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擴大幼兒教保公共化服務之「公私共好」涵義探討
戰寶華1、楊金寶2
國立屏東大學教育行政研究所 副教授1 國立臺北護理健康大學嬰幼兒保育系 教授2
摘要
本研究係針對教育部「擴大幼兒公共化教保計畫」中之「公私共好」名詞，提出符應政策初 衷之合理詮釋，期能為政策提供明確規劃與推動之參酌基礎。本研究採用文獻分析法，透過 廣泛蒐集產業資訊、政策計畫與國內外相關文獻資料，並藉由公私協力、社會責任、品保系 統及無形效益之理論基礎，從學理角度、教保視野與務實觀點之綜合解析中，界定「公私共 好」三大環節之七大理念內涵並形塑其理想圖像。最後，本研究提出七項重要之執行策略，
包括規劃防弊興利之合作模式、聚焦社會責任之政策效果、落實外部審核之品質保證、建構 優質教保之檢核機制、創造人資成長之經濟價值、致力協助弱勢之社會效益、以及強調利他 共好之教育思維，期能透過「公」部門形塑理念、「私」組織利他奉獻、「共」相依承擔重任、
「好」結果接續開展之正向循環關係引領，以創造更大之行動力量、民眾支持與社會認同。
關鍵詞：公私共好、公私協力、社會責任、品保系統、幼兒教保公共化服務
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An inquiry into the definition of "public-private
mutual-advancement" of the expanding public-popularized childcare services
Pao-Hwa Chan1 and Kin-Bao Young2
Associate Professor of Graduate Institute of Educational Administration, National PingTung University1
Professor of Department of Infant and Childcare, National Taipei University of Nursing and Health Sciences2
Abstract
In order to provide a foundation for clearly planning and promoting the policy, the purpose of this study is to put forward a reasonable interpretation for "public-private mutual-advancement" in the
"expanding children public-popularized educational-caring plan" of the Ministry of Education. This study adopted the methodology of document analysis, through extensive collection of industry information, policy plan and relevant literature. Based on the theoretical analysis of public-private partnership, corporate social responsibility, quality assurance system, and intangible benefit, this study defines seven major concepts of "public-private mutual-advancement" and builds its ideal image from three essential perspectives. Finally, the study proposes seven proper strategies for implementing the program, including planning the anti-fraud and cooperation, focusing on the policy effect of social responsibility, implementing the quality assurance of external audit, constructing the quality assurance mechanism, creating the economic value of human capital growth, establishing the social benefits of assisting the disadvantaged, and emphasizing the educational thinking of altruism. Through the circulation of multi-relations of
"public-private-common-good", the interaction leads the program to create greater action power, public support and social identity.
Keywords：public-private mutual-advancement, public-private partnerships, corporate social
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responsibility, quality assurance system, public-popularized childcare services 壹、緒論
教育部（2017）在行政院核定（院臺教字第1060170318號函）之「擴大幼兒教保公共化 計畫（106-109 年度）」中揭櫫「公私共好」之規劃原則（頁 30），是擴大公共化教保服務之 規劃基礎，亦是推動過程之實踐信念。因此「共好」不只是計畫口號，更應是在規劃、執行、
檢核與反饋之行動過程中展現相互連動、加成與增值之創價功能。而此推動過程中，從中央 到地方、教團到業者，卻各有其自我詮釋與解讀，因此，中央因應規劃有其推展體系、地方 配合政策衍生相應作法、教團嚴厲抨擊預告海市蜃樓、業者虛應推諉期待規範鬆綁，甚至部 分縣市內之教團與業者形成策略性之利益結盟，致使中央、地方到幼兒園，不僅對政策目標、
