Ⅲ. 유럽연합의 정책결정기구 35
동북아공동체의 정책결정기구 구축에 관한 연구36
각종 국제회의 등에서 EU를 대표하는 역할을 수행한다. 그러나 대개 EU 정책의 일관성 문제를 위하여 전･현･차기 의장국으로 EU- Troika를 구성하여 행동한다.
<표Ⅲ-1> 이사회 설립 및 운영관련 법률조항
EC Treaty 205
Provisions on voting in the Council and
the weighting of votes
Treaty of Nice - Protocol
Protocol on the enlargement of the European Union : Article 3: Provisions
on the weighting of votes with 15 Member States and on the
demographic clause
Treaty of Nice - Declarations
Declaration No 20: Common position of the EU for the accession negotiations - Table of weighting of
votes in a Union with 27 Member States
Declaration No 21: Qualified majority threshold and number of votes of the blocking minority in an enlarged Union Accession Treaty Articles 12 and 26 of the Act of
accession
결국, 이사회는 회원국간의 이해의 대립을 조정하고, EU 전체의 이익실현을 도모하는 고도의 정치적 의사결정 기관이다. 또한 규칙 (Regulation), 지침(Directive), 결정(Decision)이라고 하는 EU 법률 을 제정하는 EU의 입법기관이기도 하다.22
이러한 이사회는 회원국들의 이익을 직접적으로 표현하며, 집행위 원회에 대해 공동목표의 달성을 위해 적절하거나 필요하다고 생각되 는 제안 또는 조치를 검토해 보도록 요청하는 것이 그 주된 기능이다 (김대순, 1995: 44).
22이사회는 의장이 소집하거나 1명 이상의 이사의 요청 또는 집행위원회의 요청이 있으면 개최된다.
Ⅲ. 유럽연합의 정책결정기구 37
(2) 의사결정
이사회의 의사결정방식은 세 가지로 구분된다.
첫째, 설립조약에 별도의 규정이 없는 한 회원국의 과반수 찬성에 의해 결의한다(EC 조약 205조). 이 경우 기권은 반대표로 계산된다.
둘째, 대부분의 중요문제는 가중다수결방식(qualified majority or weighted voting system)에 의해 결정한다. 이 방식에 의하면 각 회 원국의 목소리 크기가 다르게 되어 있는데, 그 가중치를 보면 영국, 독일, 프랑스 이탈리아는 각 29표 그리고 몰타는 3표를 행사하고 있 다.
셋째, 만장일치방식이다. 이는 헌법적 조치에 해당하거나 또는 기 타 매우 중요한 몇몇의 경우23에는 ‘모든’ 회원국이 찬성해야 한다. 다 만, 이 경우 참석한 회원국의 기권은 만장일치를 막지 못한다. 따라 서 회원국이 이사회에 아예 출석조차 하지 않으면 만장일치는 일루어 질 수 없다(김대순, 1995: 47).
나. 집행위원회
(1) 성격 및 기능
유럽연합 집행위원회(European Commission)는 법령을 집행하는 행정부로서의 기능, 공동정책을 입안하는 정책제안자로서의 기능, 외 교사절을 파견 및 접수하고 대외통상교섭을 하는 외교통상기능을 수 행하는 EU의 행정부이다. 집행위원회의 행정구조는 2002년 새롭게 개편되어, 2005년 시점을 기준으로 총 37개의 행정부처(Dien- ststelle)으로 조직되어 있다.24 그 중 정책을 담당하는 17개의 총국 (Directorate General: DG)25과 6개 대외총국, 그리고 특별행정기관
23예를 들면, 수송(EC조약 제72조), 국가보조(EC조약 88조 2항 3단), 법의 접근(EC조약 94조 1단) 등이다.
24Matthias Herdegen, op. cit., p. 112.
