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사회학석사학위논문
도구적 위험 거버넌스의 한계
:경주 방폐장 사례를 중심으로
2 0 1 6 년 8월
서울대학교 대학원
사 회 학 과
김 민 재
도구적 위험 거버넌스의 한계
:경주 방폐장 사례를 중심으로
지도교수 서 이 종
이 논문을 사회학석사학위논문으로 제출함
2 01 6 년 5 월
서울대학교 대학원
사 회 학 과
김 민 재
김민재의 석사학위논문을 인준함
2 0 1 6 년 7 월
위 원 장
부위원장
위 원
<국문초록>
도구적 위험 거버넌스의 한계
:경주 방폐장 사례를 중심으로
서울대학교 대학원 사회학과 김 민 재
방폐장 정책은 대표적인 위험 문제로 장기간 극심한 갈등을 낳았다.2005년 경 주 방폐장 선정은 주민투표라는 ‘참여적’방식의 정책을 통한 위험 사안의 해결 처럼 보였으나,이후 보상집행과 안전성 문제를 둘러싸고 갈등이 재현되었다.앞 선 연구들은 대부분 경주 방폐장 선정 시기를 중심으로 하여 ‘참여’의 문제를 다 루었고,선정 이후의 갈등은 아직 충분히 연구되지 않은 상태이다.본 논문에서 는 선정 이후의 갈등을 포함한 전 시기의 갈등을 시기별로 분석하면서,위험 거 버넌스에 있어 ‘참여’의 차원에 더해 ‘과학지식과 전문성’의 차원을 고려하였다.
이는 ‘과학지식과 전문성’의 차원이 위험 문제의 실제적인 해결을 위해서도 중요 할 뿐 아니라,‘참여’의 범위와 방식을 결정하는 데 있어서도 중요한 근거로 작용 하기 때문이다.
이 논문에서는 ‘참여’와 ‘과학지식과 전문성’의 두 차원에 기반 해 위험 거버넌 스의 유형론을 제시하고 있다.하나는 정부-시민사회의 관계를 기준으로 어떤 행 위자가 얼마나 권한을 가지고 참여하는지에 따라 정부 중심적인 폐쇄적 양식과 시민사회 중심의 참여적 양식을 구분하였다.두 번째로 과학-시민의 관계를 기준 으로 위험과 관련된 불확실성을 해소하는 방식에 따라,전문가 중심의 과학주의 적 양식과 사회적 염려를 반영하는 성찰적 양식으로 구분하였다.이러한 분류는 기술관료적(과학주의-폐쇄적) 거버넌스와 도구적(과학주의-참여적) 거버넌스를 극복하고 성찰적(성찰적-참여적)거버넌스로 나아가야 한다는 규범적 요구를 담 고 있다.
이러한 유형론을 분석틀로 하여 매 시기 위험 거버넌스의 변화와 작동방식을 분석하고,위험 거버넌스에 내재한 어떠한 한계로 인하여 갈등 조정과 위험 규제 에서 실패하였는지를 살펴보았다.또한 위험 거버넌스의 행위자들을 식별하고 갈 등구조와 전략을 분석함으로서 위험 거버넌스가 어떤 사회적 조건 속에서 변화 하거나,유지되었는지를 살펴보았다.
초창기 방폐장 위험 거버넌스는 기술관료적이었다.이후 정부와 시민사회의 갈 등 속에서 부지선정 절차에서의 제도적 참여는 늘어났지만,과학주의적 양식은 변하지 않아 방폐장 문제의 틀과 규제방안은 기술관료적 방식으로 정해졌다.즉 이 시기 위험 거버넌스는 기술관료적 형태와 도구적(과학주의-참여적 형태)형태 가 혼합된 모습을 가지게 되었다.도구적 참여는 불신과 높은 위험인식을 극복하 고 위험 관리 정책에 대한 수용성을 제고하려는 움직임으로,정부-시민사회의 상 호작용 속에서 홍보와 보상강화,부지선정절차에의 참여 제도화로 나타났다.
경주 방폐장 선정은 기술관료적,도구적 유형이 혼합된 거버넌스를 극단으로 밀고나가 성공한 사례였다.기술관료적 거버넌스의 중저준위 분리방안,보상과 주민투표 법제화와 같은 의사결정은 도구적 거버넌스의 효용(수용성 제고)을 최 대화하기 위한 것이었다.도구적 참여에 있어서는 부지선정위원회를 통해 전문가 -언론-시민단체가 참여하는 외양을 갖추었고,다수 후보지의 찬성률에 기반한 경 쟁적 주민투표라는 제도를 통해 참여를 극대화하였다.그러나 도구적 참여를 늘 리기 위한 유치 지자체 내 단일한 보상 방안은 이후 갈등의 제도적 맥락이 되었 다.또한 위험 인식을 낮추기 위한 과학적 확실성의 강조는 위험의 체계적 과소 평가와 함께 불확실성을 고려하지 않게 하여 이후 안전성 논란이 벌어지게 하였 다.
방폐장 선정 이후 안전 규제 과정은 기술관료적 거버넌스의 형태로 이루어졌 다.과기부와 KINS가 산자부와 한수원의 계획을 검토하는 과정에서,산자부의 강한 압력과 과기부의 원자력 진흥이라는 이해관계 속에서 안전성 검토기간이 6 개월 이상 단축되었다.이는 기술관료적 거버넌스가 폐쇄된 제도 내 압력에 취약 하여,소위 ‘좋은 과학의 더 많은 투입’이라는 과학주의적 양식의 규범을 지키지 못하는 상황에 처할 수 있음을 보여준다.이후 공기 연장은 반핵운동이 대항 전 문성을 동원해 기술관료적 거버넌스의 의사결정의 기술적·사회적·윤리적 근거의 정당성을 묻는 계기가 되었고,불확실성이 드러나면서 불신과 갈등이 표면화되었 다.이를 해결하기 위하여 한수원은 지역 시민사회와 공동협의회를 구성하여 안 전성 검증을 하였다.공동협의회는 의사결정의 권한이 없었고,자문단의 기술적 의견을 그대로 수용하는 등 과학주의적 양식에 종속된 도구적 참여의 모습을 보 여주었다.
주요어 :경주,방폐장,불확실성,참여,위험 거버넌스,위험 거버넌스 유 형
학 번 :2013-20076
<차 례>
제 1장.서론···1
1.문제제기 ···1
2.선행연구 검토 ···2
1)환경사회학:반핵운동 연구와 실천적,규범적 비판 ···2
2)정책학:방폐장 정책의 실패요인과 성공요인 ···4
3)경주 방폐장 선정 이후 지역사회에 대한 연구 ···6
3.이론적 배경 ···8
1)거버넌스 ···8
2)위험 거버넌스 ···9 4.연구대상 및 분석틀 ···14 1)분석틀 ···14 2)연구 대상 및 방법 ···16 3)논문의 구성 ···17
제 2장.방폐장 입지 선정에 대한 시민사회의 저항과 위험 거버넌스의 형 성···18
1.방사성폐기물처분장의 특성 ···18 1)핵발전과 방사성폐기물 ···18 2)방폐장 위험평가와 불확실성 ···20 2.방폐장 부지선정 시도 개관 ···22 1)일방적 추진과 핵폐기장 반대 운동의 형성(1986-1991)···22 2)공개적 선정과 지역개발 사업의 제도화(1992-2003) ···23 3)부안사태와 민간주도 주민투표(2003-2004)···24 3.시민사회의 저항과 정부의 대응 전략 ···26 1)정부 추진전략의 형성과 변화 ···26 2)반핵운동의 특성 ···28 4.방폐장 위험 거버넌스의 형성 ···30 1)기술관료적 위험 거버넌스 ···30 2)부지선정과정에서의 도구적 참여 ···31 3)결론 ···33
제 3장.경쟁적 주민투표와 참여의 동원···34 1.경주 지역사회의 특성 ···34 1)경주 지역사회의 배경 ···34 2)월성 핵발전소와 지역사회의 반응 ···35 2.중·저준위 방폐장 주민투표 전개과정 ···37 1)부안 사태 이후 방폐장 정책의 변화 ···37 2)경주의 유치 움직임과 갈등 ···38 3.정부의 경쟁유도 전략과 지역사회의 분열 ···40 1)지역 내 찬반대결과 지역 간 경쟁의 유도 ···40 2)경주 지역사회의 분열 ···41 4.기술관료적-도구적 거버넌스의 혼합 ···43 1)중·저준위 분리방안과 저장방식의 기술관료적 논의 ···43 2)부지선정위원회와 부지선정기준의 문제 ···45 3)경쟁적 주민투표와 지역지원방안의 문제 ···47 5.소결론 ···50
제 4장.방폐장 입지 이후 갈등에 대한 분석···52 1.방폐장 입지 이후 갈등의 전개과정 ···52 1)경주 내 지역갈등의 시작 ···52 2)방폐장 공기지연과 만성화된 갈등 ···53 2.안전성 보장과 보상집행 사이에서 ···57 1)전문성의 강조와 지역사회 갈등과의 거리두기 ···57 2)위험시설 감내에 대한 보상 극대화 전략 ···58 3.기술관료적 위험 거버넌스의 모순과 한계 ···60 1)안전규제 과정의 제도적 압력 ···60 2)안전성 논란과 드러난 불확실성 ···61 3)파편화된 위험 거버넌스와 도구적 참여 ···64 4.소결론 ···68
제 5장.결론···70
참고문헌 ···73
ABSTRACT···79
<표 차례>
표 1.방폐장 위험 거버넌스 행위자 구분 ···14 표 2.위험 거버넌스의 유형 ···15 표 3.인터뷰 대상자 ···17 표 4.정부 방폐장 추진전략의 변화 ···27 표 5.중·저준위 방폐장 부지선정기준 ···46 표 6.방폐장 부지조사 개요 ···62
<그림 차례>
그림 1.방폐장 위험 거버넌스에서의 의사결정 과정 ···16 그림 2.경주 방폐장 조감도 ···19
제 1 장.서론
1 .문제제기
방사성 폐기물 처분장(이하 방폐장)을 어디에 건설할 것인가는 해결하기 어려 운 난제였다.방폐장 부지를 물색하는 과정은 1986년부터 시작되어 20년이라는 긴 시간이 지나서야 2005년 경주가 선정되면서 끝이 났다.19년 간 방폐장 부지 로 거론된 지역에서는 거센 주민반발이 일어났으며,부지선정 과정을 둘러싸고 중앙정부,한수원,지방정부,지역주민,환경단체가 격렬히 충돌하였다.노무현 정 부는 임기 초기부터 방폐장 부지선정 문제를 해결해야 할 24개 사회적 갈등과제 중 하나로 보고 갈등해결을 위해 노력했지만,부안 위도를 방폐장 부지로 선정하 려는 시도는 이전보다 더 큰 갈등을 불러일으켰다.이러한 가운데 2004년 말 방 사성폐기물(이하 방폐물)관리정책을 대폭 손보고,2005년 새로운 부지선정 절차 와 주민투표를 통해 경주에 부지를 마련한 것은 당시 대단한 성공으로 여겨졌다.