推動時程、執行模式，相互矛盾與意見分歧，亦間接造成中央政策規劃方向搖擺不定、地方 面對政令不一無所適從、公立學園維護己利拖延變革、私立業者錙銖必較作壁上觀。最後在 眾說紛紜之動態交互影響下，似乎已無暇顧及提升優質教保服務之教育理念、避免社會階級 複製之公平正義與保障不利條件幼兒之受教權益的政策初衷。
長期以來，臺灣公私立托育服務之供給比例失衡，公私立幼兒園數與幼生數之比例各約 占三成（29.25%、29.43%）與七成（70.75%、70.57%），而私立托育費用偏高，對家庭經濟 與幼兒托育造成不小壓力（戰寶華、陳惠珍，2015）。教育部自 100 學年度（2011-2012 年）
起推動5 歲幼兒免學費教育政策，至104學年度（2015-2016 年）整體5歲幼兒及 5歲經濟 弱勢幼兒之入園率均達 96%以上（國民及學前教育署，2016a），加上在 2014 年公告「推動 非營利幼兒園實施方案」，明定各縣市開辦之園數目標值（陳俊華，2016.4.15），並推估至2018 年各縣市設置非營利幼兒園將達100園（國民及學前教育署，2016b），已逐步增加公共化托 育數量。但是在2016年，臺灣之3到4歲幼兒就學率仍僅59.1%，即使3到5歲之就學率亦
僅73.06%，遠低於德國（95.8%）、瑞士（93.9%）、日本（88.4%）等先進國家（施鴻基、鄭
惠仁、徐如宜、魏莨伊，2017.8.18）。究其原因不外乎，公立幼兒園收托之時間限制、家戶所 得停滯之經濟環境、單親育兒比例增加之財務重擔等因素，導致家長面對高額托育費用而進 退失據（陳惠珍、戰寶華，2016），加上過去10年，國內低收入戶數與人數亦快速攀升，由
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2006年之89,900戶與218,166人，增加62.8%與57.0%至2015年之146,379戶與342,490人，
而且中低收入之人數亦由 2012年之 282,019人增加至 2015年之 356,185 人，其中包含未滿
12歲之75,790人（衛生福利部，2017），顯示需要協助之邊緣家庭與弱勢幼兒逐年增加。易
言之，政府近年積極運用各種方法提高公共化教保服務數量之際，仍有無法兼顧之潛藏地帶，
數據亦顯示為增進家長安心就業、減輕育兒經濟負擔之幼兒托育需求確實可觀，且國內經濟 弱勢家庭以及不利條件幼兒之數量，也著實不容小覷。
爰此，持續擴大幼兒之公共化教保服務數量有實質之需求性，但如何運用「公私共好」
以發揮最大效益，亦有其釐清之必要性，是以本研究並非新創一個名詞，而是在混沌不清之 既存體系中，針對眾說紛紜之現有名詞，進行理論基礎之建構與適切定義之探討。本研究嘗 試從學理角度、教保視野、務實觀點之綜合解析中，界定符應政策初衷之合理詮釋，冀望在 擴大推動幼兒公共化教保服務之過程中，能更有效融合理論與實務、理想與現實，並透過清 楚涵義之界定，讓「公私共好」於執行過程中得以順利開展，以造福不利條件幼兒與幫助社 會邊緣家庭。基於上述之研究動機，臚列研究目的如下：
一、建構「公私共好」之理論基礎。
二、界定「公私共好」之理念內涵。
三、形塑「公私共好」之理想圖像。
貳、文獻分析
自2012年1月1日施行「幼兒教育及照顧法」（幼照法）以來，政府依據法規內文，繆 力推展國內幼兒教育及照顧之優質體系，以促進2歲至國小入學前之幼兒身心健全發展（幼 兒教育及照顧法，2011年6月29日）。然而當時正值幼托整合之際，為避免法制改革衝擊過 大，採緩進補強功能之方式辦理，爰歷經2014年至2016年之「優質教保發展計畫」施行，
藉由8項工作項目之中程計畫的引領，逐步調整幼托整合後之幼兒園體質，並落實優質、普 及、平價及近便之教保服務宗旨，奠定幼兒教保服務品質提升之必要基礎（教育部，2014；
教育部綜合規劃司，2016）。是以在國內幼兒教保服務環境逐漸穩健提升之時，教育部於2017 至2020年度中程施政計畫明定學前教育範疇之兩大計畫，續推「優質教保發展計畫」與新增
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「擴大幼兒教保公共化計畫」（頁5-10），並揭示提供優質公共的學前教育之重要方針，涵蓋 逐步擴大公共化教保服務、引導私幼改善人員勞動條件、減輕家長經濟負擔與提升幼兒入園 機會等方向，以利促進社會發展與營造優質教育環境（教育部綜合規劃司，2017）。教育部亦 明確提出以穩健提升、「公私共好」之原則，擴大推動幼兒教保公共化之規劃，於2017年至 2020年預計投入62億元經費，協助各地方政府增設公共化幼兒園計1,000班，以增加3萬名 幼兒就讀公共化幼兒園之機會（國民及學前教育署，2016c）。有鑑於此，從「政府、教保服 務人員、家長三方共好」（陳惠珍、戰寶華，2016，頁 124）之基礎轉化為「公私共好」，實 仍應在優質教保之前提下，思考如何有效運用有限經費以結合公私部門共同努力，不僅是要 建構政府與民間幼兒園穩固之合作機制，更應是引導私立幼兒園改善教保服務人員勞動條件，
以提供家長兼具平價、近便之公共化教保服務，並確保弱勢地區教保服務供給無虞。爰此，
本研究從公私協力、社會責任、品保系統之定義分析與相關研究的角度，探討「公私共好」
之公私合作協調機制、私幼勞動條件改善、教保品質確保機制的理論基礎，並藉由他山之石 之借鏡省思，彰顯教育補助之無形效益。
一、公私協力之定義分析與相關研究
Grimsey與Lewis（2004）指出公私協力（public-private partnerships）之定義，乃是基於 生命週期之成本效益考量，藉由時間推移衍生營運成本逐漸降低之浪費最小化功能，促使私 部門願意提供經濟或社會基礎設施，以參與公共服務合同，並依據不同職能而承擔全部或部 分設計施工、融資執行、經營維護之風險，以實現公私部門可持續發展之目標。易言之，公 私協力需要公私合作夥伴關係之協作安排，並依長期共同目標而一起面對提供公共服務之責 任及風險。然而，管理公私協力之方式眾多，一般著重周延設計招標規格與條件、詳細規範 運作規則與程序、制定功能產出規格與數量、通過風險轉移系統與機制、以及明確建置績效 監測與獎勵制度，進而有效指揮和控制未來之合作關係（Verhoest, Voets, & Van Gestel , 2013）。
Van den Hurk與Hueskes（2017）則發現，跳脫財務、法律、政治與管理能力之制約條件，非