동북아공동체의 정책결정기구 구축에 관한 연구38
으로 5개 일반행정기관(General Service)과 9개 내부행정기관 (Internal Service)이 실･국･청으로 조직되어 있다. 총국에는 총국 장, 부총국장, 국장, 과장 등 계서적으로 조직되어 있다. 총국장은 차 관급, 부총국장은 차관보급에 준하는 예우를 받고 있다.26
<그림Ⅲ-2> 집행위원회 조직도
집 행 위 원 장
개발총국 확대담당총국 유럽원조총국 대외관계총국 인조적원조(ECHO) 교역총국 대외 관계 총국 (6개)
17개 정책총국(DG) 농업지역개발총국 경쟁정책총국 경제및재정총국 교육문화총국 고용사회정책총국 기업및산업총국 수산정책총국
환경총국 건강및소비자보호 정보사회미디어총국 역내시장총국 공동연구센터총국 법자유및안전총국 지역정책총국 연구총국 관세및간접세담당 물류및에너지총국 General Service(5개기관)
유 럽 반 부 패 실
유 럽 통 계 청
언 론 국
출 판 국
Internal Service(9실)
예 산 실
유 럽 정 책 자 문 실
정 보 실
인 프 라 및 총 무 실
감 사 실
통 역 실
법 무 실
인 사 행 정 실
번 역 실
자료: Herdegen(2002) p. 112.; A.Stevens & H. Stevens(2001) p. 6~7 및 <http://europa.eu.int/comm/dgs_en.htm> (2005년 9월 2일 검색)에서 정리 작성
25Neil Nugent, The Government and politics of the european union, (London: Macmillan, 1999), p. 110: 총국의 인력규모는 각 총국(DG)의 기능과 역할에 따라 상이하다.
26Jürgen Hartmann, Das politische System der Europäischen Union, (Frankfurt/New York: Campus Verlag, 2001), p. 104.
Ⅲ. 유럽연합의 정책결정기구 39 집행위원회에는 위원장 1인과 부위원장 2인이 있다. 집행위원장은 집행위원회를 대표하며, 유럽연합 행정부의 장으로서 일국의 대통령 과 같은 역할을 수행한다. 따라서 집행위원장은 위원회내의 행정과 정책에 대한 조정기능을 수행하며, 공동외교･안보분야, 기구개편 등 과 같은 대통령으로서의 고유역할분야의 업무를 직접 관할하고 있다.
집행위원장은 유럽정상회담에서 가중다수결로 선출된 후, 유럽의회 의 임명동의를 거쳐 선출된다. 부위원장은 원래 6명에서 1993년 마스 트리히트조약 발효이후부터는 2명으로 축소 조정되었으며, 집행위원 중에서 이사회(Council)가 선출한다. 부위원장은 위원장의 궐위 시 집행위원회를 대표하게 되며, 기타 다른 집행위원들과 마찬가지로 소 관업무를 관할한다. 집행위원장, 부위원장 및 그 밖의 집행위원들의 임기는 5년으로 연임이 가능하다.
집행위원(Kommissar, Commissioner)은 일국의 국무위원과 같이 최고 의사결정기구인 집행위원회의 구성원인 동시에 일국의 장관과 같은 역할을 수행한다. 따라서 EU 행정조직인 총국(DG)의 장으로서 소관분야의 업무에 대한 최종결정권을 행사하며, 소속 공무원을 통솔 한다. 이러한 집행위원은 2004년 11월부터 25명으로 확대되었으 며27, 집행위원장 내정자와 협의를 거쳐 추천하며, 이사회가 유럽의 회의 동의를 받아 임명한다. 이때 집행위원은 각 회원국에서 선출되 나, 직무수행 시에는 출신국을 대표하는 것이 아니며, 취임에 앞서 회원국 전체를 위해 봉사하고 출신국으로 부터 지시를 받지 않을 뿐 만 아니라, 재직 중은 물론 퇴직 후에도 직책에 반하는 행동을 하지 않을 것을 서약한다. 그러나 각 회원국은 집행위원의 추천단계부터 직무수행 시에도 자국에 유리하도록 정치적 교섭을 계속하고 있다.
27European Commission, an admnistration at the service of half a billion europeans - Staff Reforms at the European Commission, (Brussels, 2002): 집행위원의 자격요건은 제한이 없으나, 집권당 소속 의 정치지도자나 고위관료, 학자 등이 추천된다.