산자부는 주민투표 결과를 발표하며 “진정한 주민자치의 실현과 갈등해결의 모 범적인 선례를 남겼다”고 하였으며,07년 11월 9일 방폐장 착공식에 참석한 노무 현 당시 대통령은 “민주적인 절차에 따라서” 방폐장 부지를 선정했으며,이는
“사회적 갈등과제 해결의 새로운 지평”을 보여줬다고 자평했다(정책브리핑, 07.11.9).
이러한 자화자찬이 무색하게도 방폐장 유치 이후 경주는 지속적인 갈등에 시 달리게 되었다.정부는 특별법 제정을 통해 중저준위 방폐장 부지를 유치한 지역 에 3천억 원의 특별지원금과 연간 수십억 원의 방폐물 반입 수수료,한수원 본사 이전과 양성자 가속기 사업 유치,유치지역지원위원회를 통한 지역 지원 사업을 약속하였다.그러나 특별지원금의 집행과 한수원 본사 부지선정을 둘러싸고 극심 한 지역 내 갈등이 불거졌으며,지역 지원 사업의 집행에 있어서도 중앙정부와 지역정부,지역시민사회 사이에 갈등이 현재까지 지속되고 있다.또한 방폐장 건 설공기가 수차례 지연되면서 방폐장 안전성을 둘러싼 의혹도 불거져 환경단체와 지역주민의 반발에 직면하게 되었다.
방폐장을 둘러싼 갈등은 주로 과정의 비민주성과 폐쇄성을 중심으로 분석되었 으며,대부분의 연구들이 참여가 필요함을 역설했다.도구적으로는 주민의 위험 인식을 달래기 위한 공정한 절차와 참여,보상,소통이 필요함이 제기되었고(채경
석,2009;이은경,2009;신은종,2010),규범적으로는 환경정의(윤순진,2006a)나 생태 민주주의(윤순진,2007;차성수·민은주,2006)의 관점에서 참여와 숙의가 중 요함이 강조되었다.그러나 전자의 분석은 경주 방폐장 선정이 가능했던 지점에 주목하나,그 이후의 갈등이 나타난 원인을 충분히 해명하지 못하고 있다.규범 적인 분석 또한 이후의 갈등을 예견하고 있으나,‘비민주적’과정이 어떻게 위험 규제에 실패하는지에 대해서는 충분히 설명하지 못하는 한계가 있다.
방폐장 문제의 분석에 있어서 이러한 한계를 넘어서기 위해서는,‘참여’의 문제 에 더해 위험을 평가하는 과학 지식과 전문성의 차원을 고려하는 것이 필요하다 (Irwin,1995).즉 방폐장 관련 의사결정 과정에 있어 정부와 시민사회 사이에서 누가 참여하고 권한을 가지는가 하는 거버넌스 양식으로 환원되지 않는,위험을 정의하고 해석하는 데 있어 과학과 시민 간의 관계를 함께 묻는 것이 필요한 것 이다.과학지식과 전문성의 차원은 문제의 실제적인 해결을 위해서도 중요할 뿐 아니라,‘참여’의 범위와 방식을 결정하는 데 있어서도 중요한 근거로 작동한다.
이 논문에서는 ‘참여’와 ‘과학지식과 전문성’의 두 차원에 기반하여 위험 거버 넌스의 유형론을 제안하였다.이러한 유형을 분석의 틀로 사용함으로서 매 시기 위험 거버넌스의 변화와 작동방식을 분석하고,위험 거버넌스에 내재한 어떠한 한계로 인하여 갈등 조정과 위험 규제에서 실패하였는지를 보여주었다.또한 위 험 거버넌스의 행위자들을 식별하고 갈등구조와 전략을 분석함으로서 위험 거버 넌스가 어떤 사회적 조건 속에서 변화하거나,유지되었는지를 살펴보았다.
2 .선행연구 검토
방폐장 정책과 이로 인한 갈등은 다양한 분야에서 연구되었다.먼저 환경사회 학에서는 반핵운동에 대한 연구와 정부 정책의 문제점에 대한 실천적이고 규범 적인 연구가 진행되었다.정책학 연구에서는 정부의 방폐장 정책이 실패하거나 성공한 요인이 무엇인가에 초점을 맞추고 있다.특히 정책 수행에 있어 장애가 되는 갈등이 나타나는 요인을 파악하고,이를 어떻게 정책의 틀 안에서 관리하면 서 정책 목표인 입지 선정을 달성하였는가가 주된 관심사이다.그 외에도 경주 중·저준위 방폐장 선정 이후 지역사회에 대한 경험적 연구가 다수 진행되었다.
1)환경사회학:반핵운동 연구와 실천적,규범적 비판
핵발전,방폐장 반대 운동에 대한 학문적 접근은 반핵운동의 초기부터 시작되 었다.이득연(1992)은 핵발전소 피해보상과 건설반대,방폐장 건설반대운동 사례 연구를 통해 반핵운동의 의미구성을 살폈다.이득연은 앞의 두 운동에서는 경제 적 이해 관심이 중요한데 비해,방폐장 반대운동은 경제적 이해관심과 생태학적 이해 관심이 성공적으로 결합하고 있다고 분석하였다.박재묵(1994,1995,1998) 은 주민반핵운동과 전문반핵운동1)사이의 이념 및 목표의 차이를 분석했다.전문 반핵운동은 환경주의적 이념이 강하지만,주민반핵운동에서는 환경주의적 이념의 강도가 약하고,경제주의와 지역주의가 강하게 표출되어,경제적 이해관계로 인 해 핵시설에 대한 태도가 교란되기도 함을 밝혔다.정수희(2011)는 고리 지역의 주민반핵운동을 연구하여,주민운동의 전략이 초기형성과정과 과도기적 단계를 거쳐 한수원과 환경운동 사이에서 전략적인 관계를 맺으면서 경제적 보상 같은 구체적 목표를 가지는 전략적 단계에 이르렀다고 결론 내린다.
경주 방폐장 선정은 반핵운동에 있어 중요한 분기점이었다.방폐장 입지 이후 갈등이 벌어진 시기는 반핵운동이 침체기에 들어선 동안이었다.윤순진(2006b)은 경주 방폐장 선정에 이르기까지의 반핵운동의 흐름을 정리하고,반핵운동이 어려 움에 처하게 된 요인을 운동내/외부적으로 분석하였다.특히 운동내적인 요인으
1) 박재묵(1998)은 당시 반핵운동을 주체, 이념, 쟁점, 목표와 관련하여 구분하여 주민반핵운 동 외에 진보적 기독교단체가 주가 된 계몽적 반핵운동과 진보적 정치세력 및 학생운동세 력이 이끈 변혁적 반핵운동, 환경단체가 이끈 전문반핵운동을 구분하고 있다. 그러나 변혁 적 반핵운동은 90년대 초 변혁운동의 퇴조 속에서 사라졌으며, 이후의 방폐장 반대 운동에 서 중요한 주체는 주민반핵운동과 전문반핵운동이라 볼 수 있다.
로는 반핵운동이 특정 지역에 국한된 운동이었으며,지역주민과 반핵환경단체가 분리되어 있었다는 점을 들었다.구도완(2012)은 반핵운동을 생태민주주의의 관 점에서 분석하면서 그 역사를 정리했다.피해보상,입지반대운동으로 시작한 반 핵운동은 핵정책 전환,에너지전환운동으로 이어졌으나,경주 방폐장 선정 이후 쇠퇴하였고,2011년 후쿠시마 사고 이후에서야 지역정치의제에서 전국적 의제로 나타났음을 소개하고 있다.2)윤순진(2015)은 반핵운동이 후쿠시마 사고 이후 탈 핵운동으로 새롭게 거듭나고 있음을 운동주체와 내용,방식의 측면에서 살펴보았 다.탈핵운동은 주체에 있어 지역주민과 반핵운동단체를 넘어섰으며,운동 내용 에 있어서도 특정 시설물의 입지에 대한 반대에 갇히지 않고 대안을 제안하고 있다는 것이다.그럼에도 불구하고 탈핵운동이 시민사회에 지배적인 흐름이 되지 못하고 있다는 것 또한 지적하고 있다.