財務價值在公私協力關係中仍居於主要位置，亦即宏觀願景有助於超越純粹之經濟利益和實 現之社會價值等範疇，提供牢固協調合作機制。Hueskes、Verhoest與Block（2017）亦認為，
影響公私協力績效之因素包括正式與非正式之治理手段，其中，信任、忠誠及互惠之相互依
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賴關係，即屬非正式手段，而交互運用正式和非正式治理手段能加強實現永續發展目標之可 能性。
Sithole、Gore與Gondo（2017）亦指出，促進公私協力在教育部門取得成功之機制須注
重分享知識、願景和資源（sharing of knowledge, vision and resources），同時還須包括積極夥 伴（active partnership）、適當技能（appropriate skills）、清楚溝通（clear communication）、經 驗與專長（experience and expertise）、一致性做法與政策（consistent approach and policy）、支 持結構與環境（supportive structure and environment）、以及透明與問責制（transparency and accountability）等諸多關鍵因素，以提高行政管理之有效性，進而因應政府與社會變遷需求。
事實上，公私協力亦可界定為公私部門植基於專業知識及資源之策略性結盟，並藉由社會需 求精算、資源分配設計、風險合理承擔、合作計畫規範、以及政府政策支持等配套措施，以 共同致力於促進公共服務滿足之極大化（Robertson & Verger, 2012; Singewar & Deshmukh,
2016）。然而，Mouraviev 與 Kakabadse（2014）則從公共經濟學之角度分析，公私協力並非
完全只有正向效應，倘若公部門忽視市場資源配置缺陷而意欲運用公務預算來糾正市場失靈，
即會衍生另一種具有自身外部性之市場失靈的潛藏危險，不僅無法解決供需失衡現象，更可 能嚴重傷害市場調節機制，同時政府對合作夥伴之過度支持與放任，亦會造成公共財錯誤配 置、營運資訊不對稱、以及風險溢價之負外部性。Opara、Elloumi、Okafor與Warsame （2017）
亦指出，政府採用公私協力之主要動機多圍繞於提高效率、價值創造、預算約束以及風險管 理，期能運用私部門之效益最大與成本最小化之管理思維，提升公部門服務效率與競爭優勢，
但是此一思維極易受到決策流程扭曲而刻意偏向公私協力模式之操作，因此公部門預算與現 金流水平皆需要會計師之專業成本核算，以利評估與量化最低成本之風險轉移。
綜合而言，公私協力乃建立於專業知能交流、成本效益計算、資源配置分享、風險報酬 分擔、以及政策環境支持之模式下，藉由正式與非正式治理手段加強實現預期發展目標之能 力，並以資源運用之效率、組織經營之效能、行政管理之績效為導向，且基於共享之願景與 目標，共同致力於創造新價值，以因應社會變遷需求與促進公共服務滿足之極大化。然而亦 須注意公私協力之運用時機與政策規劃，以避免因公共財錯置、資訊不對稱、負外部性以及 政策盲點所衍生之市場與政府失靈，而落入更紊亂之市場調節機制的失序陷阱。
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二、社會責任之定義分析與相關研究
企業社會責任（corporate social responsibility）之定義乃是，組織超越目前法律規範之基 礎，從事超過律法條文要求與組織短期利潤之行為（McWilliams, Siegel, & Wright, 2006），亦 即藉由滿足股東、員工、客戶與社區等利益相關者之重要需求，建立出色品牌形象與積極利 益關係來獲得可持續發展之優勢，並降低組織特定之風險，進而衍生與研發及廣告投資相似 之價值強化效應，以有效增強未來預期表現與組織財務績效（Luo & Bhattacharya, 2006;
Maignan & Ferrell, 2004; Gregory, Tharyan, & Whittaker, 2014）。Cornett、Erhemjamts 與 Tehranian（2016）研究亦證實，企業社會責任評分與財務績效之間呈現積極和顯著之正向關 係。高希均（2016）則指出，二十一世紀之成功企業應兼顧商業倫理、勞資關係、供應商管 理、消費者權益、環境永續、社區和諧、資訊揭露等各項層面之企業社會責任。但是企業眼 中不能只有短期獲利，而須展現負責任之公民行為，以創造更多社會正面之影響力。《天下雜 誌》每年亦依據公司治理、企業承諾、社會參與、環境保護等CSR評選指標，評選出臺灣最 具未來性之新價值企業，為企業訂定競爭力新基準（天下企業公民，2016）。因此，企業社會 責任不僅是致力於改善社會之自發性活動，亦是企業建立競爭優勢、強化內在價值、提高財 務回報之不可替代的戰略行動（McWilliams & Siegel, 2011）。
一般而言，組織績效雖取決於管理模式制定與有效執行規劃之策略能力，但從員工角度 思考，企業社會責任創造了積極友善性之內部環境與高度凝聚力之工作條件，有助於直接提 高員工生產率與勞動力，並有利於蓄積組織財務長期收益（Rupp, Ganapathi, Aguilera, &
Williams, 2006）。Nollet、Filis與Mitrokostas（2016）亦指出，企業社會責任具有積極之長期 運作效益，且聚焦公司治理之企業社會責任，是企業社會績效與企業財務績效之關鍵驅動因
素。但Barnea與Rubin（2010）則發現，組織所有權人意願與企業社會責任活動呈現反向關
係，暗示所有權人常反對以股東財富為代價來增加企業未來利益。因此組織必須自我評估追 求企業社會責任之能力與成本效益，以便於在短期利益衝突與長期效益增長之間尋求平衡。
然而，Sweetin、Knowles、Summey與McQueen（2013）則研究發現，企業不負社會責任（corporate social irresponsibility）並不會直接導致組織劣勢，因為剝削勞工、環境污染、無良採購與廢 物處理等降低隱性成本之不負責任行為，反而是提供減少成本和增加利潤之手段，唯有直至
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劣行揭露始會產生貶抑聲譽與品牌之負面認同效應，進而降低市場價值。因此，政府披露企 業不佳記錄或不負責任之訊息，不僅有利於直接遏止企業從事不利於品牌價值之負面行為，
