Ⅰ
Ⅱ
Ⅲ
Ⅳ
Ⅴ
수 있다. 세 번째로 북한이탈주민 인터뷰 내용을 바탕으로 북한에서 선거제도, 표현의 자유 그리고 집회 및 결사의 자유가 어떻게 실현되고 있는지 실태를 살펴본다.
에 따라 달라진다. 특히 선거권이 어떻게 규정되고 이러한 관련 규정들 이 실제로 어떻게 시행되느냐는 제도뿐만 아니라 국민들의 정치지식, 정치의식, 정부 및 국가 기관에 대한 신뢰, 그리고 사람에 대한 신뢰 등 가치와 인식체계에 따라 달라진다.
204)
다시 말해 한 국가의 선거제 도와 그 실태는 그 국가와 국민들의 신념을 포함한 가치 전반을 반영한 다. 따라서 북한에서 선거제도가 어떻게 실현되고 있는지 살펴보는 것은 인권이라는 가치가 북한에서 어떻게 실현되는지 이해하는 데 필 수적이다. 더불어 선거권을 중심으로 북한의 인권을 살펴보는 것은 다음 세 가지 면에서 중요하다.첫째, 북한체제에 대한 이해와 더불어 북한정부와 주민 간의 소통방 식을 이해하는 데 중요하다. 한 나라의 국민들이 가지는 정치적 권리에 대한 내용과 범위는 근본적으로 그 국가의 정치체제와 관련이 있다.
다시 말해 한 국가의 정치체제 및 통치원칙은 국민들의 정치적 권리 특히 참정권을 통해 구현된다. 따라서 선거제도와 관련 실태 파악은 북한체제를 보다 명확하게 이해하게 해준다. 또한 선거제도를 포함한 관련 주요 참정권의 변화를 살펴보는 것은 북한체제가 북한주민과 어 떤 방식으로 소통해 왔는지 이해하는 데 도움이 된다. 왜냐하면 선거는 한 사회의 구성원들이 자신들의 정치적 요구와 선호를 정부에 전달하 고 실현하는 통로이기 때문이다. 따라서 선거제도와 실태 변화를 살펴 보는 것은 북한주민의 정치의사가 정치과정 속에서 어떻게 정부에 전 달되고 실현되어 왔는지 보여준다.
둘째, 선거제도 및 관련 인권실태의 변화를 분석하는 것은 북한체제
204)Gabriel A. Almond and Sidney Verba,
The Civic Culture
(Newbury Park CA: Sage Publication, 1963); Robert D. Putnam,Bowling Alone
(NY: Simon& Schuster Paperbacks, 2000); Ronald Inglehart,
Modernization and Post
Modernization: Cultural, Economic, and Political Change in 43 Societies
(Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1997).Ⅰ
Ⅱ
Ⅲ
Ⅳ
Ⅴ
의 변화 가능성을 예측하고 그러한 변화를 대비하는 정책을 마련하는 데 함의를 준다. 민주주의는 현존하는 정치체계 중 가장 좋은 체계로 알려져 있다. 이러한 평가를 받는 근본적인 이유는 민주주의의 정당성 확보과정에 있다. 민주주의는 국민을 주권자 즉 국가의 주인으로 상정 한다. 그리고 선거는 주권자인 국민이 정부를 비롯한 국가기관에서 자신을 대신해 일할 사람을 결정하는 행위이다. 그리고 그 결과로 정부 가 구성된다. 따라서 선거는 정부가 ‘국민의 뜻을 받아 통치한다’는 정당성 확보의 기반이 되는 것이다.
그러나 북한의 경우 선거제도와 그 실태는 이러한 민주적 정당성확 보 과정과 거리가 멀다고 알려져 왔다. 왜냐하면 북한정부는 주체사상 이라는 통치이념을 바탕으로 김일성, 김정일 그리고 김정은으로 이어 지는 권력세습을 통해 권력을 유지해 오고 있기 때문이다. 그리고 이러 한 일가의 권력세습 구조는 북한의 체제 변화를 더욱 어렵게 하는 이유 로 지적되어 왔다. 따라서 선거뿐만 아니라 정치참여 전반에 걸친 북한 주민의 인권은 개선의 여지가 많지 않다는 회의론이 지배적이다.
