가. 정책결정체제 구축 방안
(1) 기본방향
동북아공동체의 정책결정체제는 집행위원회가 제안하면, 이를 이 사회가 각종 위원회 등과 자문 및 협의를 거쳐 정책안을 수립한 후 동북아의회의 협조 또는 동의를 거쳐 최종 정책을 결정하는 방향으로 구축한다.
(2) 집행위원회의 의사결정
동북아공동체의 집행위원회는 계층적 구조를 이루는 행정조직으로 서 정책안은 각 과정을 중심으로 기안된 후 결재라인을 따라 해당 집 행위원의 승인을 받아 부서단위의 정책안으로 채택된다.
이사회에 상정할 주요정책은 매주 개최되는 집행위원회의 의결을 거친다. 이때 집행위원회는 구성원의 과반수의 의결로 의사결정을 한 다. 그 심의과정은 일반에게 공개하지 않는다. 그러나 유럽연합의 경
동북아공동체의 정책결정기구 구축에 관한 연구90
우 처럼 소위 ‘서면절차’(written procedure)를 통해 이루어지며, 이 는 어떤 안을 각 집행위원들에게 회람시켜서 일정기간 내에 아무런 이의가 제기 되기 않으면 그 제안이 채택된 것으로 간주하는 방식이다.
(3) 이사회의 의사결정
동북아 집행위원회의 정책안이 이사회에 제출되면, 이사회는 자문 기구와 협의를 거치며 회원국 대표로 구성되는 실무작업반 또는 전문 위원회의 검토를 거쳐 공동정책안을 작성한다. 공동정책안은 ‘상주대 표위원회’(Committee of Permanent Representatives)75를 거쳐 이 사회에 상정된다. 이때 ‘상주대표위원회’에서 만장일치로 채택되면 중 요안건으로 이사회에서 토의 없이 채택된다. 그러나 정치적으로 민감 (예를 들면, 일본의 교과서 왜곡문제)하거나 상주대표위원회에서 합 의되지 못한 사안은 ‘재검토안건’으로 상정되어 장관끼리 토의와 조정 을 거친다. 동북아공동체 이사회는 가중단수결과 만장일치의 형태로 의사결정을 하도록 규정한다.
첫째, 만장일치(Unanimity)에 의한 결정은 공동외교안보전략, 내 무사법협력, 동북아공동체내 각 기관의 설치와 변경사안, 동북아공동 체의 선거제도 변경, 각 기관 의사결정정족수의 변경, 신규 회원국 가입문제 등 주로 동북아 3국의 전원일치적인 의견이 필요할 경우로 한정한다.
둘째, 그 밖의 사안은 가중다수결(qualified majority) 제도를 통하 여 결정한다. 일반적으로 가중다수결제도는 국가규모(인구규모)에 따 라 표결수를 달리한다. 그러나 동북아공동체의 경우, 회원국간의 인 구규모의 편차가 심하기 때문에, 회원국간 표결수를 사전에 정한 사
75동북아공동체 모든 회원국의 대표가 이사회가 소재하는 지역에 상주하도 록 구성한다. 이 위원회는 이사회 업무를 실질적 지원한다. 또한 각종 위원회로부터 의견 및 법안 제안 등에 따른 의제 상정시 이사회 개최 전 에 이를 먼저 심사하여 관련 의제로 확정하는 역할을 수행한다.
Ⅳ. 동북아공동체 집행위원회의 행정조직 구축방안 91 전표결수 제도를 도입한다. 이 제도에 의하면, 각 회원국이 각각 30표 를 행사할 수 있게 하여, 총 90표의 정족수를 기초로 의사를 결정한다.
(4) 동북아의회의 정책결정
동북아의회는 달리 규정되어 있는 경우를 제외하고는 의회에 참석 하여 투표하는 의원들의 투표수의 절대다수(absolute majority), 즉 과반수에 의하여 행동한다. 의사정족수는 의회절차규칙에서 결정할 수 있다.
나. 정책결정절차 구축 방안
(1) 정책결정의 역학관계
동북아공동체의 정책결정을 위한 역학관계는 유럽연합의 경우와는 차별되어야 한다.
첫째, 동북아 공동체 정책결정을 위한 입법과정에는 집행위원회, 이사회 그리고 유럽의회 등 3자적 상호관계가 형성된다. 특히, 집행 위원회가 동북아공동체의 행정부역할을 수행한다.
둘째, 동북아공동체의 의사결정절차는 협력절차(cooperation pro- cedure)와 공동결정절차(co-decision procedure)를 통하여 이루어 진다. 이는 동북아공동체의 정책공동체 수준이 유럽연합의 그것보다 더 높은 수준으로 제도화됨을 의미한다. 즉, 각종 협의절차(consul- tation procedure)가 협력절차나 공동절차로 수렴내지 단순화됨을 의미하는 것이다.
동북아공동체의 정책결정기구 구축에 관한 연구92
<그림Ⅳ-6> 동북아공동체 정책결정의 역학관계 모형
결 정 협 상
제 안 집행위원회
제안
논쟁과 협상
동북아 이사회 정책안 유럽의회
동북아 자문위원회
정책결정역학관 계 역 할
이 행
동북아 경제사회위원회
집행위원회 회원국
(2) 협력절차
협력절차(cooperation procedure)는 동북아공동체 집행위원회가 정책안을 수립하면 먼저 동북아의회에 검토를 요청하는 절차이다. 이 경우 동북아공동체 이사회는 집행위원회의 제안내용과 의회의 의견 을 바탕으로 공동정책안을 수립한 후 의회에 2차 검토를 요청한다.