정부의 방폐장 정책이 가져오는 문제점에 대한 실천적이고 규범적인 비판도 이어졌다.부안사례를 연구한 김철규·조성익(2004)은 방폐장을 둘러싼 갈등이 일 회적 갈등이 아니며,경제발전의 결과인 위험과 혜택의 분배를 둘러싼 환경정의 의 문제,찬반 세력 간의 정치적 구조의 존재,의사결정 과정의 비민주성으로 인 한 구조적 갈등임을 주장한다.이러한 구조적 요인을 그대로 두고 절차의 형식적 보완만 한다면 갈등이 계속 재발하리라 보고 있는 것이다.홍성태(2004)또한 부 안사례를 토대로 핵발전의 반생태성이 핵발전 정책의 반민주성을 불러온다고 보 면서,핵발전 정책의 민주화를 주장한다.
주민투표라는 ‘참여적 절차’를 통한 경주 방폐장 선정은 새로운 연구과제를 불 러왔다.윤순진(2006a)은 경주 방폐장 선정 과정이 실질적 정의(부지적합성)와 분 배적 정의(지역 간/내 분배),절차적 정의(주민투표)가 고루 고려되지 않았음을 지적했다.특히 분배적 정의와 관련하여 경주와 중앙정부,경주와 인근 지자체, 경주 내 갈등이 불거질 것임을 경고하였다.이어진 연구(윤순진,2007)에서는 생 태민주주의의 관점에 기반 해,숙의적 의사결정과정이 가능하기 위해서는 누가 참여하고,참여가 언제 어떻게 이루어져야 하는지를 탐색적으로 물었다.차성수·
민은주(2006)는 생태라는 내용과 민주주의라는 절차는 특정한 조건에서 우연히 접합되며,과학에 대한 민주적 통제의 부족과 환경담론 재생산 구조의 취약 속에 서 성찰과 심의과정이 생략된 주민투표가 심의민주주의로 전환되지 못하였다고
2) 구도완·홍덕화(2013)의 한국 환경운동에 대한 연구에서는 환경단체가 매년 선정하는 10대 환경 뉴스를 분석하여, 핵관련 쟁점이 1990년대 중반 가장 빈번하게 언급되던 환경사안이 었다가, 2005년 이후 한 차례도 언급되지 않음을 지적하고 있다. 핵관련 문제가 다시 등장 한 것은 2011년 후쿠시마 사고 이후였다.
지적한다.
방폐장 선정에서의 주민투표 도입이 결과적으로 민주주의의 후퇴를 불러왔다 는 비판도 나왔다.하승우(2006)는 제주도,청주/청원의 주민투표 사례와 부안과 경주의 상반되는 주민투표 경험을 돌아보면서,주민이 정책결정에 직접 참여하게 한다는 주민투표제도의 취지와 달리,중앙정부의 결정을 정당화하는 장치로 악용 되고 있다고 주장한다.조성익(2007)은 참여정부가 방폐장 사업을 수평적 의사결 정구조로의 제도개혁과 지역발전을 위한 지역혁신체제의 패러다임 안에서 추진 하였다고 분석한다.그러나 지역혁신체제는 지방정부가 제한된 지원금과 민간투 자 유치를 위한 지역 간 경쟁으로 귀결되었고,지역혁신협의회와 같은 제도적 참 여기제는 지역엘리트연합체로서의 기능을 하였다.3)방폐장을 둘러싼 경쟁은 이러 한 맥락 속에서 나타났으며,지역개발사업을 중앙정부에서 가져오는 능력이 중요 해지면서 정치적 후견주의가 득세하고 지역사회의 민주주의는 후퇴하게 되었다 는 것이 그의 진단이다.
환경사회학 및 기타 비판적 연구들은 방폐장 정책의 반민주성,폐쇄성을 지적 하면서,그에 대한 시민사회의 대응으로서의 반핵운동을 분석하고 있다.이러한 연구들은 방폐장 정책을 핵발전 및 에너지정책,(생태)민주주의,환경정의라는 맥 락에서 분석 및 비판하고,시민사회의 참여와 정보의 공개 및 숙의의 필요성 등 을 이야기하고 있지만 일정한 한계도 존재한다.먼저 핵발전과 방폐장을 ‘절대적 위험’으로 상정하고 있지만,위험에 대한 이론적 논의가 부족하다.예컨대 방폐장 관련 지식의 투명한 공개와 공정한 유통,공론을 이야기하지만,방폐장과 관련한 과학적 지식 자체에 내재한 불확실성이나 과학기술적 전문성의 한계에 대해서는 깊이 고려하고 있지 않다.참여의 문제에 있어서도 민주주의 규범에 의거해 참여 가 정당하고 필요하며,정책결정 초기에 참여가 가능해야 한다고 주장하고 있으 나,참여가 어떻게 숙의를 거쳐 위험을 다루는 데 있어 더 나은 결정을 만들어 낼 수 있는지 그 조건과 기제에 대한 설명이 부족하고,의사결정과정의 어떤 부 분에 어떤 참여가 필요한지에 대한 세세한 논의가 생략되어 있다.
2)정책학:방폐장 정책의 실패요인과 성공요인
3) 조성익은 전라북도의 지역혁신협의회의 구성인물을 예로 보였다. 총 30명의 인원 중, 정관 계 5명, 학계가 3명, 직능대표가 10명, 민간단체가 5~10명, 언론계가 3명이다. 학계는 대 학총장, 직능대표는 상공회의소장, 지방중소기업청장, 전북은행장, 전북무역관장, 중소기업 지원센터장이며, 언론계는 지역신문사와 방송사 대표, 시민단체는 대체로 관변단체의 성격 을 지닌 자들이다. 대다수의 지역주민을 대표하는 노동계나 농어민 단체는 들어가 있지 않 다.
정책학의 초기 연구는 방폐장 정책 실패요인을 분석하였다.이러한 연구들은 정책집행과정에서 어떤 요인으로 인하여 주민저항과 갈등이 나타나는 지를 탐구 했다.이종열(1995)은 울진사례(92년)를 통해 주민저항운동이 누구에 의해 무슨 요인으로 나타났는지를 분석하였으며,정부가 정책을 입안하는 단계에서부터 정 책대상집단을 포함하고,정책갈등전문가 등 전문중개인을 통한 협상이 필요함을 이야기했다.김길수(1997)는 영일군 청하(91-94년)의 사례를 통해 정책대상집단으 로서의 주민이 정책내용과 집행수단에 대해 어떤 태도를 보였는지 분석하였다.
이 연구는 주민저항의 원인을 높은 위험지각 수준,비형평성에 대한 높은 지각, 집행기관에 대한 불신,주민저항의 완화를 위한 정책수단의 미흡한 활용으로 파 악하였다.이어진 부안사례에 대한 연구(김길수,2004)에서도 주관적이고 높은 위 험인식,경제적 보상의 미흡,과정의 비민주성,부지적합성의 문제를 열거하면서, 전문가의 객관적인 위험과 주민의 주관적 위험 사이의 편차를 줄이려는 노력과 경제적 보상제도의 정교화,주민투표를 포함하는 과정의 도입,부지선정위원회의 객관성 확보가 필요하다고 주장하고 있다.정재진·정영평(2007)은 프랑스·스웨덴·
일본의 사례와 비교하여 다른 요인보다도 로컬 거버넌스가 미숙하기 때문에 방 폐장 정책이 실패하였다고 주장하였다.
경주 방폐장 선정 이후에는 정책목표 달성에 기여한 요인이 무엇인지,이전의 실패 사례와 비교한 연구가 이어졌다.정정화(2007)는 방폐장 정책의 합리성을 크게 기술경제적 합리성과 정치적 합리성으로 구분하여 정책이 점점 합리성이 증대되는 방향으로 움직였다고 주장한다.접근방식4)또한 기술관료적 방식에서 보 상적,참여민주적 방식으로 움직였으며,결과적으로 두 합리성 모두 나아졌지만, 정치적 합리성에 비중을 두어 기술적 합리성이 일부 침해되었다고 결론내리고 있다.장임숙·이원일(2008)은 경주 사례를 보상메커니즘이 원활히 작동한 사례로 보고,이를 위한 제도적 조건을 규칙 및 절차,형평성,자원주의(voluntarism),비 금전적 보상 및 위험완화라는 네 가지 차원에서 분석하였다.경주 사례는 상대적 으로 낮은 주민소득과 핵발전소가 있는 위험적응지역이라는 환경적 요인과 함께,
4) 정정화는 정책의 접근방식을 기술관료적, 보상적, 협상적, 참여민주적 방식으로 구분하고 있다. 기술관료적 방식은 전문적 지식을 바탕으로 관료와 전문가가 타당성을 검토하여 일 방적, 하향적으로 결정하는 전통적인 DAD(결정-공표-방어) 방식이다. 보상적 방식은 위 험시설 입지로 인한 비용에 대한 보상을 강조하는 방식이며, 협상적 접근방식은 사업주체 가 타당성 검토하여 후보지를 도출하면 지자체가 사업주체와 협상을 통해 입지를 결정하 거나 유치공모에 참여하는 방식이다. 참여민주적 방식은 의사결정체계에 의해 영향을 받는 개인과 집단이 직접 자신의 선호를 투입할 수 있는 방식으로, 과학기술적 접근보다는 주민 수용성을 고려하며, 주민투표가 주요한 수단이 될 수 있다고 보고 있다.
