가. 이사회
(1) 조직구축
이사회는 회원국 대표로 구성되는 동북아공동체의 최종 정책결정 기구이자 동시에 입법기구이다. 주권국가에서 국민의 대표기관인 의 회가 입법기능을 수행하는 것과 같이 동북아공동체에서는 회원국의 대표로 구성되는 이사회가 입법권을 행사한다. 이에 회원국은 공동정 책 수행을 위해 유럽연합의 경우처럼 주권의 일부를 양도하고 자국의 입장을 공동정책에 반영하기 위해 최종정책결정에 참여한다.
이사회의 형태는 회원국의 국가수반내지 정부수반들이 회동하여 주요정책을 결정하는 ‘동북아이사회’와 회원국의 관계장관이 참석하 는 ‘각료이사회’(Council of Ministers)의 경우로 이분할 수 있다.
첫째, ‘동북아이사회’이다. 동북아이사회는 정치적으로 민감한 사안
을 동북아 3개국(한국, 중국, 일본) 정상들이 직접 결정하는 기구이 다. 유럽연합의 경우 1974년 12월 파리에서 개최된 EU정상회담에서 유럽이사회를 공식화하였고, 1987년 단일유럽협정(SEA)에서 유럽이
67독일을 비롯한 유럽국가들에서 일반적으로 도로 및 학교건설, 소방서 설 치, 지역계획, 全지역의 교통 및 에너지공급, 하수 및 쓰레기처리 그리고 상수도공급 등과 같은 사무에는 원칙적으로 하위행정단위체가 보편적으 로 그러한 사무를 관할 할 수 있다는 ‘보편성의 원칙’(Universalit tsprinzip)을 제시하고 있다.
Ⅳ. 동북아공동체 집행위원회의 행정조직 구축방안 79 사회를 법제화하면서 연 2회 이상 회의를 제도화 하였다.
이러한 이사회의 제도화에 대한 장점은 의사/정책결정이 신속하게 될 수 있으며, 이러한 정책결정으로 회원국에 대한 영향력을 증대시 킬 수 있다. 또한 회원국 공동의 정책에 대한 이견을 정상회의(이사 회)에서 완화시켜 회원국간의 갈등을 줄여나갈 수 있다.68
둘째, ‘각료이사회’이다. 각료이사회는 회원국 외무장관이 참석하는
일반이사회(General Council)와 분야별로 관계장관이 참석하는 부문 이사회가 있다. 일반이사회(Technical Council)는 매월 개최하여 동 북아공동체 정무관련 사항과 일반적인 사안을 협의한다. 부문이사회 는 재무･농업･산업･환경･에너지･교통･법무․내무･교육 등 각 분야별로 개최한다.
이사회를 지원하는 행정기구로는 사무국(Council Secretariat)이 있다. 사무국은 정상회의와 각료회의, 상주대표위원회 회의, 각종 위 원회 등 이사회와 관련된 회의안건을 준비하고 이사회의 법률적 자문 에 응한다. 또한 사무국은 이사회의 결과를 기록하고 문서보관과 번 역 및 배포기능을 수행하며 결정된 정책의 이행상황을 점검한다.
사무국에는 임기 5년의 사무총장(Secretary General)을 두는데 이 사회에서 회원국의 만장일치로 선출한다. 사무국은 일반행정 등 10개 총국으로 구성되며 집행위원회와 같이 총국장, 부총국장, 국장, 과장 등 계층제적 인사구조를 이룬다(이희범, 1997: 77).
(2) 이사회의 의사결정
이사회의 의사결정 방식은 문제의 중요도에 따라 단순다수결, 가중 다수결, 전원일치의 세 가지가 있다. 다수결은 단순다수결이나 가중
69유럽연합의 경우 이사회를 통하여 유럽통합과 확대에 관련된 정책과 전 세계의 정치･경제･안보와 관련된 협의사항을 광범위하게 논의하였다. 특 히, 유럽이사회는 유럽의원 선출을 직선제로 바꾸었고, 농업정책과 예산 제도의 개혁, 단일시장 완성, 정치･통화동맹을 위한 조약개정, 회원국의 확대, 동구국가와 관계개선 등 수많은 과제를 추진하였다.
