1. 관광교류 현황
가. 교류연혁
금강산관광사업은 1998년 10월 현대아산과 북한 아태위가 금강산 관광 및 개발에 합의, ‘금강산관광사업에 관한 계약서’를 체결하고 11월 18일 금강호 가 동해항을 출항함으로써 시작되었다. 1999년과 2000년에 봉래호·풍악호· 설봉호가 추가 투입되어 순조롭게 진행되던 금강산관광사업은 2001년부터 는 단조로운 관광일정, 편의시설 부족 등으로 관광객이 감소하면서 설봉호 1척만 운항하게 되는 등 2002년에 이르러 심각한 중단위기에 직면하였다.
초기 무리한 투자로 자금난에 처한 현대는 북한과의 협상을 통해 매월 1,200만달러씩 지급하던 관광대가를 관광 활성화시까지 관광객수에 따라 지급하는 방식으로 변경하고, 육로관광 실시와 관광특구 지정을 추진하기 로 하는 등 관광활성화 조치에 합의(2001.6.8)하였다. 2001년 10월 육로관광 실시문제를 협의하기 위해 제1차 금강산관광 당국자회담이 개최되었으나 뚜렷한 성과를 거두지 못하였다.
정부는 금강산관광사업이 지속되어야 한다는 인식 하에 여러 가지 지원 방안을 강구, 2002년 1월 23일 금강산관광사업 지원방침을 발표하였다. 우 선 공동사업자인 한국관광공사에 대출한 남북협력기금 900억원의 대출조 건을 완화(1.31)하고, 금강산지역에 외국상품판매소 설치를 허용(2.20)하였 다. <금강산관광객에 대한 경비지원지침>(통일부고시)을 제정(3.28), 4월 부터 학생, 교사, 이산가족 등에 대해 관광경비 일부를 보조하였다. 또한 근 본적인 해결을 위해 육로관광을 조속히 실시하자고 북한에 제의하였다.
2002년 9월에 개최된 제2차 금강산관광 당국자회담에서도 구체적인 합의를
도출하지는 못하였다.
정부와 사업자가 북측에 대해 관광활성화 조치 이행을 지속적으로 촉구 하는 가운데 북측은 최고인민회의 상임위 정령 제3,413호로 <금강산관광지 구법>을 제정(2002.11.13)하였다. 북한은 <금강산관광지구법>에서 강원도 고성·해금강·삼일포·통천 일대를 금강산관광지구로 지정하고 지구의 운영 체계를 제시하였다. 이 법은 간소한 출입 절차 및 투자·기업활동을 안정적
117 VI. 관광분야 거버넌스 활성화 방안
으로 추진할 수 있는 권리를 보장하고 있고, 개발사업자로 지정된 금강산지 역에서 50년간 토지이용권을 확보하였다.
2002년 12월 동해선 임시도로 연결공사가 완료(12.11)되면서 이 도로를 이용하여 금강산 육로관광을 실시할 수 있는 여건이 마련되었다. 2003년 제7차 남북군사실무접촉에서 <동·서해지구 남북관리구역 임시도로 통행의 군사적 보장을 위한 잠정합의서>가 타결(1.27)됨에 따라 2월 5일, 6일 양일 간 육로관광을 위한 사전답사가 이루어지고 14일부터 16일까지 시범적인 육로관광이 실시되었다. 본격적인 금강산 육로관광은 9월부터 시작되었다.
육로관광이 정례적으로 진행됨에 따라 사업자인 현대아산은 금강산관광 사업 정상화를 위한 여러 가지 자구책을 마련하였다. 당일관광, 1박2일관광 등 관광상품을 다양화하고, 관광코스에 기존에 운영하던 구룡연, 만물상, 해 금강, 삼일포코스 외에 세존봉과 수정봉코스를 추가하였다. 관광객이 자유 롭게 걸을 수 있도록 온정각에서 금강산호텔에 이르는 산책로를 조성해 ‘제 한관광’의 분위기를 다소나마 개선하였다. 북한도 금강산호텔 2층 식당, 금 강원, 목란관, 단풍관 등을 자체적으로 운영하고, 온정리포장마차 등을 개설 하는 등 현지 판매시설을 확장하여 관광객 유치에 적극 노력하고 있다.
정부는 금강산 관광객의 편의와 안전을 제고하기 위해 온정각-구룡연 구 간 등의 도로와 금강산 소방서 건립을 위해 남북협력기금 지원을 결정하였 다. 현지 관광시설의 안전점검을 정례화하고 사업자로 하여금 자율치안대 와 자율소방대를 구성·운영하게 하는 등 안전대책 마련에 노력하였다.
금강산 관광객은 2005년 6월 총 관광객수가 100만명을 넘어섰고, 2006년 말에는 130만명을 돌파하였다. 2006년에는 외금강호텔과 농협 금강산지점 이 개장되는 등 신규시설이 확충되고 내금강 시범답사, 금강산 특구 개발종 합계획 대북 협의, 한국관광공사의 금강산 면세점 승인 등 관광활성화를 위한 여건이 마련되었다. 그럼에도 불구하고 북한의 미사일 발사와 핵실험 등으로 인해 관광객이 감소하는 어려움을 겪었다. 2007년 ‘2.13 합의’로 북한 핵문제 해결의 단초가 마련됨에 따라 다시 금강산 관광객은 늘어나고 있다.