법제화된 규칙과 절차,주민투표도입을 통한 강화된 자원주의,한수원 이전,우선 고용 등 비금전적 보상과 중저준위와 사용후핵연료의 분리를 통한 위험완화라는 제도적 조건을 기반으로 편익-위험 거래가 가능했다고 분석한다.채경석(2009)은 갈등의 원인이 집단 간 위험판단의 차이,절차적 민주성과 형평성,정부 제도에 대한 신뢰,보상,주민참여에 있으며,법제도적 장치의 명확화,지방정부의 대처 능력,주민투표에 의한 직접결정,정부와 비정부행위자 간의 협력과 조정으로 가 능했다고 주장한다.정지범(2010)은 스웨덴과의 비교를 통해 보상을 통한 비형평 성 해결,개방적 절차를 통한 자발성의 고양,적절한 수준의 경쟁활용,위험시설 기입지 지역의 주민친숙성을 고려한 위험소통이 경주 선정의 성공요인이라 분석 하였다.
경주 사례를 행위자 간 관계와 상호작용을 중심에 두고 분석한 연구도 나왔다.
김영종(2005)은 경주 지역의 유치 및 반대운동에서 형성된 정책 네트워크를 분석 하여,정책행위자가 정부 이외에도 지방정부,다수의 지역단체가 자율적으로 움 직였고,권력이 수평적으로 분산되어 경쟁하였으며,주민투표를 거치기에 정부보 다는 주민이 더욱 큰 권력을 가졌다고 주장하였다.이은경(2009)은 방폐장 갈등 관리 정책은 사회변화라는 환경과 반핵운동의 성장 속에서,핵시설에 대한 위험 인식과 일방적 정책 추진에 대한 저항을 극복하기 위한 대응 전략의 산물로,정 부가 점차 위험인식과 위험수용에 대한 관점을 가지고 홍보 강화와 보상 확대를 통해 위험수용성을 높였다고 평가한다.그러나 안전성과 지역 내 보상의 형평성, 주민투표가 결정할 수 있는 내용이 정책 결정자가 확정한 조건을 받아들이느냐 마느냐 하는 것에 국한되어 있어 차후의 문제를 일으킬 수 있다고 지적했다.신 은종(2010)은 갈등관리시스템의 변화를 중심으로 경주 선정을 분석하였다.경주 사례 이전에는 계층제적 상의하달방식의 상호작용이 우세하였으나,보상을 통한 인센티브 제공과 주민투표를 통한 최종결정권 부여를 통해 이익 논리에 입각한 지역 간 수평경쟁 구도로 시장과 네트워크 적 상호작용이 우세하여,갈등관리시 스템이 제대로 작동할 수 있었다 분석한다.이순철·정문기(2012)는 메타거버넌스 라는 개념을 토대로 계층제,시장,네트워크 거버넌스의 요소가 뒤섞여 조합되는 변화를 통해 경주 선정에 이르렀으며,단체장 공모와 경쟁방식,중저준위 우선 건설,주민투표라는 제도적 틀짓기와 시장모형을 통해 혜택을 명확히 규정하고 참가의 정치적 비용을 줄여 시장 거버넌스가 작동한 결과라고 주장한다.
정책의 성공과 실패요인에 대한 연구들은 다음과 같은 결론으로 종합된다.정 책의 성패는 주민의 위험인식과 비형평성에 대한 인식을 줄이고,정부와 제도에 대한 신뢰를 얻는데서 가능하며,이를 위해서는 (1)공정한 절차 (2)자발적 참여
(3)적절한 보상 (4)소통 (5)위험완화조치와 같은 정책적 수단이 필요하다는 것 이다.이러한 연구들은 방폐장 갈등을 정책갈등의 사례로 보면서,비선호시설의 입지를 둘러싼 갈등의 하나로 보는 경향이 있다.즉,주민의 위험인식은 비선호 시설에 대한 혐오와 동일한 범주의 것으로,주관적인 감정의 문제이며 이를 해소 하기 위한 정책적인 수단을 정교하게 만들 필요가 있다고 주장한다.여기에는 전 문가의 위험평가와 위험인식은 객관적이며,과학기술적 전문성을 바탕으로 정부 의 적절한 위험규제를 통해 안전이 충분히 달성가능하다는 것이 전제로 깔려있 다.이런 인식 하에 경주 방폐장 선정은 ‘성공’으로 여겨지며,이후의 갈등은 정 책의 부작용이나 한계로 지적되지만,이는 ‘지나친 보상’,‘정치적 합리성에 치우 쳐 기술적 합리성이 침해’되는 등 정책의 구조적인 한계가 아닌 일부 요소로 인 한 것으로 이후 보완해야 될 것으로 여겨진다.
정책 목표 달성의 요인에 대한 연구에서 벗어나 이 사례가 바람직한지에 대한 규범적 연구도 진행되었다.김흥회(2011)는 정책네트워크 이론과 협력 거버넌스 모델을 기초로 경주 사례가 수평적이고 민주적,협력적 거버넌스와는 거리가 멀 다고 주장하였다.경주 선정 과정은 중앙정부가 주도하고 한수원과 지방정부가 동원되는 거대 정부 복합체가 이미 정한 목표와 절차에 의해 절차적 합리성과 형식적 민주성이 동원된 체제이며,이를 가능하게 한 거버넌스 구조는 경쟁적 주 민투표의 도입이라는 것이다.경주와 부안 사례의 거버넌스 구조는 큰 차이가 없 었으며,일부 강화된 인센티브의 사전 공시,주민투표에 의한 지역 간 경쟁구도, 관료 복합체에 의한 네트워크와 자원 동원이 상호작용하여 두 사례의 차이를 만 들었다는 것이 이 연구의 결론이다.강영진(2009)은 시민참여를 통한 거버넌스적 갈등예방 접근법을 바람직한 모델로 들면서 부안과 경주 사례를 비판적으로 분 석하였다.사용후핵연료를 제외하고,지원을 대폭 늘리고,주민투표를 도입하여 경주로의 선정이 이루어졌지만,갈등의 쟁점구조인 방폐장의 필요성,에너지 전 력정책에 대한 사회적 갈등이 남아있다는 것이다.이를 해소하기 위해서는 관련 쟁점인 원전중심 에너지정책과 방폐장의 필요성,적정규모,안전성 문제를 먼저 다루어야 하며,그 이후에 공정한 부지선정이 가능하다고 강조한다.이러한 연구 들은 정책목표 달성에도 불구하고 정부의 정책 방향이나 거버넌스가 본질적으로 변화하지 않았고,구조적 갈등의 요소가 여전히 남아있음을 지적하고 있다.
3)경주 방폐장 선정 이후 지역사회에 대한 연구
경주 방폐장 선정 이후 지역사회에 대한 경험 연구도 다수 진행되었다.최진식
(2008)은 방폐장 입지 이후 2007년 경주지역 설문조사 결과를 토대로,주민투표 이후 방폐장 입지에 대한 지지도가 낮아졌고,방폐장 유치 지지여부가 위험성에 대한 판단보다는 지역경제발전에 대한 기대감에 의해 좌우되었음을 보였다.또한 방폐장 위험성에 대한 판단도 지식에 영향을 받기 보다는 두려움과 불평등이라 는 감정적 속성에 의해 좌우되어 이후 갈등의 여지가 클 것으로 분석되었다.황 의서(2013)또한 2008년 유사한 조사를 진행하여 경제적 지원이 유치찬성의 큰 이유였으며,중앙정부,경주시,한수원에 대한 정책 지지도가 매우 낮음(7~9%)을 지적하였다.오영석(2013)은 입지선정 이후 방폐장 지역수용성 결정요인5)을 종합 하여 설문조사 후 분석한 결과 위험인식요인 해소와 주민과의 의사소통요인이 중요하다는 것을 밝혔다.또한 주민과의 인터뷰를 통해 위험인식과 관련하여 주 민들이 공기연장의 이유와 방폐장 폐쇄 이후 관리에 대한 불안을 드러내고 있으 며,의사소통과 관련하여 주민들은 사업자 보다는 전문가 집단의 개입과 중재를 원하고 있었다는 점을 보였다.김경신·윤순진(2014)은 부안과 경주의 위험인식에 대한 경험연구(2011년 3월)를 진행하여,지역 간(부안과 경주),지역 내(방폐장과 먼 지역과 시설 설치 지역)사이의 위험과 이익 인식이 다르게 구성됨을 보였다.
또한 경주지역의 위험인식이 전반적으로 높았으나,위험인식보다는 개인적 이익 에 대한 인식이 위험수용성에 더 큰 영향을 주었음을 보이고 있다.이러한 경험 적 연구들은 공통적으로 지역사회가 방폐장 유치를 지지한 주된 이유가 경제적 지원을 통한 발전에 대한 기대에서 비롯되었다고 지적하고 있다.그러나 지역사 회의 위험인식이 낮은 수준이 아니며,사업자와 지방정부에 대한 신뢰가 매우 낮 다는 점에서 이후 정책 집행 과정에서 갈등이 언제든지 재발할 수 있음을 지적 하고 있다.