동북아공동체의 정책결정기구 구축에 관한 연구80
다수결이나 모두 각 회원국간의 민주적 의사결정을 촉구하고 민주공 동체의 완성을 목표로 한다는 점에서 유럽통합의 기본이념과 그 기본 을 같이 한다. 그러나 전원일치69는 주권국가의 존재를 전제로 한 전 통적인 국제조직의 의사결정방식이며 유럽통합의 기본이념과는 큰 차이가 있다. 공동체의 의사결정방식은 지금까지 두 개의 틀 사이에 서 크게 흔들려 왔다.
다수결에 의한 표결의 경우에는 각 회원국의 주권이 제약된다. 어 느 공동체 법령이 다수결로 채택된 경우 그 법안에 반대하고 있던 회 원국은 결과적으로 자국정부의 의사에 반대하는 법체계를 지켜나가 야 한다. 반대로 전원일치의 방법을 도입할 경우 관계법안에 반대하 고 있는 회원국의 대표는 그 채택을 저지하고 자국의 주권을 지킬 수 있다.
69전원일치를 필요로 하는 주요한 안건은 다음과 같다. 첫째, 정치적 중요 안건: ① 간접세 방식에 관한 법률의 조화(TEU 중 EC 제93조) ② 공동시 장의 설립･운영에 직접영향을 주는 회원국 법령의 접근(동･제94조) ③ 재 정곤란에 처한 회원국에 대한 공동체의 재정원조의 제공(동･제100조) ④ 공동체의 목적달성을 위한 조치에 관한 일반적 권한(동 제 308조) ⑤ 예 외적인 사태에 있어 국가원조의 정당화(동 제88조 제2항), 둘째 절차상 의 결정이 필요한 경우: ① 잠정의제에 포함되지 않는 안건의 각료이사회 의제로의 채택(각료이사회절차의 규칙) ② 각료이사회의 공개심의(동일 함) ③ 긴급사항에 관한 조치의 채택을 위한 서면에 의한 표결 행사(동일 함) ④ 공동체의 모든 공용어로 번역되지 않은 조치의 채택결정(동일함)
⑤ 준칙, 결정, 권고의 공동체 관보(官報)에 의한 공표의 결정(동일함) ⑥ 각료이사회 사무국장의 임명(동일함), 셋째 기타사항의 경우: ① 유럽재 판소의 재판관, 법무관의 수의 변경(TEU 중 EC 제221조 및 제222조)
② 제1심재판소의 구성, 유럽재판소 규정의 변경(동 제225조 제2항) ③ 위원회의 위원수 변경(동 제213조 제1항) ④ 유럽의회의 직접보통선거의 절차의 일률화 권고(동 제190조 제4항) ⑤ 위원회위원의 공석보충이 불필 요하다는 결정(동 제215조) ⑥ 사법재판소규정 제3편의 규정 수정(동 제 245조) ⑦ 감사원 위원의 임명(동 제247조 제3항) ⑧ 공동체의 고유자원 에 관한 규정의 제정(동 제 269조) ⑨ 신규회원국의 접수(TEU 제49조)
⑩ 역내법령의 제정에 있어 전원일치를 요건으로 하는 안건에 관한 역외 국가와의 연합협정 또는 국제협정의 체결(TEU 중 EC 제300조 제2항 및 제310조).
Ⅳ. 동북아공동체 집행위원회의 행정조직 구축방안 81
나. 집행위원회
(1) 조직구축
동북아공동체의 행정부는 유럽연합의 경우처럼 위원회형(Com- mission)의 조직으로 구축되는 것이 바람직하다. 여기서 ‘위원회’란 단독제(monokratisch organisierte Beh rde)에 대조되는 개념으로서, 최종의사결정을 다수인의 합의에 의해 결정하는 합의제기관 (Kollegialbeh rde)을 의미한다(K bler/Pohl, 1991). 이것은 어떤 정책 에 대한 상이한 견해, 마찰 또는 갈등을 조정하고 집단적인 합의를 도출 하기 위해 고안된 조직의 한 유형으로 볼 수 있다. 즉, 광의의 합의제 행 정기관으로서, 행정의 효율적 수행을 위하여 회의제 형태로 구성 및 운영 되는 행정기관인 것이다.