亦有利間接塑造社會對企業社會責任之重視，以鼓勵組織為在市場上爭取良好聲譽與形象，
而願意從事改善社會與回饋員工之策略性活動。因為唯有藉由資訊揭露措施傳達企業社會責 任之重要性，讓社會大眾對於企業社會責任相關問題之認識越來越高，始能確保企業認真看 待應盡責任與採取合適之行動與決策（Nekhili, Nagati, Chtioui, & Rebolledo, 2017）。
綜合而言，企業社會責任乃是近年新興之潮流趨勢，係為企業組織超越目前法律規範之 自發性改善社會行動，並多特別關注於消費者權益、勞資關係、永續環境等議題層面，藉由 滿足內外部利害關係人之重要需求，以追求品牌形象建構、特定風險降低、利益關係增強之 價值強化效應，進而達成改善競爭優勢、增加內在價值、提高財務績效之行動目標。但是卻 可能受到資訊不對稱與外部效果而導致之市場失靈的影響，因此企業落實商業倫理與社會責 任之時，政府亦應規劃資訊正確揭露之措施，希冀藉由其衍生之市場機制與消費者力量，以 促進保證經濟收益、平衡內外利益與維護社會效益之可能性，並達成深耕社會無形價值之理 想目標。
三、品保系統之定義分析與相關研究
品保系統（quality assurance system）之定義乃是，一套持續不斷評估、監測及改進以達 成品質維護與確保之過程，並運用完善標準與一致流程之監管機制提供判斷訊息，以利關注 於品質保證之問責制與改進流程，而落實教育品質保證之認證活動是提升內外部品質保證之 有效工具，亦即藉由透明度及可比較性之框架，建置一套品質文化意識和承諾之基本原則，
作為組織品質保證工作之參考基準與程序規則（Vlasceanu, Grunberg, & Parlea, 2007），其中 認證（accreditation）與品質保證息息相關，而認證即是藉由外部機構查核，確認該組織已經 滿足品質標準之要求與規定，以具體認可優質標準之程序，亦即透過外部品質審查過程作為 組織品質改進之動力，進而落實組織品質保證（Pond, 2002），且許多研究已研究證實外部品 質審核之優點（Kristensen, 1997; McTaggart, 2013; Shah & Grebennikov, 2008; Wickham, Coetzee, Jones, & Metcalfe, 2007）。Vlasceanu等人（2007）指出，認證過程通常涉及自我評估 報告、外部認證訪察、品質審查判定等三項具體步驟，並由主管機關正式書面通知，以核定
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品質標準與專業發展之認可結果。Puteh、Habil 與 Azli（2013）亦發現，通過有效之內部檢 核流程可增強組織核心業務，並為外部品質審核做好準備，且有利於增進擴大溝通參與、提 高利益相關者滿意度、以及發現優先改進事項。Bieker（2014）則認為，認證應考量組織機 構之具體使命，並著眼於特定品質領域之關鍵標準，且隨著時間演進逐步提高品質要求，以 應對持續變化之教育環境及社會需求。
Mahsood Shah與Stanford（2013）指出，品質評估與控制是落實品質保證之必要手段，
因此外部品質審核已成為許多機構改變與改進之驅動因素，亦即藉由管理階層參與及承諾之 驅動，誘發整體組織之流程反思與持續改進，並引起內外槓桿效應之快速變化以確保品質產 出之結果。但是教育品質乃是一個多維度、多層次與動態之概念，與教育制度使命與目標以 及供給系統與學科之公認標準相關，因而需評估投入、過程、產出與任務之屬性或特徵，但 仍可能會因各種利益相關者之理解而產生不同內涵，然而教育機構之品質須藉由外部評估審 查與衡量判斷的實際過程，亦即透過評估教育實踐過程與服務規劃，始能正確評估組織提供 品質之特定價值（Vlasceanu et al., 2007）。幼兒園品質涵蓋過程品質（process quality）與結構 品質（structural quality），且兩者高度相關並可交互影響幼兒學習經驗與效果，是以高品質不 僅植基於制定可靠之測量準則與相關法規，以確保幼兒園設施與設備符合品質標準認證，讓 幼兒能有促進積極發展之教保環境與學習經驗；同時亦須藉由通過外部認證來檢核品質，以 確定內部利害關係人之需求獲得滿足，讓幼兒能由合理薪資福利之合格聘僱人員用心照護
（Floyd & Phillips, 2013; Halle, Whittaker, & Anderson, 2010; NAEYC, 2005）。然而，對於政策 制定者而言，品質檢核系統不只是對幼兒園品質作出綜合測量決斷，同時與關鍵品質因素之 有效衡量、設施資源配置之符合規範、以及專業發展歷程之合理建構等內涵息息相關，亦與 行動效益與組織產出高度連動，以確保幼兒能有最佳之發展環境、學習品質與互動成效
（Zaslow et al., 2011）。因此，政府於擴大推動公共化教保服務時，如何建構品質確保系統，
以兼顧托育品質與數量、考量有形價值與無形效益，實為不容小覷之關鍵議題。
綜合而言，幼兒園品質由高度相關且交互影響之過程品質與結構品質所組成，而教育品 質具有多維度與多層次之屬性，且宜隨著時間演進而逐步提高品質要求之標準，以因應持續 變化之教育環境及社會需求。是以品質保證可視為認證之先決條件，且品質保證可藉由外部
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機構認證以落實品質管理與提升，亦即藉由完善標準與一致流程之監管機制、透明流程與可 比較性之框架模式、文化重塑與品質承諾之基本原則、以及外部審查與品質改進之認證過程，
促使品質保證系統成為目前幼兒園提升品質以追求優質卓越之有效工具。因此政策制定應納 入品質確保思維與品質認證做法，亦即透過自我評估、外部認證、品質判別等具體步驟，以 確保幼兒園不僅設施與設備之硬體資源符合品質標準認證，同時師資專業與服務知能之軟性 資源亦能符應相關法令規範，以確保幼兒能有最合宜之學習環境與品質。
四、他山之石之借鏡省思
理論上教育補助減少家庭教育負擔並可創造更大之自由選擇權，同時藉由改善教學品質、
強化管理效率、提高參與率等三項推動措施，能夠確實提升優質普及基礎教育之入學率
（Gaddah, Munro, & Quartey, 2016）。Brooks（2002）研究亦證實，育兒補貼對低收入單親家 庭經濟與提升幼兒福祉之重要性，因其研究結果顯示，育兒補貼有助於提高低收入母親之18%