의회는 이사회의 검토요청을 받은 날로부터 4개월 이내에 의견서를 제시한다. 의견서는 다음과 같은 세 가지 경우이다.
첫째, 의회가 원안 동의할 경우이다. 만일 의회가 이사회의 정책안 에 동의하면 이사회는 형식적인 의결절차를 거쳐 정책을 확정한다.
만일 의회가 이사회의 검토요청을 받은 후 4개월 이내에 의견제시를 못할 경우에는 이사회가 가중다수결로 최종정책을 결정한다.
Ⅳ. 동북아공동체 집행위원회의 행정조직 구축방안 93
<그림Ⅳ-7> 동북아공동체 정책결정을 위한 협력절차
집행위원회 제안(proposal)
자문위원회 자 문
동북아의회 의견(option)
이 사 회 공동정책안 수립
동북아의회 2차 검토
원안동의 또는 수정요구
의견채택 불가 거 부
이 사 회 이 사 회 정책확정 (가중다수결)
집행위원회 의회요구
수용
의회요구 거부
정책확정 가중다수결 만장일치
이 사 회
관보게재 (발효)
4개월 이내에 의견서 제시
이 사 회 정책확정 (가중다수결)
둘째, 의회가 수정요청을 하는 경우이다. 의회가 이사회의 정책안 에 수정을 요청하면 이사회는 집행위원회와 다시 협의한다. 집행위원 회가 의회의 수정내용을 수용하면, 의회의 수정안은 이사회의 의결을 거쳐 최종정책으로 확정된다. 집행위원회가 의회의 수정안을 거부하 면 이사회는 만장일치의 의결로 의회의 수정안을 수용할 수 있으나 그렇지 못한 경우에는 의회의 수정요구는 정책으로 채택되지 못한다.
셋째, 의회의가 거부를 하는 경우이다. 의회가 이사회 제안내용을
동북아공동체의 정책결정기구 구축에 관한 연구94
거부할 경우 이사회는 만장일치로 의회의 거부에도 불구하고 최종정 책을 결정할 수 있다. 그러나 이사회에서 만장일치에 이르지 못한 경 우 공동정책안은 채택되지 못한다.
유럽연합의 경우, 이러한 협력절차에 의하여 결정할 수 있는 사안 으로 단일시장 완성에 관련된 사항, 사회정책 및 사회기금, 근로자의 보건 및 안전에 관한 사항, 지역개발, 구조조정기금의 집행 등이다.
따라서 동북아 공동체의 경우에도 사회정책 및 지역개발 등에 관련된 정책들의 경우에는 협력절차의 영역으로 포함시킬 수 있을 것이다.
(3) 공동결정절차
공동결정절차(co-decision procedure)는 동북아의회의 정책참여 기능을 강화하는데 그 목적이 있다. 집행위원회가 정책안을 작성한 후에 의회에 검토요청을 하며, 이사회는 집행위원회의 제안내용과 의 회의 의견을 바탕으로 공동정책안을 수립한다. 이사회는 공동정책안 을 수립한 후에 의회에 2차 검토를 요청하며 의회는 4개월 내에 검토 의견을 회신한다. 이 경우에도 동북아의회의 의견서는 다음의 세 가 지 형태로 나뉜다.
첫째, 의회가 동의하는 경우이다. 이 경우에는 이사회의 의결을 거 쳐 최종적으로 확정한다. 만일 의회가 이사회의 검토요청을 받은 후 4개월 이내에 의견제시를 못할 경우에는 1개월의 연장기간을 요청할 수 있다. 그러나 연장기간 내에도 의견서를 제출하지 못하면 이사회 가 가중다수결로 최종정책을 결정한다.
둘째, 의회가 수정을 요청한 경우이다. 의회가 이사회의 정책안에 수정을 요청할 경우, 집행위원회가 수정내용에 동의하면 이사회는 4 개월 내에 가중다수결로 최종정책을 확정한다. 만일 집행위원회가 의 회의 요구를 거부하면, 이사회는 만장일치로 의회의 수정내용을 수용 할 수 있으나 그렇지 못한 경우에는 정책이 채택되지 못한다.
문제는 공동결정절차에서 이사회가 의회의 수정요구를 거부하면
Ⅳ. 동북아공동체 집행위원회의 행정조직 구축방안 95 매우 복잡한 절차로 이어진다. 즉, 이사회가 의회와 동수로 소위 ‘조 정위원회’(Conciliation Committee)를 구성해야 한다. 이렇게 구성 된 조정위원회는 8주내에 조정안을 작성하며 이사회와 의회는 다시 8 주내에 조정안에 대한 표결을 거친다. 이사회나 의회 중 어느 한 기 관이 조정안 의결에 실패할 경우 정책안은 채택되지 못한다.
<그림Ⅳ-8> 동북아공동체 정책결정을 위한 공동결정절차
집행위원회 제안(proposal)
자문위원회 자 문
동북아의회 의견(option)
이 사 회 공동정책안 수립
동북아의회 2차 검토
원안동의 또는 수정요구
의견채택 불가 거 부
이 사 회 이 사 회 정책확정 (가중다수결)
이사회 동의 집행위원회
동 의
집행위원회 반 대
이사회 거부
조정위원회 타협안 수 립
타협안 미수립
정책확정 가중다수결 만장일치
이 사 회 의회 및
이사회 승인
집행확정 정책확정
이사회
관보게재 (발효)
(가중다수결) 4개월 이내에 의견서 제시