물론 위원회 조직은 그 용어상의 개념이 다소 차이가 있지만70, 다 음과 같은 특성이 있다. 즉, 의사결정을 조직의 장이 단독으로 결정 하는 것이 아니라 위원들의 집단적인 결정에 의하여 운영된다. 따라 서 위원회 조직은 업무 수행상 책임의 분산이 필요한 경우, 조직의 의사결정에 광범위한 경험과 배경을 가진 사람들이 필요할 경우, 의 사결정에 이해관계가 있는 집단의 대표자를 참가시켜 해당 부처의 요 구사항을 반영하고자 할 경우, 어느 한 개인이 조직을 이끌어 나가기 어려운 경우에 설치된다.
동북아공동체가 위원회형으로 조직되었을 경우 다음과 같은 순기
70독일의 행정학사전(Verwaltungslexikon, 2002)에 따르면, ‘Commission’
(Kommission, 獨)은 다양한 조직단위체 또는 조직의 성원으로 구성된 합의제기관(Kollegialorgan)으로서 준입법권 및 준사법권을 보유하고 집 행기능의 전부 또는 일부 권한을 지니는 기관(Organ)을 의미한다. ‘Council’
(Rat, 獨)는 국가, 지방자치단체, 정당, 국가공동체, 국제기구 등과 관련 된 합의제 기관으로 입법권의 일부 기능을 수행하고 있다. ‘Committee’
의 경우, 집행기능 및 준입법기능이 없는 자문의 기능만을 수행하는 위 원회를 의미한다. ‘Board’는 앞의 세 가지 용어의 개념을 모두 포괄하고 있다.
동북아공동체의 정책결정기구 구축에 관한 연구82 능이 나타날 수 있다.
첫째, 위원회는 정책결정과정에서 시민참여 메카니즘으로 작동한 다. 즉, 위원회 조직을 통하여 시민은 정책결정과정에 참여하는 기회 를 제공받는다. 둘째, 조직의 장에게 집중되는 지나친 권한의 독점과 남용을 방지하는 기능을 수행한다. 즉, 위원회 제도는 한 사람에게 집중되는 권한에서 발생되는 권한 남용을 방지하여 행정의 공정성을 확보하게 된다. 셋째, 위원회는 정부 내부에서 이미 개발된 아이디어 나 결정에 대해서 외부 전문가를 통한 지지나 정당성 제고의 역할을 수행한다는 것이다.71
이와 같이 위원회 형태의 집행위원회의 조직구성과 업무를 도표로 나타내면 다음과 같다.
<그림Ⅳ-3> 집행위원회의 조직구성과 업무
( 5 )
( 5 )
동 북 아 공 동 체 집 행 위 원 회
총 무 처 및 하 부 구 조
제 안 공 동 체 정 책 의
계 속 적 발 전
통 제 조 약 준 수 올 바 른 적 용
행 정 공 동 체 규 정 의
추 진
대 표 국 제 관 계 에 서 동 북 아 공 동 체
대 표
집 행 위 원 회
위 원 1 5 명 ( 회 원 국 정 부 선 발 동 북 아 공 동 체 의 회 인 준
임 기 5 년 임 명 ) 위 원 장 정 책 주 도
위 원 수
( 5 ) 중 국 일 본 한 국
71이에 반해 위원회 행정조직은 운영상의 문제점 때문에 다음과 역기능이 나타날 수 있다. 첫째, 정책결정과정에 많은 사람들이 참여하므로, 의사 결정이 지연되고, 기밀유지가 곤란하게 되며, 많은 시간과 비용이 요구 된다. 둘째, 위원회의 결정과정에서 개개의 위원들은 독임제 형태에 비 해서 책임감을 덜 느끼게 되거나 결정에 무책임하게 될 가능성이 많다.
이것은 해당 정책의 집행과 그 효율성에 대한 책임소재가 불분명해질 수 있다.