reforma agaria dalam tinjauan komparatif
2. ASPEK POLITIK REFORMA AGRARIA
Bagian in i secara sin gkat m em bicarakan beberapa aspek politik reform a agraria, yakn i: kon disi-kon disi yan g m en doron g ter-
jadin ya reform a agraria, iden tifikasi kelom pok-kelom pok yan g m en dukun g dan m en en tan g reform a agraria, beberapa hal khu- sus dalam kasus In don esia, dan beberapa perm asalahan dalam im plem en tasin ya.
Kondisi- kondisi yang mendorong terjadinya reforma agraria
Mem bicarakan reform a agraria secara politis di n egara-n egara Dun ia Ketiga berarti m em bahas suatu fen om en a yan g kom - pleks. Meskipun kom pleksitas fen om en a itu jelas bergan tun g pada jenis reform a agraria yang diim plem entasikan — bervariasi dari peraturan bagi hasil hin gga pem ecah-m ecahan tan ah per- tan ian luas. Pada ban yak kejadian , fen om en a itu m elibatkan terjadin ya suatu tran sform asi besar dalam hal posisi relatif dari kelas-kelas sosial di m asyarakat, baik dalam hal kedudukan sosial, politik dan ekon om i. Secara n orm atif, reform a agraria diupayakan m am pu m em ban gun relasi-relasi sosial yan g lebih setara, adil dan dem okratis dalam m asyarakat pedesaan , m isal- n ya un tuk m en ghilan gkan posisi dom in an para tuan tan ah besar latifun dista di Am erika Latin , para zam in dar di In dia, para tuan tan ah besar, para petan i di daerah padat pen duduk J epan g, dan un tuk m en aikkan posisi kaum petan i kecil: petan i gurem , petan i pen ggarap, pen ggarap bagi hasil, dan kadan g juga kaum tidak bertan ah. Dalam kon disi sebagian besar n egara di Dun ia Ketiga, jelaslah bahwa perubahan m asyarakat pedesa- an yan g disebabkan oleh reform a agraria telah m elahirkan im plikasi-im plikasi yan g jauh m elam paui m asalah relasi pe- desaan . Den gan m en gukur im plikasi-im plikasi itu terhadap struktur utuh m asyarakatn ya, m aka reform a agraria pasti berpen garuh pada kehidupan m asyarakat secara keseluruhan . H al in i terlihat san gat jelas, m isaln ya dalam m otif-m otif yan g serin gkali ditem ukan dalam reform a agraria, seperti kein gin an un tuk m em perkuat n egara den gan m en yin gkirkan kekuasaan kelas tuan tan ah atas n egara (Iran , Peru) atau un tuk m en ghi- lan gkan relasi “feodal” di m asyarakat. Tujuan besar lain refor-
m a agraria biasan ya adalah kein gin an un tuk m em percepat per- kem ban gan in dustri den gan perluasan pasar dalam n egeri, pro- duksi in put pertan ian bagi pen duduk kota dan in dustri, pen gu- ran gan pen ggun aan devisa n egara yan g biasan ya digun akan un tuk m en gim por m akan an , dsb.
Apabila dem ikian , pada kon disi-kon disi seperti apakah reform a agraria dilaksan akan ? Secara skem atis, terdapat kom - bin asi dari beberapa kon disi berikut. Secara in tern al, terdapat ban yak ketidakm erataan dalam hal pem ilikan tan ah dan tin gkat pen ghidupan . Ketim pan gan itu telah m en doron g terjadin ya protes petan i berulan g-ulan g atau bisa juga dian ggap dapat m em ban gun keadaan kon dusif bagi terjadin ya protes sem acam itu, yaitu suatu situasi yan g ‘ren tan ’ terhadap pen etrasi dan aksi organ isasi-organ isasi kiri radikal. Sebuah m asyarakat atau n egara bisa saja m em iliki kedekatan wilayah den gan daerah atau n egara lain di m an a kon disi-kon disi terten tu telah m en ye- babkan terjadin ya kerusuhan atau pergolakan revolusion er (m isal: In do-Cin a, Cin a daratan , Kuba). Kedekatan sem acam itu cen derun g m em buat pem erin tah dan politisi san gat berhati- hati terhadap risiko m em biarkan kon disi yan g ada tetap seperti itu. Kom bin asi dari kon disi-kon disi yan g sudah berten aga m en- dobrak ini diperkuat pula oleh beberapa kondisi lain, yaitu ter- utam a m eningginya kesadaran di kalangan kelom pok-kelom pok profesional, politisi dan industri bahwa proses pem bangunan nasional telah diham bat oleh kegagalan para tuan tanah m em - pergunakan sum berdaya m ereka secara produktif, karena lebih m enekankan pada keam anan diri, tujuan spekulasi atau m em - pertahankan status m ereka. Kadang pem erintah dan perencana m enjadi sadar akan pentingnya reform a agraria karena adanya tuntutan untuk m elakukan industrialisasi produk-produk subsi- tusi im por, juga kadang karena tuntutan industri ekspor.