남호일의 석사논문(2013)은 경주 방폐장 선정 이후 갈등에 대해 연구하였다.
그는 유치 이후 갈등을 한수원 본사 이전지를 둘러싼 갈등과 안전성 갈등으로 나누고 각각의 갈등을 갈등유형,전개과정,갈등주체,갈등해결전략의 유무를 통 해 분석하였다.갈등이 생겨난 원인으로는 예방적 갈등관리 시스템 구축 부재, 갈등조정기구에 실질적인 권한부여 부재,사회적 합의형성제도 부재,신뢰의 구 축 부재,갈등관리법의 미흡을 꼽고 있다.그러나 이 연구는 경주 지역사회의 갈 등을 병렬적으로 나열하고 예방적 갈등관리가 부족했다는 분석에 그치고 있다.
5) 오영석은 방폐장 지역수용성(종속요인)에 영향을 주는 독립변수로 기술요인(과학기술적 안 전성을 통한 주민설득), 위험인식요인(주민들의 방폐장 위험에 대한 주관적 평가), 경제요 인(경제적 편익에 대한 인식)을, 매개변수로 의사소통요인, 반핵단체요인, 언론요인(언론의 방폐장에 대한 태도)을 꼽았다.
이는 갈등의 요인으로서 방폐장 정책이라는 제도적 맥락,경주 지역사회의 배경 이라는 조건 속에서 정부 측과 지역사회,반핵단체 등 행위자와 전략이 어떻게 형성되고 변화했는지에 대한 고찰이 부족하기 때문으로 판단된다.방폐장 선정 과정과 선정 이후의 갈등을 종합적으로 이해하고,제도적 맥락과 행위자의 전략 을 고려하기 위하여 본 연구에서는 위험 거버넌스 개념을 이론적 자원으로 활용 하려 한다.
앞서 살펴본 선행연구들은 방폐장 부지선정 절차와 관련하여 그 과정이 충분 히 민주적인지,혹은 주민의 위험인식을 누그러뜨리기 위해 충분한지를 묻고 있 다.정책학의 연구에서는 정부의 부지선정 절차가 점차 참여적으로 변했으며 이 를 통해 주민의 위험인식을 누그러뜨릴 수 있었다고 분석하고 있다.그러나 참여 적 절차가 어떻게 이후의 갈등을 낳았는지에 대해서는 충분히 해명하지 못하고 정책의 부작용과 한계로 단편적으로 서술하고 있다.환경사회학과 비판적 연구에 서는 방폐장 정책이 비민주적이며,주민투표 또한 환경정의·생태민주주의의 관점 에서 충분히 숙의적이지 않았다고 비판한다.이러한 비판에 있어서 ‘과학의 민주 적 통제’(차성수·민은주,2006)가 언급되기는 하지만,위험을 해석하고 평가하는 데 있어 과학지식과 전문성의 차원이 충분히 분석되고 있지는 않다.
본 논문에서는 경주 방폐장 선정 이후의 갈등이 충분히 연구되지 않았다는 문 제의식 하에 방폐장 초기 정책부터,경주 주민투표를 거쳐,선정 이후 갈등이 벌 어지는 시기 전체에 걸쳐 갈등의 전개와 양상을 살펴보려 한다.또한 부지선정절 차가 방폐장 관련 의사결정 중 돌출된 일부분이라는 점에서 문제 틀이 형성되고 규제방안이 선택되는 넓은 맥락의 의사결정 과정을 살펴보려 한다.이를 위하여 위험 거버넌스 개념을 도입하고,‘참여’의 차원과 ‘과학지식과 전문성’의 차원을 분석적으로 구분하여,위험 거버넌스 유형화를 제시할 것이다.
3 .이론적 배경
이 연구는 위험 거버넌스(risk governance)를 이론적 자원으로 하여 방폐장 선 정 과정과 선정 이후의 갈등을 분석한 사례연구이다.이론적 배경에서는 먼저 거 버넌스 개념에 대해 살펴본 후,위험에 관한 의사결정의 맥락에서 거버넌스 개념 을 도입하려고 한다.또한 위험 거버넌스 개념을 분석적으로 사용하기 위한 분류 법을 제시하려고 한다.
1)거버넌스
거버넌스는 1990년대 이후 국가를 둘러싼 환경의 변화와 정부와 시민사회의 관계 변화 속에서 중요한 개념으로 등장했다(Pierre& Peters,2000:78-101).거 버넌스가 대두하게 된 주요한 배경으로는 국가 재정 위기,신자유주의,지구화, 정부 실패,사회적 변화와 복잡성의 증가(환경문제 등)등이 있다.일반적으로 거 버넌스라는 개념은 이러한 변화 속에 정부의 역할과 사회문제 해결방식의 변화 를 의미하지만,다양한 학자에 의해 다양한 방식으로 사용되고 있다(이명석, 2002).
피에르(Pierre,2000)는 거버넌스가 경험적으로는 20세기 후반 나타난 외적인 환경 변화에 있어 국가가 어떻게 적응했는지를 보여주는 개념이라고 말한다.또 한 이론적으로는 사회 체계의 조정에 있어,그 과정에서 정부의 역할이 무엇인가 와 관련된 것이라고 정의하고 있다.이러한 정의는 거버넌스에 대한 광의의 정의 라고 할 수 있다.
피터스(Peters,2000:39-42)는 이를 정부가 주도적인 역할을 하는 구 거버넌스 (old governance)와 정부와 시민사회 간의 네트워크가 주도적인 역할을 하는 신 거버넌스(new governance)로 나누었다.또한 쿠이만(Kooiman,2000:146-154)은 거버닝 양식(mode)을 세 가지로 나누면서 공식적 명령과 통제에 의해 이루어지 는 계층제 거버넌스(hierarchicalgoverning),개인적 선택과 행동의 결집으로 이 루어지는 자기 거버넌스(self-governing),네트워크,파트너쉽 등 자발적 상호작 용에 의해 이루어지는 공동 거버넌스(co-governing)으로 나누었다.이러한 광의 의 거버넌스 정의는 정부와 시민사회 간의 변화된 관계를 고려하면서,계층제와 네트워크를 양극단으로 하는 다양한 사회적 조정 유형의 연속체라고 볼 수 있다 (이명석,2002).
최근 사용되는 거버넌스의 정의는 주로 협의의 거버넌스 개념인 신 거버넌스 를 의미한다.이러한 신 거버넌스 논리는 구 거버넌스가 중심행위자(정부)의 존 재를 강조하는 것과는 다르게 함께 방향잡고(co-steering), 함께 관리하고 (co-management),함께 안내하는(co-guidance)것이 핵심이다(Kooiman,1993:3). 즉,정부나 그 외의 어느 개인이나 단체도 복잡한 사회문제를 해결하기 위한 모 든 정보를 가질 수 없으므로,누군가 일방적으로 방향을 제시할 능력이 없다는 것을 가정하고 있는 것이다.이런 점에서 신 거버넌스는 많은 사람들의 숙고와 토론을 통해서 내려진 결론이 시장이나 계층제를 통해 내려진 결정보다 우월하 다는 가정 하에 자율적이고 자발적인 협력에 의한 사회적 조정을 강조하는 특정 한 형태의 거버넌스이다(이명석,2002).
이 연구에서는 위험과 관련된 의사결정의 맥락에서 거버넌스의 개념을 도입하 여 사용하려고 한다(van Asselt & Renn,2011).위험 거버넌스는 기술적인 (descriptive)측면에서 광의의 거버넌스 개념을 차용하고 있다.이러한 위험 거 버넌스 개념은 위험 관련 의사결정에 있어 정부의 기존 역할이 변화하면서 나타 나는 다양한 위험 거버넌스 양식을 경험적으로 분석하기 위한 것이다.그와 동시 에 위험 거버넌스 개념은 신 거버넌스의 문제의식을 받아들여 위험에 대한 더 책임 있는 결정이 어떻게 가능한지에 대한 규범을 제시하는 방식으로도 사용된 다.
2)위험 거버넌스
위험 거버넌스 개념은 위험 관련 정보가 어떻게 모아지고,분석되며,의사소통 되어 위험을 규제하는 의사결정이 이루어지는지와 관계된 행위자와 규칙,규약, 과정, 기제의 총체를 포함하는 것으로 정의되고 있다(IRGC, 2005: 22; van Asselt& Renn,2011).위험 거버넌스 개념에는 위험에 관한 사회학,심리학,정 책학,과학기술학적 관점의 연구가 밑바탕에 깔려있다.6)여기에는 위험의 본성 (thenatureofrisk)이 무엇인지,위험이 이해되는 방식이 어떠하였으며,이러한 방식이 위험을 적절히 다루는 데 실패한 원인이 무엇인지,어떤 방식으로 위험과 관련된 불확실성에 실질적으로 대처할 수 있는가 하는 질문이 담겨있다.
6) 위험에 대한 심리학적, 인류학적, PUS(대중의 과학이해) 접근에 대한 개괄은 박희제 (2003), 위험에 대한 조직이론적 시각(안전문화론)은 이재열(2003), 루만의 체계이론적 접 근은 노진철(2004)을 참고.