的就業可能性，進而改善家庭收入與逐漸脫離貧困線，同時接受育兒補貼之幼兒亦更有可能 在合格立案之托育中心，獲得更加穩定與具品質保證之照顧。然而 Whitebook、Phillips 與 Howes（1989）則發現，當保育條例規範訂定寬鬆時，縱使政府提供育兒補貼，也不可能讓 幼兒獲得高品質之照顧。事實上，一個國家教育公平程度彰顯其社會正義與公理之水平，然 而教育公平涵蓋多層意涵，包括水平公平、垂直公平、機會公平、以及代際公平，其意涵即 代表不同條件迥異對待、相同條件一致對待、參與機會眾人平等、以及代際複製不再存在
（Smart & Tierney, 2002; Steinemann, 2011）。因此為不利條件幼兒提供平等之教育機會，以消 弭不同背景、能力或家庭資源所可能造成未來教育成就差異的可能性，已成為政策制定者追 求社會公平正義之必經途徑。但是林文蘭（2006）認為，教育補助費提供弱勢家庭子女就學 誘因與經濟支援，實應設置排富條款以避免資源虛擲和錯置，且資源分配不因其族群、社會 階級、性別或所處之地理位置差異而有所不同，始能真正達成教育機會均等與促進社會公平 正義。
Heckman（2011）研究證實，運用教育資源補助處境不利幼兒與提供平等機會，可有效 提高未來成就與經濟發展，實為符合成本效益之做法，亦即藉由提前投資以縮小差距，進而 防止未來成就差異，亦或於未來昂貴成本出現之前，及早支付以彌補差異。Belfield等人（2015）
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研究亦證實，有關於K-5年級的社會與情感學習之教育改革，都顯示出遠遠超過成本之效益，
而呈現可觀之投資回報。Garcia、Heckman、Leaf 與 Prados（2016）更利用生命週期效益
（life-cycle benefits）評估學前教育方案對弱勢幼兒及其家庭之影響力，發現補貼不利條件家 庭托育之學前教育方案具長期效益，且總體回報率為每年 13.0%，以及效益/成本比為 6.3。
易言之，研究發現補貼方案呈現出長期多重效益，不僅顯著提升婦女就業與勞動收入，同時 方案對幼兒影響力直到35歲之生命週期中，在整體健康和生活質量以及男性犯罪率方面，都 顯現重大之正向影響效果。
此外，許多早期研究即已發現，關注社會經濟弱勢家庭之幼兒，可以改變劣勢並促進技 能發展（Huebner, 2000），而且參與學前教育計畫之不利條件家庭幼兒，有助於縮小未來入學 所可能產生學習差距的可能性，而有更好課業表現與相對較高之學習技能（Magnuson, Meyers, Ruhm, & Waldfogel, 2004）。Barnett（1996）亦運用成本效益分析，清楚計算提供幼兒教保服 務所衍生之效益，以及整體教育成本之降低，同時亦明確指出，長期學前教育計畫對參與者 不僅具有改善就業之經濟效益影響，同時也有減少犯罪風險與社福援助需要之成本降低結果，
其呈現出對經濟和社會產生效益之影響，明顯大於成本之投入。因而幼兒園不應只具有幼兒 托育之功能，亦應擁有無形價值創造之作用，亦即不只具有讓父母安心就業之托育與照顧功 能，亦應具備建構社會價值、導正職場文化、彰顯正向關懷、深耕教育傳承之積極作用，因 此在硬體設施容易改善，但經營理念不易探知之限制下，如何界定與篩選用心經營之標竿幼 兒園，即成為方案推動成功與否之關鍵因素。
參、內涵分析與討論
擴大公共化教保服務政策推動迄今，社會大眾對「公私共好」之涵義並不清楚，因而於 2017年5月份，部分民意代表偕私幼業者陸續招開記者會或公聽會，期望政府能放寬規範標 準或提高私幼補助，期能「兼顧到私立幼兒園並且也能照顧到偏鄉地區學童」（傅琦，2017.5.2）、 以及「希望政府補助私幼修繕費」（龔傑森，2017.5.26）。然而「公私共好」之「私」並非專 指私立幼兒園本身，而是指與私立幼兒園內外部利害相關之私人，包括私立幼兒園內部之教 保服務人員、以及外部之家長與幼兒，所以政府補助應非給予私立幼兒園，而是直接補助家
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長與幼兒以及間接改善教保服務人員薪資福利，因為公務預算屬全體納稅人之資產，若補助 予民間團體私人，必需訂定補助要點與考核辦法，以免除圖利特定對象之嫌。爰此，植基於 前述之理論建構與爬梳，本研究再從學理角度、教保視野、務實觀點解析「公私共好」之內 涵如下：
一、學理角度：擴大幼兒公共化教保服務之理論支持
（一）公私協調合作提供優質服務
擴大幼兒公共化教保服務可視為攸關國家未來發展之關鍵基礎建設，需要公私部門之協 調合作。公私協力模式應聚焦承諾改變（commitment to change）與開拓創新（driving towards
innovation）（Romoff, 2016）。然而，公部門必須自始至終非常清楚自我之政策規劃方向、政
府需求範疇、預期實現目標、以及投入產出效益（Sithole et al., 2017），始能規避複雜行政倫 理風險與協調合作流程之挑戰，並創造可實質解決困難問題之有效機制。此外，戰寶華與陳 惠珍（2017）研究亦發現，公私協力模式確實可兼顧減輕政府財政負擔與促進社會進步發展，
然而宜慎思公私部門間之問責機制與專業提升，是以可藉由3P（public-private- partnership）
整 合 機 制 、 3C （ collaboration-cooperation-coordination ） 運 作 模 式 、 以 及 3G
（goal-governance-guidance）脈絡系統，以避免負外部性造成之資源虛耗、投機心態導致之 偏差行為，讓協力機制能真正形成效能與效率提升之正向循環關係，為公私部門及社會大眾 創造三贏之預期成效。
（二）公私善用資源肩負社會責任
Adhikari（2016）指出，植基於企業社會責任活動可建立客戶忠誠度與聲譽來提高公司 價值；以及跳脫內生性與代理問題之後，更好之企業績效可能導致更好之企業社會責任等兩 項 觀 點 ， 企 業 重 視 社 會 責 任 確 實 能 夠 增 加 有 形 與 無 形 之 市 場 價 值 。Rivera、Bigne 與 Curras-Perez（2016）更指出，企業社會責任與客戶滿意度之間呈現顯著正向關係，雖然企業 社會責任範疇極廣，但若組織聚焦於激勵培訓員工之企業社會責任，且在全面性報導之環境 下，可提升組織整體社會知名度，並可藉由品牌差異定位，有效提高消費者對品牌之認同感 與滿意度。然而在目前欠缺強制性企業社會責任資訊揭露措施之情形下，削減教保服務人員 薪資福利之不負社會責任行為，反而是提供幼兒園降低成本與增加利潤之手段。因此除思考