Strategi ketiga terkait den gan n egara dan proses politik yan g berlan gsun g. Di sin i kita m en em ukan dua kasus di m an a reform a agraria —terutam a sebagai bagian dari revolusi sosial
yan g lebih luas—m en jadi m un gkin dilakukan karen a m elem ah- n ya aparat n egara, term asuk m iliter (con toh: Meksiko dan Bolivia). Dalam kedua kasus itu rezim berkuasa m em an g m e- lakukan reform a agraria un tuk m em perkuat posisi m ereka dan n egara den gan ban tuan golon gan petan i, dan ditujukan un tuk m elawan kelas tuan tan ah (con toh: Filipin a, Iran ). Dalam pen g- alam an pelaksan aan reform a agraria, peran pen tin g dim ain kan oleh politisi kota yan g tem a-tem a kam pan yen ya dan kon flik yan g ditim bulkan n ya ‘m erem bes’ ke kalan gan petan i kecil (con - toh: di Meksiko, Ven ezuela).
Terakhir, m em an g ada ‘faktor ekstern al’, terutam a per- tarun gan hegem on i dun ia an tara AS dan Un i Soviet di tahun - tahun belakan gan in i. Dalam reform a agraria yan g dilakukan di J epan g, Korea dan Taiwan , ketakutan akan m asukn ya kom un is dan revolusi sosial jelas m erupakan salah satu dari m otif pen - tin g yan g m en gilham i pem erin tah n asion al n egara-n egara itu dan kaum elitn ya un tuk m elakukan tin dakan pen cegahan . Negara-n egara besar itu pula yan g m em ain kan peran krusial dalam Ken n edy’s Allian ce for Progress un tuk wilayah Am erika Latin sehin gga m en datan gkan dukun gan AS un tuk reform a agraria yan g dilakukan di Cile (1964-1970 ), Peru, dan Ven ezuela dan juga un tuk m elawan pem erin tahan Allen de ketika dia se- d an g m en gar ah kan Cile m en u ju sosialism e. Faktor -faktor ekstern al m un gkin han ya m em ain kan peran kecil dalam refor- m a agraria yan g dilaksan akan di Ben gala Barat dan Kerala, m eskipun pem erin tah kedua n egara bagian itu Marxis. Nam un dem ikian , faktor ekstern al itu yan g m en gin terven si pelak- san aan reform a agraria di Diem , Vietn am Selatan . Oleh karen a itu, seben arn ya reform a agraria bisa berfun gsi sebagai ‘sen jata’ dalam pertarun gan in tern asion al. Aspek in i harus dibedakan dari peran beberapa perusahaan m ultin asion al yan g juga ber- usaha un tuk m en dapatkan keun tun gan sebesar-besarn ya dari reform a agraria, den gan syarat reform a agraria itu diasosiasi- kan den gan kebijakan keuan gan dan tekn is yan g m en garahkan
un tuk kepen tin gan itu, dan pem erin tah n asion al tidak m en ggu- n akan pen in gkatan perm in taan in put pertan ian sebagai basis in dustri dom estik baru (seperti di Taiwan ).
Reforma Agraria: Pendukung dan Penentangnya
Mari kita m ulai den gan m en giden tifikasi beberapa tipe rezim yan g m en spon sori reform a agraria. H al in i akan m em ban tu kita m em aham i golon gan m an a saja yan g cen derun g m en dukun g dan kelom pok apa yan g cen derun g m en en tan g reform a agraria. (i) Rezim m iliter progresif (Mesir, Pan am a, Peru); alian si kaum m iliter, kaum profesion al dan pen gusaha in dustri progresif den gan dukun gan rakyat m en gim plem en tasikan sebuah reform a agraria radikal den gan m en yin gkirkan kelas tuan tan ah dan m eredistribusikan tan ah pertan ian m ereka kepada kaum tan i gurem , yaitu den gan cara m em - beli tan ah itu dari kelas tuan tan ah.
(ii) Kom bin asi kekuatan lokal dan ten tara pen dudukan (J e- pan g, Korea, Taiwan ): den gan ban tuan dan atas tekan an pem erin tah AS otoritas lokal m en gim plem en tasikan se- cara drastis suatu ben tuk reform a agraria, yaitu redistri- busi tan ah m ilik para tuan tan ah besar yan g luasn ya m elebihi batas m aksim um kepada petan i pen ggarap atau pen ggarap bagi hasil, den gan m em bayar kom pen sasi kepa- da tuan tan ah itu.