가.위험평가와 위험관리
위험 거버넌스에 대한 논의를 하기 위해서는 먼저 위험평가(risk assessment) 의 역사를 간략히 되돌아볼 필요가 있다.현대의 정량적 위험평가는 두 가지 전 통에서 유래하였다(현재환·홍성욱,2015).하나는 인공물이 오작동하여 사고를 일 으킬 확률을 계산해 위험을 산정한 공학적 전통으로,아폴로 우주선 발사 실패 (1967년) 이후 우주선을 대상으로 한 정량적인 ‘확률적 위험평가’(Probabilistic Risk Assessment,PRA)7)에서 비롯되었다.이와는 별개로 작업장 및 식품에서의 발암물질의 위험을 평가하려는 시도가 역치이론(threshold theory)으로 이어졌 다.8)
1960-70년대에는 환경오염 등 과학기술로 인한 위험이 사회운동을 통해 널리 알려지기 시작했는데,이 시기 설립된 미 환경보호국(EPA)과 같은 정부기관이 독성물질에 대해 자체적으로 위험평가를 하고 규제방침을 세웠다.이러한 규제는 기업에 의해 충분히 과학적이지 못하다는 공격을 받았다.이후 위험평가가 과학 과 정책이 혼재된 활동은 맞으나,위험평가라는 과학적 분석과 위험관리(risk management)라는 정치적 영역이 엄격히 분리되어야 한다는 인식이 나타났다.이 러한 내용을 담은 미 과학아카데미(NAS)의 1983년 보고서는 객관적인 위험평 가9)를 통해 대중의 위험인식에 영향을 주는 감정적 요인을 제거할 수 있으며,사 회적·정치적 요인은 위험평가 단계가 아니라 위험관리 단계에서 고려되어야 한다 고 하였다.
7) ‘확률적 위험평가’는 각 부품을 오작동하게 하는 사건을 가정하여, 이러한 사건의 연쇄를 모아 시나리오를 작성해 확률을 계산하여 평가하는 방식이다. 각 부품의 오작동 확률은 수 학적, 이론적으로 유도되는 경우가 드물었고, 주로 전문가 평가와 과거 비슷한 사건의 빈 도를 통해 평가되었다. 이러한 방법은 핵발전소의 안전 평가에도 사용되었다(현재환·홍성 욱, 2015: 284).
8) 역치 이론은 화학물질을 본질적으로 독성물질, 비독성물질로 나누는 대신, 특정 화학물질 이 역치 이상이 되어야만 독성이 나타난다고 간주하는 이론이다. 역치 값은 주로 단기적으 로 동물실험이나 독성물질에 다량 노출된 작업자의 인체에서 나타나는 변화를 통해 정해 졌다. 동물실험으로 나온 데이터를 인간에 외삽하거나, 높은 용량에서의 실험으로 낮은 용 량의 반응으로 내삽하는 데서 여러 방법론적 가정이 들어간다. 특히 방사능이 암을 유발하 는 역치가 무엇인지에 대해서는 여전히 논쟁이 일어나고 있다(Shrader-Frechette, 1993:
35; 위 논문: 285).
9) NAS는 위험평가를 위해판별(hazard identification; 해당 인자가 유해효과를 유발하는가?), 용량-반응(dose-response) 평가(인간에게서 복용량과 유발효과 사이의 관계는 어떠한가?), 노출평가(exposure assessment; 다른 조건 하에서 현재 경험되는 노출의 정도는 얼마인 가?), 위험결정(risk characterization; 특정 집단 하에서 유해효과의 예측 발생률은 얼마인 가?)로 구분하였다(위 논문: 286)
이러한 두 영역 사이의 구분은 널리 받아들여졌지만,곧 두 가지 측면에서 문 제가 드러났다.충분한 위험평가가 적절한 위험관리로 곧바로 이어지지 않는 것 과 동시에,위험평가의 마지막 단계가 기술적 위해평가만으로는 완결되지 않으 며,위험관리 단계에서의 결과가 피드백되어야 한다는 것이었다.또한 이 과정이 효율적이기 위해서는 위험관리 과정에 관여하는 전문가,규제기관,주민,산업체 가 적절히 대표되고 참여하는 것이 중요하였다.이는 미 과학아카데미의 1996년 보고서에 반영되었으며,위험평가와 위험관리를 구분하되 두 영역 사이의 유기적 피드백을 중요하게 여기기 시작하였다.
과학기술학은 이러한 두 영역 사이의 구분에 대해 비판하면서,정량적 위험평 가가 여러 차원에서 한계를 지니고 있는 것임을 드러내려 하였다.정량적 위험평 가를 객관적이라 보는 시각 하에서는 위험의 객관적 지표 이상으로 대중이 위험 을 크게 느낀다면 이는 심리적 편견을 가지고 있거나,사회적으로 위험이 증폭되 었기 때문이라 여겨졌다.이런 인식 하에서 대중의 참여는 소통을 통한 편견을 없애는 데에 목적이 있었다.과학기술학은 위험평가가 여러 사회적,윤리적 가정 과 가치가 개입하면서 구성되는 것이며,특히 지식의 불확정성과 무지로 인해 불 확실성이 높아 전문가도 확실하게 예측하기 어려운 경우에는 위험에 대한 논의 과정에 이해당사자와 대중이 참여하는 것이 위험에 대한 규제에 있어 실제적으 로 더 나은 결과를 낳는 데 기여한다고 주장하였다(Funtowicz & Ravetz 1993;
1994;Irwin,1995;이영희,2010;현재환·홍성욱,2012;2015).10)
자사노프의 규제과학 연구는 위험평가의 사회적 구성을 보여주었다(현재환·홍
10) 대표적으로 푼토비츠와 라베츠의 탈정상과학 논의(Funtowicz & Ravetz 1993; 1994)가 있다. 푼토비츠와 라베츠는 정책의 영역에서 위험을 다루는 과학과 같이 새롭게 나타나는 문제 해결활동의 영역을 탈정상과학으로 규정하였다. 이 영역의 특성은 ‘사실의 불확실성, 가치 사이의 경합, 높은 위험, 시급한 결정’이며, 여기서 불확실성은 소거될 수 없고 관리 될 수 있을 뿐이다. 푼토비츠와 라베츠는 불확실성을 기술적(technical) 불확실성, 방법론적 (methodological) 불확실성, 인식론적(epistemological) 불확실성으로 구분한다. 기술적 불 확실성은 부정확성(inexactness), 방법론적 불확실성은 비신뢰성(unreliability)를 의미하며, 인식론적 불확실성은 불확정성(indeterminancy) 및 무지(ignorance)를 의미한다. 기술적 불 확실성은 데이터 수집 및 분석에서 쓰이는 수나 단위 표준편차와 관련된 불확실성으로 측 정의 오차에서 비롯되는 부정확성을 뜻한다. 이러한 통계적 편차는 표준적 절차의 확립에 의해 통제가 가능하다. 방법론적 불확실성은 모델과 분석방법, 분석자에 대한 신뢰와 관련 된 것으로, 서로 다른 모델, 분석방법, 전문가의 능력 및 판단과 신뢰도가 결부되어 있다.
이런 경우에는 전문가 델파이 조사나 위원회 구성을 통한 전문가적 상담이 필요하다. 마지 막으로 인식론적 불확실성은 불확정성과 무지로 나눌 수 있는데, 불확정성은 사회적 집단 의 문제틀의 차이에 따라 과학에 대한 인식의 차이가 발생하여 생산되는 불확실성이고, 무 지는 실제와 지식 간 극복할 수 없는 절대적 간극을 의미한다. 이러한 불확실성이 바로 탈 정상 과학이 다루는 대상이다.
성욱, 2015). 자사노프는 위험평가에 사용되는 과학이 규제과학(regulatory science)이며,이는 과학과 정책의 혼합물임을 강조한다.또한 위험은 실재하는 것이라기보다는 위험 그 자체가 구성되는 것으로,인간의 지식과 실천으로 만들 어진다고 주장한다.따라서 전문가의 위험판단도 대중의 위험판단만큼이나 사회 적으로 구성되며,정량적 평가가 객관적이라 보는 것이 위험관리,규제정책 같은 조치를 더 어렵게 만든다고 보고 있다. 슈라더-프레헤테(Shrader-Frechette, 1993:129-132)는 미국의 유카산 고준위 핵폐기장 입지를 위한 위험평가를 분석 하면서,여기에 체계적으로 위험을 과소평가하도록 이끄는 방법론적 가정과 사회 적·윤리적 가치판단,의심스러운 추론이 들어가 있다는 것을 세세하게 보여주었 다.위험평가를 통해 확인되는 위험은 특정한 위험이론에 기반 한 이론적 개념으 로,(이미 발생한)사고 빈도와 같은 위험과 관련된 경험적 증거는 객관적일 수 있지만,이를 통한 위험평가는 방법론적 가치판단과 추론이 들어간다는 점에서 일부분은 주관적이라는 점을 강조한 것이다.