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資訊揭露之配套措施外，教育經費補助對象之抉擇，亦宜審慎周延思考，不僅應避免搭便車
（free-rider）之投機心態、排除宣稱偏好與顯示偏好之差異現象，更應考量公平原則、權衡 外溢效果，並兼顧資源配置效率與效能、建立問責與成效檢核機制，進而降低市場與政府失 靈之可能性，以有效提升教育經費補助之執行成效（戰寶華，2016）。
二、教保視野：兼顧結構與過程優質品質之品保系統
（一）公私共同聚焦外部品質審核
品質管理是教育組織可持續發展之關鍵因素（Hajrizi, 2012），且教保品質攸關幼兒學習 經驗與成效，但教育品質具多維度、多層次與動態之多元概念，且易受不同屬性與觀點之影 響，因而需要專業之縝密評估審核，始能正確評估組織提供品質之特定價值（Vlasceanu et al.,
2007）。Mahsood Shah與Stanford（2013）指出，外部品質審核已成為教育組織建立健全品質
體系之驅動力與催化劑，藉由政策與程序變革、經營與實踐記錄、以及專業與外部評估，以 獲致廣泛之認可，可產生品質管理與提升之正確效益，促使組織不斷監督與改進品質保證程 序及結果，實屬值得投資之成本。李隆盛（2013）亦指出，品質具備多元概念致使品質提升 須藉由公開進行之內部自我檢視與外部評核，但是若品質未經第三方審核之自評，不僅昧於 潮流也難昭公信，因此教育組織持續接受專業之第三方外部品質審核，乃是品質確保邁向品 質提升之必要程序。易言之，倘若有效使用外部驅動因素並與內部檢核流程保持一致，可促 使外部審查激勵組織改進核心業務及服務以確保品質產出水準，亦即有效運用外部系統化審 查與促進改進模式，讓教育服務提供者重視應盡之責任，更可促使組織展現可資比較之標準 基礎，並讓各項改善過程有效連動組織核心業務變革與服務效能提高，以確實達到品質保證 與品質提升之結果。
（二）公私建構檢核優質教保機制
優質教保檢核機制藉由品質認證以確保幼兒園教保服務品質，而推動成果則攸關幼教產 業品質確認基礎與幼兒園品質確保系統。Bieker（2014）指出，品質認證之成效包括提供品 質保證、促進品質改進、增強機構效率、確認經營成本效益等層面，而新近之品質保證模式 亦已產生經營哲思、消費需求與服務程序等三方面之變化（Watson et al., 2005）。是以政府規 劃推動社會福利民營化應仔細評估其影響與衝擊，並關注於合理經費補助、橫向聯繫加強、
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合作對象評估、推動流程規劃、契約管理強化、評鑑制度建構等問題，期能藉由完善規劃與 成本精算以監督管制，以逐步淘汰經營不佳之機構，使未來市場發展更形健全（趙碧華，2004）。 然而鄭蕙燕、柯勇全、陳榮俊（2005）研究發現，決策機關經常透過預期效益進行計畫決策，
但於分析各項計畫效益時，不僅對效益之概念十分紊亂，且定義錯誤或不明確之狀況十分普 遍，甚至錯估效益亦時有所聞，故政府應建立審慎評估架構與方式，以有效提高計畫之投資 績效與投報率。因此教育部於提出公私共好政策方針之時，應有明確之優質教保規範標準，
並制定周延之參與機制與檢核基準，以及作出完整之實施影響與推動效益之評估，始能避免 有心參與之幼兒園無所適從。
三、務實觀點：不利條件幼兒及早受教育之無形價值
（一）公私蓄積人資實現經濟價值
Shindo（2010）研究發現，有效之教育政策規劃，不僅需考慮經濟增長動能，亦需減少 區域發展落差，因為政府增加教育補貼將促進個人人力資本蓄積，進而提升生產力與加快經 濟增長，且其實際增長速率將隨著補貼率之增加而擴大。諾貝爾經濟學獎得主Amartya Sen
（1995）曾說：「實際上補貼能越精準地給予貧窮者，則浪費越少，且達到預期目標之成本越 低（the more accurate a subsidy in fact is in reaching the poor, the less the wastage, and the less it costs to achieve the desired objective.）」。因此，政府應從經濟弱勢家庭與幼兒之實質需求為擬 定補助制度之基礎，Doyle（2008）研究即指出，教育補助確可提高入學機會，且經濟弱勢家 庭對學費高低之敏感度較高與入學抉擇之需求彈性亦較大，因而適當補助可衍生加成效應。
同時政策亦須兼顧教保服務人員之薪資水平與勞動條件，才能真正提升幼兒教育之品質，因 為只有讓教保服務人員願意用心融入顧客情境與工作環境，產生先有員工滿意才有顧客滿意 之正向循環效果（張殿文，2007），始能由改造工作態度到加速流程加值，促使人力資源有效 之多元增長以實現經濟價值。
（二）公私協助弱勢彰顯社會效益
Gaddah、Munro與Quartey（2016）指出，教育補助降低教育費用與家庭負擔，可提高
入學率與增加選擇權，但若僅強調補助卻不維持品質，反而會適得其反，同時上學距離攸關 入學意願，且機會成本顯著影響貧窮家庭之入學決定，亦即直接及間接成本過高，將限制貧
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窮家庭送幼兒入學之意願。Brooks（2002）研究亦發現，藉由一系列托育補助可協助低收入 家庭之母親將幼兒送入合格立案之托育機構，提高育兒品質與滿意程度，並隨著時間推演，
幼兒福祉之改善程度，亦保持穩定提升之情形。事實上，不利條件幼兒及早入園接受優質教 保服務，深具正向教育意義與無形價值。但在政府資源分配之公平正義及成本效益的基礎下，
可參酌內外動靜四大層面之策略規劃方向與做法，亦即內部著重提升組織動能水準、外部偏 重克服環境制約狀況、動態注重持續優勢利基程度、靜態側重彰顯目標價值情形，期能產生 最大經濟價值與社會效益（戰寶華，2017）。
（三）公私擇善固執追求正向結果
人人以正確之方式做正確的事情，而得到正確的報酬，即是共好之意涵，此一概念源自 於肯．布蘭佳（Ken Blanchard）與雪爾登．包樂斯（Sheldon Bowles）於「共好」（Gung Ho!）
一書之描述，因為美國印地安人將觀察大自然奧妙融入管理思維，而體驗出共好之三個主要 精神：松鼠之創價精神、海狸之專業工法、野雁之利他天賦，亦即致力做有價值之工作、專 業掌控以達成目標、逆風引領並鼓舞同伴（林明貴，2006；郭菀玲（譯），1998）。而劍橋英 語詞典中針對gung-ho之解釋為共好即是非常熱心做某事（extremely enthusiastic about doing