그런데 체제의 변화 없이는 제도와 실태의 변화가 없다는 주장에는 논리적 간극이 있다. 한 나라의 선거제도는 그 나라의 정치체제의 특성 에 구속을 받는다. 그러나 체제의 특성이 선거제도와 관련실태를 결정 하는 유일한 인자는 아니다. 따라서 북한체제가 민주적 선거 실현을 어렵게 한다면 왜, 어떻게, 그리고 어떤 면에서 그러한지 보다 구체적 설명이 필요하다. 또한 이러한 체제중심의 거시적 관점의 논의가 간과 하고 있는 것은 북한 정치체제 안에서 일어나는 미시적 변화이다. 가시 적인 정치체제 변화는 미시적 변화에서 시작되기도 한다. 따라서 북한 체제의 변화 가능성 나아가 통일의 가능성을 관찰하기 위해서는 미시 적 변화 역시 엄밀히 관찰해야 한다. 권위주의와 사회주의 국가가 민주 주의로 전환된 세계의 사례들은 작은 변화가 체제전환으로 이어질 가
능성을 시사한다. 통치자나 소수의 권력 집단이 그들의 권력을 공고히 하기 위해 시행한 정치권 관련 제도의 작은 변화가 체제의 변화로 이어 질 수 있다는 것이다.
205)
예를 들어 공산주의 국가인 중국의 경우 지난 40여 년간 선거제도에 점진적 변화를 보이면서 최근 다양한 종류의 주민참여가 높아지고 있 다. 또한 선거과정에서 선거캠페인과 같은 민주주의 선거특징들이 나 타나고 있다.
206)
이러한 중국의 변화 뒤에는 다양한 매체를 통한 의사 표현의 기회가 늘어난 것도 한 가지 원인이다. 선거와 더불어 집회 및 의사표현의 기회 확대는 정치에 대한 인식을 개선시키고 정치정보 의 확산을 가져온다. 이러한 인식개선과 정보 확산은 정부와 정치에 대한 국민의 비판적 평가를 가능하게 한다.207)
그리고 이러한 변화는 인권과 같은 가치에 관심과 인식변화를 가져오는 데 필요조건이다.요약하면 북한의 선거제도와 실태를 살펴보는 것은 북한체제가 어떤 면에서 변화해 왔는지 그리고 무엇이 북한의 변화를 어렵게 하는지 보다 구체적으로 이해하는 데 중요하다. 이는 북한체제의 변화가능성
205)Samuel Huntington, “How Countries Democratized,”
Political Science Quarterly
, vol. 106, no. 4 (1992), pp. 579~616; Ronald Inglehart and Christian Welzel, “Development and Democracy: What We Know about Modernization Today,”Foreign Affairs
(March-April 2009), pp. 33~41.206)유현정·민태은, “중국의 민주화: 2010년 선거법개정안을 중심으로,” 국제문제연 구, 제14권 1호(2014), pp. 1~28; Yu Liu and Dingding Chen, “Why China Will Democratize,”
The Washington Quarterly
, vol. 35, no. 1 (2012), pp.38~64; Kevin O’Brien and Rongbin Han, “Path to Democracy? Assessing Village Elections in China,”
Journal of Contemporary China
, vol. 18, no.60 (2009), pp. 359~378; Robert A. Pastor and Qingshan Tan, “The Meaning of China’s Village Elections,”
The China Quarterly
, vol. 162 (2000), pp.490~512; Minxin Pei, “Creeping Democratization in China,”
Journal of Democracy
, vol. 6, no. 4 (1995), pp. 65~79.207)Larry Diamond, Juan J. Linz and Symour Marin Lipset,
Politics in
Developing Countries: Comparing Experiences with Democracy
(Boulder and London: Lynne Rinner, 1990), pp. 10~17.Ⅰ
Ⅱ
Ⅲ
Ⅳ
Ⅴ
및 변화방향을 이해하는 데 단초를 제공한다. 그리고 이는 통일을 준비 하는 데 필수적이다.