(iii) Otokrasi yan g berusaha m elakukan m odern isasi (Iran di bawah Shah); suatu m on arki yan g m en gim plem en tasikan reform a agraria den gan ban tuan m iliter, pegawai n egeri dan golon gan petan i kecil. Reform a itu dilakukan pertam a- tam a atas tan ah-tan ah pertan ian kerajaan dan kem udian tan ah kelas tuan tan ah (di desa-desa). Kaum pem ilik tan ah diberi kom pen sasi.
(iv) Revolusi sosial (Meksiko, Bolivia); sebuah alian si yan g ter- diri dari kaum profesion al kota, politisi dan m assa petan i bersen jata m en duduki hacien da dan m elakukan reform a
agraria sebagai bagian dari revolusi sosial. Kelas tuan tan ah disin gkirkan dan tan ah m ereka disita.
(v) Reform a agraria di bawah dem okrasi parlem en ter (In dia, Ven ezuela, Cile, Siria dan Irak); den gan ban tuan satu par- tai dom in an atau suatu alian si partai politik yan g m en jadi m ayoritas di parlem en , reform a agraria dilakukan den gan ban tuan beberapa organ isasi tan i yan g terkait den gan par- tai-partai, sedan gkan tuan tan ah m en dapatkan kom pen - sasi (separuh).
Den gan dem ikian , jelaslah bahwa rezim -rezim yan g m e- lakukan reform asi san gat berm acam -m acam dan beragam pula jen is-jen is kelom pok yan g m en dukun g reform a agraria. Kita dapati keterlibatan m iliter, pegawai n egeri, kaum profesion al dan in telektual, beberapa sektor kom un itas bisn is yan g ber- usaha m en dapatkan keun tun gan dari reform a (karen a m ereka m em produksi baran g kon sum si pokok, in put pertan ian , dsb.). Selain itu terlibat pula para buruh kota dalam sektor in form al m aupun form al dan ten tu saja terlibat juga golon gan petan i kecil. Dalam hal in i m aka pen tin g un tuk dicatat bahwa bebera- pa bagian terten tu kelas tuan tan ah juga m en dukun g reform a agraria, asalkan reform a itu m elin dun gi perkebun an m odern m ereka dari pen gam bilalihan dan han ya m en yen tuh sektor per- tan ian tradision al yan g stagn an .
Dalam kam pan ye yan g dilakukan sebelum dilaksan akan - n ya reform a agraria, serin gkali para tuan tan ah diisolasi dan m elakukan pertahan an diri. Ketegasan kelom pok pem im pin di tahap awal in i, bersam a den gan besarn ya dukun gan publik di belakan g ren can a-ren can a reform a agraria san gatlah m en en tu- kan bagi proses selan jutn ya. Ketika m en ghadapi reform a yan g segera akan dilaksan akan , serin gkali para tuan tan ah m en jual tan ah m ereka di bawah harga pasar, atau m em bagi-bagikan tan ah m ereka di an tara para kerabat m ereka un tuk m en ghin - dari reform a. Apabila tin dakan terakhir in i tidak ‘dihukum ’
m aka proses reform a selan jutn ya akan m en jadi lem ah. Bebe- rapa kelom pok keagam aan kadan g cen derun g m em bela para tuan tan ah (seperti di Iran ) tetapi perlawan an kelom pok ke- agam aan itu serin gkali bisa diatasi.
Basis politik perkotaan dari salah satu tipe reform a agraria (tipe i hin gga iii) diben tuk oleh beberapa kelom pok yan g diaso- siasikan den gan n egara, yaitu: m iliter, peren can a, pegawai pem erin tah, dan kaum profesion al. Akan tetapi, pen elitian m e- n un jukkan bahwa kelom pok-kelom pok itu bertin dak kuat m en - dukun g lan dreform, bahkan ketika proses im plem en tasi refor- m a itu sulit, jika latar belakan g dan kepen tin gan m ereka tidak bergan tun g pada kelas tuan tan ah. Terlebih, kelom pok-kelom - pok ‘tekn okrat-profesion al’ itu m em butuhkan dan m en cari du- kun gan petan i selam a proses reform a agraria. Nam un , m ereka m en dukun g reform a den gan cara yan g m em buat m ereka bisa m en gen dalikan reform a itu dari atas. Dalam beberapa reform a dem okratis m aka golon gan petan i gurem m em ain kan peran yan g lebih besar.