나.위험 거버넌스의 분류
위험 거버넌스 개념은 넓은 의미의 거버넌스 개념을 받아들여 위험 관련 의사 결정에 있어 정부의 전통적인 역할 변화에 따른 다양한 거버넌스 양식을 포괄하 고 있다.즉,기존의 위험평가와 위험관리라는 고전적 틀을 포함하여 위험에 대 한 의사결정 구조와 과정을 묘사하는 기술적인 개념인 것이다.이와 동시에 위험 거버넌스 개념은 좁은 의미의 거버넌스 개념과 같은 용도로 규범적인 지향을 가 지고 쓰이고 있기도 하다.이런 점에서는 위험평가와 위험관리의 엄격한 구분에 반대하면서,현대적 위험의 복잡성을 강조하고,신뢰와 이해관계자 참여가 중요 하다는 것을 강조하는 개념이기도 한 것이다(vanAsselt& Renn,2011).
앞서 살펴본 위험평가와 위험관리의 전통과 이에 대한 과학기술학의 비판은 위험 거버넌스를 분석적 개념으로 사용하기 위해 고려해야 할 지점을 보여준다.
먼저 위험평가와 위험관리 영역을 구분하는 전통적인 입장에서는 더 나은 위험 관리 의사결정을 위해 참여가 필요하다는 것을 인정하고 있다.참여와 관련해서 는 위험 거버넌스에 참여하는 행위자의 범위가 어떻게 되고,의사결정에 얼마나 개입하는지가 분류의 기준이 된다.이러한 기준에 따른 거버넌스 모델 분류는 밀 스톤 등(Millstoneetal,2004;Renn 2008:10-11에서 재인용)이 (1)기술관료적 (technocratic) 모델 (2) 판단론적(decisionistic) 모델 (3) 투명한 (transparent(inclusive))거버넌스 모델을 제시한 바 있다(강윤재,2013;현재환·
홍성욱,2015).11)
과학기술학에서는 이러한 참여의 차원에 더하여 위험 문제 해결에 있어 채택 되는 지식과 전문성의 범위를 고려해야 한다고 주장한다.이와 관련해서는 위험 과 관련된 지식의 불확실성을 어떻게 해결하느냐가 분류의 기준이 된다.과학지 식의 불확실성 해결방식에 초점을 둔 분류로는 (1)결핍모델 (2)증거평가주의 (3)성찰적 접근법이 있다(김은성,2009:28-29).12)
어윈은 위험을 평가하는 과학 지식과 전문성에 대한 개념을 문제 삼지 않고 정책과정을 민주화하려는 시도는 필연적으로 한계에 직면한다고 지적한다(Irwin, 1995).현대 민주주의에서는 정치와 과학에 대한 이중의 위임이 작동하고 있으며 (guston,2000;박희제 외 2014에서 재인용),위험과 같은 전문적인 문제에 대한 의사결정에서 이러한 점이 더욱 두드러진다.이러한 점은 위험 거버넌스 개념에 있어 참여와 투명성,신뢰,조정과 같은 민주적 규범에 더하여 과학과 전문성에 대한 분석 차원을 더해야 함을 보여준다.
경험적 연구는 많은 국가에서 ‘참여’의 수사가 늘고 있지만 실천에서는 역설적 으로 더 배제적인 경향이 나타나고 있다는 걸 보여주고 있다(Hagendijjk &
Irwin,2006:174-176).즉,참여가 의사결정의 후반부에 한 번 넘어야 할 것으로 만 여겨지고,수사가 실천에 앞서며,참여의 결과가 공식적 의사결정에 반영되지 않고 있기도 하다.이는 관료적 구조가 참여를 ‘늘 해오던 방식’으로 되돌려놓고 있으며,현실 속의 위험 거버넌스가 행위자들 사이의 갈등 속에서 유동적이라는 것을 보여주고 있다.
11) 기술관료적 모델은 객관적인 과학이 곧바로 정책 결정에 사용할 수 있다고 보면서 과학
→ 정책결정 → 위험소통의 선형모델에 기반하고 있다. 판단론적 모델은 미국 국가연구위 원회(NRC: the National Research Council)가 1983년 내놓은 소위 ‘레드북(Red Book)’
에서 묘사된 위험평가(assessment) → 위험평가(evaluation) → 위험관리(management) 모 델이다. 이 모델은 과학적 측면(위험산정)과 정치적이고 가치판단적인 측면(위험관리)를 명 확히 구분하고 있으며, 위험관리의 국면에서 사회적 경제적 목표와 관련된 가치를 고려하 여 판단을 내릴 것을 권장하고 있다. 투명한 거버넌스 모델은 미국 국가연구위원회(NRC) 의 소위 ‘오렌지북(Orange Book)’에 기반한 모델로 위험산정정책 → 위험산정 ↔ 위험평 가 → 위험관리 모델로 위험평가와 위험관리의 이원적 체계는 유지하되, 위험특성파악이 두 영역을 매개하면서 시민사회의 대표자들이 정책결정과정에서 핵심적 역할을 하는 모델 이다
12) 결핍모델은 강한 과학주의에 기초하여 과학적 불확실성이 정보의 부족으로 인한 잠정적 인 것으로 보고 더 많은 투입으로 해결할 수 있다고 본다. 증거 평가주의는 과학지식의 협상적 성격을 인정하면서도, 특정한 과학적 연구가 보다 신빙성 있는 데이터를 제공한 다는 것을 인정하는 모델이다. 성찰적 접근은 위험과 관련된 불확실성을 기술적인 문제 로 분석하는 것은 충분하지 않으며, 서로 다른 사회적 관점과 정책적 선택지 속에서 위 험을 논해야 한다고 보는 모델이다. 이는 이해당사자와 시민사회의 참여를 통해 가능하 다는 것이다.
따라서 위험 거버넌스의 경험적 분석에 있어서 관련된 행위자와 이들의 전략 이 어떻게 위험 거버넌스와 서로 영향을 주고받으면서 변화하는지 동적으로 살 펴볼 필요가 있다.어윈(Irwin,2006)이 지적하듯 대중이 누구인지,어떤 방식으로 참여할 것인지,어떤 지식이 채택될 것인지에 있어 정부와 시민사회 사이에서 다 양한 해석과 변주가 일어나기 때문이다.또한 위험과 관련한 불확실성에 대한 서 로 다른 해석과 성격규정으로 인해,행위자들이 어떻게 불확실성을 해석,선택하 고 이용하는지를 둘러싸고 갈등이 벌어지기도 한다(석광훈,2005).
위험 거버넌스의 유형에 대한 경험적 연구들은 현실의 위험 거버넌스가 다양 한 모습을 보이고 있으며,한 국가의 정책 안에서도 여러 유형이 나타나거나 뒤 섞이고 있음을 보여주고 있다(Irwin,2006;Hagendijjk & Irwin,2006)13)14).김효 민(H.Kim,2014)의 분석처럼 경주로의 방폐장 선정 또한 이러한 서로 다른 전 통의 제도가 뒤섞이는 방식으로 거버넌스 유형이 혼합되는 사례로 볼 수 있다.
13) 하겐디크와 어윈(Hagendijjk & Irwin, 2006)은 유럽연합에서의 STAGE(Science, Technology and Governance in Europe) 프로젝트를 통해 유럽에서의 과학기술 거버 넌스를 여섯 가지로 구분하고 있다. 이는 (1) 자유재량형(discretionary): 대중과의 상호 작용이 적다. (2) 조합주의적(corporatist): 폐쇄적이고 강력히 규제된 공간 안에서 협상 된다(스칸디나비아 모델). (3) 교육적(educational): 대중의 무지가 문제이며 과학교육이 권장된다. (4) 시장적(market): 과학의 가치는 수요와 공급에서 온다(미국). (5) 쟁투적 (agonistic): 논쟁과 투쟁 속에서 나타나는 형태이다(영국). (6) 숙의적(deliberative): 대 중을 과학의 소비자 아닌 과학적 시민으로 본다.
14) 박희제 외(2014)의 연구는 한국 규제정책을 글로컬라이제이션(glocalization)이라는 개념 을 통해 분석하면서, 외국의 제도와 비슷해지는 형식적 동질성과 신 거버넌스와 구 거버 넌스가 혼재되는 실질적 이질성이 나타난다고 지적한다. 이러한 실질적 이질성은 특히 기술관료주의의 경로의존성으로부터 비롯되는데, 기술관료주의가 다양한 규제정책의 수 용과정에서 선택과 배제의 중요한 척도가 되고 있으며, 다양한 정치적 전통(기술관료주 의, 대의민주주의, 참여민주주의 등)에서 비롯된 정책의 공존을 낳고 있다.
4 .연구대상 및 분석틀
1)분석틀
이 연구에서는 경주 방폐장의 선정 과정 및 선정 이후의 갈등을 위험 거버넌 스 개념을 중심에 두고 분석하려 한다.지금까지의 이론적 논의를 통해 위험 거 버넌스를 기술하고 평가하는 데 있어 참여의 차원과 함께 지식과 전문성에 대한 분석 차원을 고려해야 함을 보였다.즉,누가 어떤 권한을 가지고 참여하며,불확 실성을 해석하고 해결하는 방식을 살펴야 한다.여기에 더해 위험 거버넌스가 행 위자들 간의 갈등 속에서 어떻게 구성되며 어떠한 유형으로 나타나고 있는지 살 펴볼 필요가 있다.
가.행위자의 구분
누가 참여하는지 분석하기 위해서는 먼저 방폐장 위험 거버넌스와 관련된 행 위자를 구분해야 한다.행위자들은 먼저 수직적으로 지역사회–국가적–지구적 수준의 행위자로 구분할 수 있고,사회의 영역 별로 정부–산업체–학계–시민사 회로 나눌 수 있다(Renn,2008:9).이를 표로 나타내면 아래와 같다.