셋째, 무엇보다도 통시적 분석을 통해 정치적 시민으로서 북한주민 의 인권상황 파악 및 개선방안 마련에 기여하는 자료로 중요하다. 다시 말해 북한주민이 자유권과 관련하여 어떠한 인권상황에 놓여왔는지 보다 체계적으로 이해하는 데 기초자료가 된다. 이는 북한의 자유권 개선을 위해 우리 사회와 국제사회가 구체적 방안을 마련하는 데 함의 를 줄 것이다.
2. 제도 및 실태변화
이하에서는 1940년대 이후 북한의 선거제도 변화를 통시적으로 고 찰한다. 또한 참정권이면서 선거와 같은 참정권 실현의 기본 전제인 표현의 자유와 집회 및 결사의 자유에 관한 제도변화도 함께 논의한다.
이를 위해 북한의 헌법과 선거법을 검토한다. 더불어 1980년대 이후 북한이 국제인권기구에 제출한 보고서와 그에 대한 국제기구의 권고사 항을 선거와 표현, 집회, 그리고 결사의 자유를 중심으로 검토한다.
그리고 이러한 제도적 측면의 검토를 바탕으로 북한주민의 선거참여 실태의 변화를 살펴본다.
가. 1990년대 이전: 선거제도 정비를 통한 북한정권수립
(1) 제도
북한의 선거제도의 기원과 변천을 제대로 분석하기 위해서는 1945년 해방 후 북한정권이 들어서던 시기의 법제마련 과정을 이해해야 한다.
208)
특히 1967년까지의 북한의 선거법 발전과정은 북한정권 수립과정을 그대로 반영한다. 북한은 국가로서 틀을 갖추는 과정에서 절차상 필요 한 다양한 법제를 마련해야 했다. 그리고 그 법제마련을 위한 조직과 사람을 구성하기 위해 선거는 필수적이었다. 다시 말해 북한은 국가조 직을 갖추기 위해 필요한 다양한 문제를 논의할 협의체를 구성해야 했다. 이를 위해 가장 먼저 협의체에 참여할 구성원의 선출방법을 규정 할 필요가 있었다. 따라서 선거제도는 북한정권이 수립될 당시부터 북한 법제의 핵심내용이었다.
(가) 1940년대
북한의 선거제도는 헌법제정과 더불어 최고국가기관의 구성과 대표 자를 결정하기 위한 지방단위 선거법을 마련하면서 시작되었다. 구체 적으로 1945년에 북한은 ‘북조선 5도행정국’을 구성하고 1946년부터 지방행정 단위별로 선거를 실시하기 위해 법제마련에 들어갔다. 그리고 같은 해 북한 최초의 선거법
｢면·군·시·도인민위원회 위원의 선거에
관한규정(임시인민위원회 결정 제 77호)｣이 마련되었다. 뒤이어 11월 3일에 북한 최초의 선거인 ‘면·군·시·도 인민위원회 위원선거’가 실시 되었다.209)
이 선거결과로 구성된 위원회는 북한의 최고입법기관으로‘북조선인민회의’를 구성하는 것에 합의하였다.
1947년 북한은 ‘북조선인민회의’의 본격적인 구성을 위해
｢북조선
208)북한 선거법의 연혁 및 그 내용은 다음을 참고 하였음: 박상철·박정원, 북한의 선거 법제(서울: 한국법제연구원, 1996); 박정원, 북한의 각급 인민회의대위원선거법 에 대한 연구 (서울: 법제처, 2009), pp. 75~100; 서울대학교헌법·통일법센터,
통일선거법제의 방향
(서울: 중앙선거관리위원회, 2014), pp. 14~19; 성기중·윤 여상, “북한의 선거제도와 투표행태분석,” 한국동북아논총, 제26집 (2003), pp.8~10, 16; 장명봉, 2006 최신 북한 법령집(서울: 북한법연구회, 2006); 장명복,
2015 최신 북한 법령집
(서울: 북한법연구회, 2015).209)서창섭, 법건설경험(평양: 사회과학출판사, 1984), p. 71; 박정원, 위의 책, p. 80.