something）（Cambridge Dictionary, 2017）。事實上，創造共好情境是追求卓越經營必經之途
徑，亦即藉由賦予工作神聖性促使參與者為流程加值，讓企業不是只有賺錢，而是對社會與 大眾產生價值創造之貢獻（張殿文，2007）。事實上，日本樂清集團Duskin創辦人駒井茂春
「走一條自損道路」之經營理念，即是先不想能從顧客身上賺多少，而是思考如何將產品與 服務做更好、把員工與顧客照顧好，利潤就自然會出現，所以只要從利他共好之角度出發，
以照顧員工、服務顧客與社會責任為優先，即可找到新的商業機會，因為「市場沒有飽和，
只有重新分配」（徐重仁、王家英，2017）。
肆、理想圖像形塑與執行推動策略
源自於提供幼兒優質、普及、平價及近便之教保服務的中央政策目標，教育部 2017 至 2020 年度中程施政計畫之「擴大幼兒教保公共化計畫」，即是藉由提供價格合理、有品質保 障之托育服務，以減輕家長負擔為方向。然而，如何推展始能達成預期目標，是值得政策制
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定者仔細深思之關鍵議題。本研究從學理角度、教保視野、務實觀點之綜合解析中，界定符 應政策初衷之「公私共好」的合理詮釋，並提出公私部門應共構優質服務、肩負社會責任、
致力外部審核、落實檢核機制、創造經濟價值、彰顯社會效益、追求正向結果等七大重要面 向，期能建構具備理論架構支持之政策規劃，並能衍生兼顧提升優質教保服務與蓄積無形未 來價值之推動策略。茲依據上述「公私共好」之理論文獻與內涵分析，形塑其理想圖像與執 行策略如下：
一、理想圖像
圖1 「公私共好」涵義之理想圖像
由圖1可知，從學理角度、教保視野、務實觀點之綜合解析中，擴大公共化教保計畫中 之「公私共好」的內涵應是包括，公私協調合作提供優質服務、公私善用資源肩負社會責任、
公私共同聚焦外部品質審核、公私建構檢核優質教保機制、公私蓄積人資實現經濟價值、公 私協助弱勢彰顯社會效益、公私擇善固執追求正向結果等七大重要面向，以利建構有效之擴 大幼兒公共化教保服務的理論支持、形成兼顧結構與過程優質品質之品保系統、蓄積不利條
公私協力 社會責任 品保系統
經濟價值 社會效益 正向結果 公私共好
公私協調合作提供優質服務 公私善用資源肩負社會責任 公私共同聚焦外部品質審核 公私建構檢核優質教保機制 公私蓄積人資實現經濟價值 公私協助弱勢彰顯社會效益 公私擇善固執追求正向結果 建構擴大幼兒公共化教保服務之理論支持 形成兼顧結構與過程優質品質之品保系統 蓄積不利條件幼兒及早受教育之無形價值 學理角度
教保視野 務實觀點
家長安心就業並落實教育選擇權、幼兒健康成長並蓄積未來競爭力 教保人員受惠並提高工作滿意度、社會實現公平並強化教育穿透性
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件幼兒及早受教育之無形價值，進而促使各直轄市暨各縣（市）政府於公共化教保服務數量 較不足之地區，逐年增加優質托育服務之供應量，達成家長安心就業並落實教育選擇權、幼 兒健康成長並蓄積未來競爭力、教保服務人員受惠並提高工作滿意度、社會實現公平並強化 教育穿透性之願景，以尋求公私部門雙贏之目標。
二、執行策略
為達成上述「公私共好」涵義之理想圖像，以幫助眾多不利條件幼兒與社會邊緣家庭，
茲簡述合宜之因應執行策略如下：
（一）規劃防弊興利之合作模式
擴大幼兒公共化教保服務確實需要公私部門之協調合作，並依共同目標而一起面對責任 及風險，然而Sithole等人（2017）研究發現，促進公私協力在教育部門取得成功之機制須注 重諸多關鍵因素，以提高有效因應變遷之行政管理。況且公私協力亦有其他負面效應，不僅 有誘發市場失靈之潛藏危險，亦有公共財錯誤配置或多元化負外部性之系統風險（Mouraviev
& Kakabadse, 2014）。是以公私部門之間的合作宜慎思問責機制、互信建構、專業提升等關鍵
要素，以及注意資源虛耗、投機心態、共識落差等負面影響，讓優質治理體系自然形成，始 能衍生各方共贏之政策成效（戰寶華、陳惠珍，2017）。因此在公私合作之前提下，政府實應 縝密思考與規劃，以利提出既可彰顯公部門與私立幼兒園合作夥伴關係之興利做法，又可規 避可能引起市場失靈與負外部性危險之運作模式，讓協力機制能真正形成效能提升與效率強 化之正向循環關係。
（二）聚焦社會責任之政策效果
雖然企業社會責任範疇極廣，但若組織從事企業社會責任活動可明顯提高顧客對品牌之 忠誠性、認同感與滿意度，以增加有形與無形之市場價值（Adhikari, 2016; Rivera et al., 2016）。 然而，剝削勞工或無良採購等企業不負社會責任行為，卻可直接減少成本和增加利潤，直到 劣行曝光始會產生消費者排斥之負面效應（Sweetin et al., 2013）。因此政府若能在資訊揭露之 完整配套措施下，讓社會大眾越來越關注企業社會責任之相關議題，可促使幼兒園更加願意 投注資源於提高家長與幼兒權益、改善教保服務人員勞動條件、協助社會邊緣家庭與不利條 件幼兒等項目，進而提高內外部顧客之認同感，並逐步達到強化內在價值、優化勞資關係、
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深化競爭優勢、催化財務表現之行動與決策目標。
（三）落實外部審核之品質保證
雖然教育品質具有多元易變之屬性，但若品質認定僅依未經第三方專業審核之自我評量，
不僅難以說服社會大眾、亦與世界潮流脫軌，因此教育組織接受外部品質審核，乃是品質確 保邁向品質提升之必要程序（李隆盛，2013）。事實上，外部品質審核已成為教育組織建立健 全品質體系之關鍵驅動力（Mahsood Shah & Stanford, 2013）。因此在幼兒園品質涵蓋過程品 質與結構品質且高度交互影響之情形下，亟需專業之第三方的外部審核，始能正確評估幼兒 園提供之品質符合法令規範與幼兒福祉。
（四）建構優質教保之檢核機制
幼兒園面臨強大之經營壓力與危機，需要不斷地提升幼兒園之服務品質與績效，以創造 高品質之學習環境，進而獲取並維持競爭優勢（許麗娟，2016）。吳清山（2006）亦指出，維 持教育品質宜建立標準化作業流程（standard operating procedure, SOP），並形塑融入日常運作 之重視品質管理的組織文化，以利維持學習、教學、行政、環境等不同層面之品質。因為當 政府訂定之教保規範過於寬鬆時，縱使提供補貼亦無法讓幼兒獲得高品質之照顧（Whitebook