정부 사업자
(산업) 학계 시민사회
지구적 IAEA, 해외기업 국제연대
(일본반핵운동 등) 국가적 중앙정부 한수원
및 원자력 환경공단
원자력학계 등 전문가
전국적 반핵운동
지역적 지방정부
- 유치운동 지역적
반핵운동 지방의회주)
소지역 지역주민조직
주) 지방의회의 경우 지역적 수준에서 작동하는 기관이나, 개별 지방의원은 소지역을 대표하여 행동한다. 이를 반영하여 지방의회는 지역적 수준과 소지역 수준에 걸쳐있는 것으로 표현하였다.
표 1. 방폐장 위험 거버넌스 행위자 구분
중요한 행위자로는 중앙정부-한수원-원자력학계 등 전문가와 전국적-지역적 반핵운동,유치운동-주민조직이 있다.중앙정부는 위험 거버넌스를 주도하면서 전문가를 동원하고,주민과 지방정부,지방의회가 방폐장을 수용하게 하도록 노 력하였다.반핵운동은 이에 맞서 지역주민을 설득하고,소수의 대항전문가를 동 원하면서,방폐장의 위험성을 알리고,핵발전정책의 전환을 촉구하였다.지역사회 내의 주민과 지역 정치권의 찬반구도는 사안에 따라 변화하였고,이들을 둘러싸 고 중앙정부와 반핵운동 간의 대결이 있었다.경주 이전 사례에서는 입지 근방 소수 주민이 찬성하고 그 외 다수 주민이 반대하는 구도였으나,경주선정과정에 서는 입지 근방(동경주)의 소수 주민이 반대하고,경주시내 다수 주민이 찬성하 는 구도였다.이러한 점을 염두에 두고 행위자를 구분한 뒤 이들의 전략과 갈등 구조를 매 시기별로 분석하려 한다.
나.위험 거버넌스의 유형화
매 시기 위험 거버넌스가 어떤 특성을 가졌는지 분석하기 위하여 참여와 불확 실성 해결 방안의 두 축으로 위험 거버넌스를 유형화하여 살펴보려고 한다.한 축은 정부-시민사회의 관계를 기준으로 어떤 행위자가 얼마나 권한을 가지고 참 여하는지에 따라 정부 중심적인 위계적 양식과 시민사회 중심의 참여적 양식을 구분하였다.거버넌스에 있어 정부의 역할은 위계제와 네트워크 사이의 연속체 사이에 있지만,여기서는 수직적 위계제와 수평적 참여로 대별하였다.위계적 양 식에서는 정부가 우월한 지위를 가진 중심행위자로 공식적 명령과 통제가 중요 하다.참여적 양식에서는 우월한 권위 없이 자발적인 협력이 주된 상호작용 양식 이다.
다른 축은 과학-시민의 관계를 기준으로 위험과 관련된 불확실성을 해결하는 방식에 따라,전문가 중심의 과학주의적 양식과 사회적 염려를 반영하는 성찰적 양식으로 구분하였다.과학주의적 양식에서는 과학을 통해 위험을 객관적으로 파 악할 수 있다고 보면서,불확실성은 좋은 과학의 더 많은 투입으로 해결할 수 있 는 기술적 문제로 인식된다.성찰적 양식은 과학 지식의 한계를 인정하고,불확 실성 해결에 있어 사회적 가치와 염려를 반영하는 양식이다.
거버넌스 양식(mode)
위계적 양식 참여적 양식
과학에 대한 태도
과학주의적 기술관료적 도구적
성찰적 - 성찰적
표 2. 위험 거버넌스의 유형
기술관료적 위험 거버넌스는 정부-전문가가 위험을 평가하고 관리하는 데 독 점적인 권한을 가진 전통적인 형태이다.이러한 형태의 거버넌스에서는 위험이 사회의 다른 영역과 달리 복잡하고 난해하므로 평가와 관리를 전문가-관료에 의 해 수행되어야 하며,대중의 참여는 오히려 위험을 증폭시킨다는 인식을 가지고 있다.도구적 위험 거버넌스는 이러한 정부-전문가 시스템에 대한 대중의 저신뢰 에 대응하는 형태의 위험 거버넌스이다.전문가-관료가 독점한 위험 관련 의사결 정이 긍정적인 결과를 가져오지 못하자 불신이 커졌으며,이에 대응하여 시민 참 여와 소통을 통해 위험 관리 정책에 대한 수용성을 높이려는 방식이다(이영희, 2010).참여의 증대에도 불구하고 위험 평가의 영역은 전문가의 영역으로 남아있 다는 점이 특징이다.성찰적 위험 거버넌스는 위험과 불확실성의 해결에 있어 대 중의 참여와 사회적 염려의 반영이 이루어지는 형태이다.이 형태에서는 위험 평 가와 관리에 사회적,윤리적 가치가 중요하게 반영됨을 인정하고,위험 의사결정 에서의 기술적,사회적,윤리적 근거를 투명하게 드러내고 이를 참여 속에서 결 정해야 된다는 것을 강조한다.
이러한 유형화는 방폐장 위험 거버넌스를 경험적으로 기술하는 데 있어 분석 적 기준이 됨과 동시에 규범적으로 더 나은 유형이 무엇인지 제시하기 위한 것 이다.분석적으로는 과학에 대한 태도를 거버넌스 양식과 구분하여 살펴봄으로써 이 두 차원이 어떻게 상호작용을 하는지 살펴볼 수 있다.또한 현실에서 나타난 기술관료적,도구적 거버넌스가 보여준 한계를 살펴봄으로써 성찰적 거버넌스로 나아가야 할 이유를 제시하려고 한다.
위험 거버넌스를 구체적으로 분석하기 위해서 방폐장과 관련한 의사결정이 어 떤 과정으로 이루어지는지 살펴볼 필요가 있다.이론적으로는 위험이 식별되고 관련 정보가 모아지고 분석된 이후에 위험특성이 결정되어 위험관리가 이루어진 다고 가정하지만 실제 사례에서는 이러한 과정이 동시적으로 상호연관되어 나타 난다.방폐장 위험 의사결정의 경우 방사성물질의 위해,핵발전소의 위험,IAEA
나 외국의 기준 및 선행사례를 염두에 두고 위험관리 방안이 결정된 이후 위험 평가가 이루어지기도 한다.즉,기존 위험 정보를 바탕으로 문제를 틀 짓고,규제 방안이 세워진 뒤,부지선정(부지조사,안전성평가 등)이 이루어지고,이후 건설 및 운영에 들어가게 된다.이를 정리하면 다음과 같다.
문제 틀 형성
→
규제방안 선택
→
부지선정
→
건설 및 운영 핵발전을 얼마나
지속할 것이며, 방폐물 처분에 있어 무엇을 고려해야 하는가?
방폐장을 안전하게 관리 및 처리할 대안 및 기준은 어떻게 정할
것인가?
방폐장 입지를 선정하는 데 있어
합리적 절차는 어떤 것인가?
방폐장 건설 및 운영에 있어 안전을 어떻게 담보할 것인가?
·핵발전 지속여부
·방폐물 문제의 성 격
·저장방안(집중/분산)
·입지기준, 안전기준
·건설/운영/폐쇄 시 관리방안
·부지선정절차
·부지조사 및 평가
·입지지역의 권한
·입지지역지원방안
·규제/모니터링
·문제발생 시의 대처
·지원방안의 집행 그림 1. 방폐장 위험 거버넌스에서의 의사결정 과정
이 연구에서는 앞서 제기한 분석틀을 시기별로 나누어 분석할 것이다.경주 방 폐장 선정 과정에서의 갈등과 선정 이후의 갈등을 각각 나누어 분석하면서,앞선 시기인 1983년부터 2004년까지의 시기를 배경으로 간략하게 정리하려 한다.각 시기를 분석함에 있어,먼저 갈등의 전개를 간략히 개관하고,행위자를 구분한 뒤 갈등구조와 행위자 별 전략을 분석한다.다음으로 이 시기 드러난 위험 거버 넌스의 제도적 형태를 분석하고,의사결정 과정에서 부딪히는 불확실성과 대처 방안을 살펴보려 한다.이러한 분석을 토대로 시기 별로 위험 거버넌스가 어떠한 변화와 한계를 보였으며,이를 가능하게 한 사회적 조건으로서 갈등구조와 행위 자 전략과 어떻게 상호작용하였는지 살펴볼 것이다.
2)연구 대상 및 방법
분석을 위하여 사용한 자료는 문헌자료로 기존 연구 문헌,정부 및 시민사회단 체 보도자료 및 보고서,중앙 및 지역 신문 기사와 국가기록원을 통해 확보한 정 부자료이다.특히 위험 의사결정 과정은 국가기록원의 정부자료를 통해 추적할 수 있었다.시민사회의 대응은 주로 보도자료와 성명서 형태로 발표된 문건을 참
조하였으며,지역사회의 대응은 자료의 한계로 주로 신문기사를 활용하되,경주 시 월성원전·방폐장 민간환경감시기구가 공식적으로 생산한 보고서를 참조하여 보충하였다.인터뷰는 주로 문헌자료가 부족한 시민사회와 지역사회의 대응을 초 점에 두고,문헌자료로 확인할 수 없는 �
