 이익이 극대화되는 조건으로 거래에 참여하는 장 소를 의미한다. 사실 이러한 개념은 상호작용을 통해 서로의 부를 증가시킬 수 있다는 서구 자유주의 전통을 대변한다. 하지만 이러한 “시장”의 개념이 국제정치에도 그대로 적용되기에는 곤란한 점이 있다. 우선 전제조건이 지 나치게 단순하다. 국제정치에서의 행위자들은 합리성의 전제를 충족시키는 데 있어 너무나도 미흡한 점이 많다. 합리성의 개념 자체가 경제학에서는
51_Kees Van Kersbergen and Frans van Waarden, “‘Governance as a Bridge Between Disciplines: Cross-Disciplinary Inspiration Regarding Shifts in Governance and Problems of Governability, Accountability and Legitimacy,”
European Journal of Political Research, 43 (2004), pp. 151-152.
52_R. Eising and B. Kohler-Koch ed., The Transformation of Governance in the European Union (London: Routledge, 2000), p. 5.
지나치게 좁게 규정되고 있는 까닭에 주관적인 요소를 전혀 고려하지 못하 고 있다. 또한 기존의 시장 개념은 행위자들 사이의 “힘의 불균형” 관계를 전혀 상정하지 못한다. 따라서 국제정치에서 벌어지는 비(非)시장적 상호작 용을 제대로 설명하지 못한다. 분쟁과 갈등은 이러한 대표적인 사례이다.
그만큼 국제정치, 즉 국가의 외부에서는 “시장”의 논리가 더 이상 통용되지 못한 채 “무정부상태(anarchy)”와 “생존(survival)”의 논리가 우위에 서게 된다.
이러한 이유로 인하여 오랫동안 국제정치에서는 자유주의 시각보다 현실 주의 시각이 압도적인 주류를 형성해왔다. 이 점은 국제정치에 “거버넌스”
의 관념을 적용시키는데 있어서도 심각하게 고려해야 한다. 국제정치가 국 내정치와 달리 법체계나 무력의 독점적 사용이라는 요소를 결여하고 있기 때문에 국가 이외의 단위체로 기능과 권한이 분산된다고 볼 수 있는 여지가 과연 얼마나 될 것인가 하는 의문이 제기될 수 있다. 이는 네트워크 거버넌 스의 논의에서도 마찬가지이다. 권력과 역할 및 정당성 원천의 분산, 그리고 힘의 불균형이라는 요소들을 모두 담아내고 있는 네트워크 거버넌스 개념 이 과연 비교정치나 국제정치에서 어느 정도 적실성 있게 원용될 수 있는지 에 대해서는 신중한 논의가 필요하다. 여하튼 국내정치조직을 기반으로 형 성된 거버넌스 또는 네트워크 거버넌스의 논의가 대외적인 관계로 확장되 기 위해서는 국내정치와 국제정치의 차이, 시장과 위계질서와의 관계 등에 대한 논의가 더불어 동반되어야 한다.
거버넌스의 논의가 비록 통제와 위계질서를 강조하는 현실주의적 시각을 넘어서 새롭게 나타나는 협치(協治)의 요소를 반영하고 있다는 점에서 한층 더 자유주의적인 색채를 띠고 있다는 점은 분명하다. 하지만 단순한 “시장 의 논리”가 아닌 조정과 협상이라는 일정한 구속적인 제도화를 동반한다는 점에서는 여전히 현실주의적 요소를 담고 있기도 하다. 네트워크 거버넌스 에서 강조하는 힘의 불균형은 바로 이러한 요소의 기반이 된다. 네트워크상 에서는 힘의 우위보다는 구성원들의 연결망을 먼저 장악하는 자가 전체 구 조를 지배한다. 또한 이러한 연결망의 속성을 파악하고 그것을 이용하여 시스템 전체의 어젠다와 해결방안을 제시하는 자가 승리한다. 이러한 주도 권을 행사하는 가장 대표적인 행위자는 바로 정부이며, 다양한 행위자들 사이에 적극적인 교섭과 상호작용이 일어날 수 있도록 다양한 제도적 장치