et al., 1989）。因此幼兒園宜建構系統化持續評估、監測及改進之檢核機制，並建立一套重視
品質之文化意識與組織承諾，不僅可確保提供之教保服務品質達到預期標準，並可持續促進 品質穩定改進、提高組織營運效率、以及符合資源運用效益，讓優質教保能成為幼兒園工作 之基本遵循原則與服務規範。
（五）創造人資成長之經濟價值
政府增加教育補貼可促進個人之人力資本蓄積，進而提升整體生產力與加快經濟增長
（Shindo, 2010）。Garcia等人（2016）研究亦已證實，學前教育補貼方案對弱勢幼兒及其家 庭之影響力深遠，不僅總體回報率與效益/成本比皆高於預期，且呈現出提升婦女就業與勞動 收入、提高整體健康和生活質量、以及男性降低犯罪率等長期多重經濟效益。同時依據教育 部之2017至2020年度中程施政計畫，政策規劃亦須兼顧教保服務人員之薪資水平與勞動條 件之改善（教育部綜合規劃司，2017），促使專業人力資源增長帶動家長滿意幼兒教保之正向 循環效果，進而創造人資成長之多元層面的經濟價值。
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（六）致力協助弱勢之社會效益
弱勢群體係指無法於社會中取得較多資源或較高地位之群體，諸如，失業及貧富差距之 經濟不利群體；城鄉差距之環境不利群體；原住民及新住民之文化不利群體；身心障礙之行 動不利群體（張馨方，2010）。若能針對上述群體提供教育補助，以協助弱勢學童能獲得安定 生活條件、較佳學習環境、及正常成長機會，可使其不致於在人生起跑點上落後（聞立中，
2012a；2012b）。因此政府資源在符合公平正義及成本效益之分配基礎上，盡量協助不利條件
幼兒及早入園接受優質教保服務，不僅可降低家庭負擔與提高入學率，亦能彰顯其社會公平 正義之實質效益，讓眾人參與機會平等以及避免代際複製出現。
（七）強調利他共好之教育思維
從利他共好之角度思考，促使幼兒園重現鄰里之互助與親切，並從融入顧客需求情境做 起，落實滿足內外部利害關係人重要需求之責任，增加無形產品之經營能力。曾世杰（2017）
即指出，臺灣社會缺少強調共好之公民素養教育，是以未來教育扎根應灌輸「講道理和同理 心一樣重要」之思維，讓學習者知曉「證據本位的論述力」及「以人為本的同理心」兩者皆 是解決問題缺一不可之途徑。因此，幼兒園經營者可以身作則並藉由敏銳趨勢觀察，以實際 社會需求分析為基礎，且縝密思考教保服務流程、家長實際需要、社區共生經營、共好品牌 建構等適切做法，進而創造照顧員工、服務顧客與善盡社會責任之無形價值，掌握市場重新 分配之先機。
伍、結論
教育部（2017）於「擴大幼兒教保公共化計畫」中提出之「公私共好」一詞，造成各界 不同之解讀。本研究透過廣泛之國內外相關文獻探討與分析，完成「公私共好」之理論基礎 建構、理念內涵界定、以及理想圖像形塑，期能為此一名詞提出符應政策初衷之合理詮釋。
本研究從學理角度、教保視野、務實觀點之綜合解析中發現，「公私共好」應是在優質教保之 前提下，運用公私協力、社會責任、品保系統、無形效益之理論分析，思考如何有效運用有 限經費以結合公私部門之優質協力，不僅是要建構政府與私立幼兒園合意之協作機制，更應
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是引導私立幼兒園改善教保服務人員勞動條件，以提供弱勢家長暨幼兒兼具平價、近便之公 共化教保服務，進而衍生經濟與社會之目前有形價值及未來無形效益。若細一步探究「公私 共好」之內涵可以發現，擴大公共化教保計畫中之「公私共好」的內涵應是包括：公私協調 合作提供優質服務、公私善用資源肩負社會責任、公私共同聚焦外部品質審核、公私建構檢 核優質教保機制、公私蓄積人資實現經濟價值、公私協助弱勢彰顯社會效益、公私擇善固執 追求正向結果等七大重要面向。易言之，公部門須清楚知曉政策規劃方向與目標，始能在預 期產出效益之基礎上，結合願意善盡社會責任之私立幼兒園，共同致力於有價值之工作，並 善用專業之外部品質審核系統及優質教保檢核機制，以達到品質保證與品質提升之結果，進 而實現不利條件幼兒及早接受優質教保之無形價值。
最後，依據「公私共好」涵義之理想圖像，本研究進而提出七項合宜之因應執行策略，
包括規劃防弊興利之合作模式、聚焦社會責任之政策效果、落實外部審核之品質保證、建構 優質教保之檢核機制、創造人資成長之經濟價值、致力協助弱勢之社會效益、強調利他共好 之教育思維。易言之，政府為達到政策之預期目標應從建立問責機制與防範資源錯置之政策 規劃做起，藉由規劃彰顯協力效益與規避投機心態之公私部門合作模式，促使同步提升服務 效能與效率之效果能逐步顯現；並透過建構完整的幼兒園從事企業社會責任之資訊揭露措施，
促使幼兒園更加願意投注資源於關注幼兒與關心員工，產生相輔相成之正向效果；同時建置 專業之第三方外部審核系統，且建立標準化作業流程與持續監測之檢核機制，以確保合作的 幼兒園提供之教保服務品質，不僅能符合法令規範與預期標準，亦能持續促進品質穩定改進，
讓優質教保成為幼兒園工作之基本服務規範。此外，在社會實質需求與成本效益精算之基礎 上，針對弱勢群體提供適當之教育補助，並讓補貼能精準地給予真正需要者，可避免浪費與 降低成本，並兼顧教保服務人員之薪資水平與勞動條件之改善，以增加無形產品之經營能力，
進而創造人力資源增長之多元經濟價值、彰顯公平正義實現之社會實質效益、以及掌握市場 重新分配之利他共好先機。
綜合而言，提振社會公平正義、維護幼兒安全福祉是政府重要任務，且提供健康學習環 境是教保服務人員之關鍵職責，然而幼兒能否置身合宜之教保環境，絕非僅靠要求幼兒園即 能達成，亦須社會監督與政府控管。因此幼兒教保品質維護需要公私部門共同努力，同時若
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可建構一套完善之公私協調合作且具備品質保證之公共化教保運作機制，方能體現幼兒優質 教保、家長安心就業、教保人員受惠之社會雙贏結果。事實上，共好是未來公民應具備之行 為素養與社會運作之基石，而「公私共好」可視為「公私協作、共好利他」之模式，同時透 過「公」部門形塑理念、「私」組織利他奉獻、「共」相依承擔重任、「好」結果接續開展等四 大正向循環關係之引領，應能為擴大幼兒教保公共化計畫提供正確規劃基礎與參酌規範，俾 利創造更大之行動力量、民眾支持與社會認同。
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