동북아공동체의 정책결정기구 구축에 관한 연구40
(2) 의사결정
집행위원회는 계층적 구조를 이루는 행정조직으로서 정책안은 각 과정을 중심으로 기안된 후 결재라인을 따라 해당 집행위원의 승인을 받아 부서단위의 정책안으로 채택된다. 이사회에 상정할 주요정책은 매주 수요일에 개최되는 집행위원회의 의결을 거치는데 과반수의 의 결로 결정하도록 규정되어 있으나 보통 만장일치로 안건을 채택한다.
집행위원회는 정책안을 수립할 때 관련부서 및 자문위원회와 협의를 거치는데 이해관계자의 토론을 유도하기 위한 초안은 녹서(green paper), 최종 정책안은 백서(white paper)의 형태로 발표한다.
다. 유럽의회
(1) 성격 및 권한
유럽의회는 EU를 구성하는 최초의 조직인 유럽석탄철강공동체 (ESCS, 1952년)이래 EU회원국 시민의 민의를 반영하는 기관으로 발 전해 왔다. 유럽의회는 ECSC의 집행기관인 최고기관(현재는 집행위 원회), 회원국 정부대표기관인 특별각료이사회(현재는 이사회), 공동 체 활동에 대한 사법적 통제기관인 유럽법원과 같이 공동체의 주요기 관의 하나로서 설립되었다. 1958년 EEC, 유럽원자력공동체(EAEC 또는 EURATOM)의 발족과 함께 3개 공동체의 공통 의회가 되었으며 1993년에 발족한 EU에서도 그 주요기관으로서 현재에 이르고 있다 (법무부, 2000: 121~122).
유럽의회는 공동체의 시민들을 대표하는 기관이며, 공동체에 가입 한 회원국 국민의 대표로 구성되며 EC조약에 따라 부여된 권한을 행 사하는 기관이다(EC조약 189조). 의원의 임기는 5년이다.28 신 회원 국의 가입에 따라 새로이 추가로 선출되는 의원들의 임기는 현 회원
28이사회 결정 76/787의 부속의정서 제3조 제1항.
Ⅲ. 유럽연합의 정책결정기구 41 국에서 선출된 의원들의 임기와 동시에 끝난다.29
유럽연합의 권한은 다음의 6가지로 요약할 수 있다(이하 법무부, 2000: 131~151).
첫째, 공동체 입법에 참여하는 것이다. 유럽의회는 국내입법부에 상응하는 완전한 입법기구가 아니다. 그러나 공동체 입법과정에서 완 전히 배제되지도 않았다. EC의 입법절차는 유럽의회가 참여하는 방 식을 중심으로 하여 협의절차(consultation procedure), 협력절차 (cooperation procedure), 공동결정절차(co-decision procedure), 동의절차(assent procedure) 등 네 가지로 구분된다.
의회의 영향력이 가장 미약한 협의절차의 경우에는 위원회가 제안 을 각료이사회로 보내면 각료이사회는 최종결정을 내리기 전에 유럽 의회에 의견을 구한다. 이 과정에서 유럽의회는 원안에 대한 개정의 견을 제시할 수 있으나 각료이사회와 위원회는 여기에 구속되지 않는 다. 원고적격을 갖춘 이해관계 당사자는 절차상 요구되는 유럽의회의 의견을 구하지 않고 채택된 각료이사회의 법적 행위를 상대로 ‘본질 적인 절차요건의 위반’을 이유로 하여 TEU 중 EC 제230조의 취소소 송을 제기할 수 있다. 이 밖에도 TEU 중 EC 제241조의 위법의 항변 (plea of illegality)과 TEU 중 EC 제234조의 선결적 부탁절차 (preliminary reference procedure)가 있다.30
그러나 TEU 중 EC 제252조의 협력절차는 대부분 폐지되었으며, 단지 경제･화폐동맹의 범위 내에서만 유지되고 있다.31 현재 협력절 차의 적용대상이 되는 규정의 대부분은 TEU 중 EC 제251조의 공동 결정절차(co-decision procedure)에 의하여 규율된다. 암스테르담조 약은 이처럼 공동결정절차를 다소간에 EC의사결정의 ‘일반규칙’으로
29이사회 결정 76/787의 부속의정서 제7조.
30Ibid., p. 55.
31TEU 중 EC 제103조(EC 제104b조) 제2항, TEU 중 EC 제106조(EC 제 105a조) 제2항.