<표 Ⅵ-1> 연도별 금강산 관광객(명)
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 합계 10,554 148,074 213,009 57,879 84,727 74,334 268,420 298,247 234,446 1,389,690
한편 개성관광을 살펴보면 2000년 8월 현대아산과 북측 아태위는 <개성 공업지구 건설운영에 관한 합의서>를 체결(8.22), 개성관광의 토대인 개성 경제·관광특구 조성사업에 합의한 바 있다.44 2002년 11월 북한이 제정·발 표한 <개성공업지구법>(2002.11)은 개성관광 근거 조항을 포함하고 있다.
이후 현대와 아태위는 군사분계선 통과문제가 해결되는 즉시 개성공업지구 착공식을 가지고 준비가 완료되는데 따라 개성관광을 실시하자고 합의서를 체결(2003.1.18)하였다.
개성관광의 실현이 미루어지고 있었던 원인 중 하나는 비무장지대 통행 및 신변보장에 관한 남북간의 합의가 지연되고 있었기 때문이다. 따라서 제도적인 면에서 <개성공업지구와 금강산관광지구의 출입 및 체류에 관한 합의서>의 채택으로 이들 지역에 대한 자유로운 왕래 및 관광사업에 활기 를 넣을 수 있는 법적 기반이 마련되었다. 2005년 현대아산 현정은 회장이 김정일 국방위원장 접견시 김위원장은 백두산산관광은 준비가 되는대로 빠 른 시일 내에 실시하고, 개성시범관광은 8월 15일 실시하자고 언급하였다.
2005년 8월 현대아산과 북한 아태위의 금강산국제관광총회사는 개성시 범관광에 합의(8.18)하고, 3차례(8.26, 9.2, 9.7)에 걸쳐 1,634명의 우리 관광 객이 개성지역을 둘러보았다. 시범관광은 개성시내에 있는 성균관, 선죽교, 고려민속관, 숭양서원 등 유적 및 문화재 답사와 박연폭포, 공민왕릉, 왕건 릉 등에 대한 방문으로 이루어졌다. 현대아산은 관광객 모집과 차량을 제공 하고, 북측은 관광지 안내 및 중식 등을 맡았다. 관광비용은 당일 관광에
44_이 합의서에서 “개성지역은…문화 관광, 상업도시로 건설하며 서울에서 개성까지 육로를 통한 관광사업을 준비되는대로 시작”하기로 하였다. 또한 같은 날 현대와 북측 아태위·민경련간에 ‘주요 명승지 종합관광사업에 관한 합의서’를 채택해 개 성을 공업지구로 건설하는 것과 함께 골프장 등 각종 오락시설을 포함하는 종합 오락지구로 건설하여 남북 및 외국인 관광객을 유치하자고 하였고, <경제협력사 업권에 관한 합의서>도 채택해 개성지구에 대한 모든 사업권을 북측 당국의 위임 에 따라 50년간 현대에게 부여한다고 합의하였다.
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19만 5천원으로 책정되었다.
개성시범관광 실시 이후 북측은 현대와의 신뢰문제 등을 이유로 개성관 광사업에서 현대를 배제하겠다고 언급하였다. 아태위는 담화문을 통해 “개 성관광을 현대와는 도저히 할 수 없게 되었다”는 입장을 표명(2005.10.20)하 였고, 롯데관광에 대해 개성관광사업 참여를 제의한 바 있다. 2006년 들어서 도 북한 아태위는 개성관광사업자 변경을 요청하며 현대와 개성관광사업을 하지 않겠다고 주장하였다. 이에 정부는 “남북사업자간 합의 존중”이라는 일관된 입장을 북한에 전달하면서 북한이 현대아산과 재협의를 모색하도록 유도해 왔다.
한편 개성관광과 관련해 2005년 롯데관광은 북측과 개성관광열차 운행사 업을 위한 북한주민접촉 승인을 신청(2.25)하였고, 통일부로부터 접촉승인 을 받았으나 실제로 접촉하지는 않았다. 또한 롯데관광은 아태위와 2005년 9월 3일부터 5일까지 철도관광 협의를 위해 개성방문 승인 신청(8.31)한 바 있다. <남북교류협력법> 제17조(1항 3호)에 따르면 “이미 시행되고 있는 협력사업과 심각한 경쟁을 유발할 가능성이 없어야 한다”고 규정하고 있어 롯데관광의 개성관광 참여문제는 정부로부터 승인을 받기가 용이하지 않을 것으로 보인다.
평양관광은 평화항공여행사가 통일부로부터 2003년 8월 평양관광사업 경제협력사업(자) 승인을 받아 시작되었다. 이에 앞서 평화항공여행사와 북 측 금강산국제관광총회사는 2003년 중 2,000명 범위 내에서 남측 및 해외동 포로 관광단을 구성하기로 관광계약서를 체결(2002.7.14)하였다. 2003년에 들어와 9차례에 걸쳐 1,016명의 평양관광이 이루어졌다. 남북의 항공기가 교대로 서울과 평양간 직항로를 통해 관광단을 수송하였다.
평화항공여행사는 2003년 말까지 평양관광을 한시적으로 시행한 뒤 그 지속 여부를 결정할 것으로 알려진 바 있다. 북한은 동절기 관광객들의 안전 사고, 전력난, 안내원의 피로 등을 이유로 11월 2일 제10차 관광부터 평양관 광 중단을 요청했다. 평양관광 재개는 2004년 4월 20일에 있을 예정이었으 나 이루어지지 않았다. 이런 중단의 배경에는 현대아산과 평화항공여행사 간의 평양관광의 독점권 관련 갈등도 작용하고 있는 것으로 보인다. 현대아 산은 북한 전역에 대한 관광의 독점적 권한을 주장하면서 2004년 평화항공 여행사가 평양관광을 지속할 경우 문제시하겠다는 입장을 표명한 바 있다.