Peran politik golongan petani gurem dalam reforma agraria
J elaslah, bahwa golon gan petan i m em an g m em ain kan peran yan g strategis jika m ereka m en jadi ‘kelom pok target’ reform a agraria. Dalam ban yak kasus (seperti di In dia, Peru, Bolivia) perlawan an petan i, sebagaim an a disebutkan terdahulu, m eru- pakan faktor utam a yan g m em buat kon dusif terlaksan an ya reform a agraria. Kadan gkala, beberapa organ isasi tan i m em an g terlibat dalam persiapan dan peren can aan lan dreform (con toh: di Ven ezuela, Cile). Di kesem patan lain , organ isasi-organ isasi itu terlibat di sektor-sektor baru atau dalam kelem bagaan pe- ren can a atau pelaksan a berbasis produk pada m asa pasca-refor- m a. J aran g terjadi bahwa kaum tan i itu diorgan isasikan ‘dari atas’ dalam serikat tan i, persatuan atau asosiasi tan i atas dasar in isiatif dari lin gkaran pem erin tahan , partai politik atau kelom - pok lain (di Taiwan , Meksiko, Cile) dan serin gkali kaum tan i itu
terorgan isasi dalam koperasi produksi atau koperasi jasa (di Taiwan , Cile, Peru). Den gan kata lain , kaum tan i berpartisipasi dalam fase sebelum m aupun fase sesudah reform a agraria. Dalam fase setelah reform a, kadan gkala ben tuk perpecahan lam a m aupun baru di kalan gan petan i kecil m em buat m ereka m erasakan perbedaan an tara m ereka yan g m en dapatkan tan ah dari reform a dan m ereka yan g tidak m en dapatkan tan ah — yaitu, m ereka yan g tan ahn ya san gat sem pit dan para buruh tak bertan ah (seperti di Bihar, Cile, Peru). Perpecahan sem acam itu m em un culkan peluan g un tuk m em ecah-belah dan m en guasai golon gan petan i kecil dan m em buat organ isasi tan i kesulitan m en gem ban gkan dan m em pertahan kan lan dasan kepen tin gan yan g sam a. H al in i am at disayan gkan karen a pen yediaan layan an tekn is dan keuan gan dalam periode pasca-reform a se- rin gkali tidak m en en tu dan para petan i harus bertarun g un tuk m em perebutkan alokasi dan a, waktu dan person il yan g m e- m adai (m isal di Meksiko, Bolivia).
Masalah kedua yan g serin gkali m en gem uka dalam reform a agraria adalah kaum tan i gurem m un gkin dibebaskan dari pen in dasan tuan tan ah, tetapi han ya un tuk m en ghadapi para pen ggan tin ya, yaitu: pegawai pem erin tahan patern alistik dan in terven sion is dan para peren can a dari in stan si pem erin tah yan g berusaha m en gen dalikan setiap gerakan petan i, term asuk dalam hal peren can aan produksi, skem a keuan gan dsb. (seper- ti di Taiwan ), atau den gan m en ggun akan kebijakan pen etapan harga dan pun gutan pajak yan g m en in das petan i sehin gga m en ghabiskan apapun yan g diperoleh dari proses produksi (di Korea dan Taiwan ). Di sin i, sekali lagi organ isasi tan i yan g in de- pen den bisa m em ain kan peran yan g pen tin g. In depen den si se- m acam itu bisa hilan g dalam beberapa sistem represen tasi dan partisipasi seperti yan g ada di sistem korporatis Meksiko. Dalam sistem itu, organ isasi petan i dikaitkan secara vertikal kepada n egara dan dijadikan ‘partn er’dalam peren can aan dan pen gawasan kebijakan pertan ian , sehin gga pudarlah sifat keter-
wakilan dan kem erdekaan n ya di hadapan n egara yan g m em an g m en jauhkan organ isasi-organ isasi itu dari basisn ya.
Beberapa sistem pertanian ‘ganda’ m uncul setelah dilaku- kannya reform a agraria di beberapa negara tertentu (m isal: Boli- via, Cile, Meksiko), yaitu: sektor pertanian skala kecil yang seba- gian besar m em ang stagnan, sebab hanya m em produksi pangan untuk pasar lokal dan pencadangan tenaga kerja bagi sektor lain, yakni sektor korporasi yang m em produksi baik bahan pangan m aupun industri. Hal ini setidaknya m erupakan dam pak dari kenyataan bahwa golongan petani kecil m em ang dibiarkan tidak m am pu untuk m em buat dirinya didengarkan dan tidak m am pu untuk m enuntut bantuan kredit, bantuan teknis, dst. yang seha- rusnya didapatkannya. Petani yang harus bergantung pada ke- baikan hati para perencana dan pegawai pem erintahan m em ang hanya m em iliki status sebagai penerim a sepetak tanah berkat adanya reform a agraria, tetapi m ereka dibiarkan tanpa sum ber- daya yang diperlukan untuk m em anfaatkan petak tanahnya.
Organisasi-organisasi non-pemerintah dan media massa dalam proses reforma agraria
Pen galam an m em buktikan bah wa pen yiapan suatu pr oses reform a agraria m erupakan sebuah tahapan kritis dan m em bu- tuhkan peren can aan yan g hati-hati. “Men ciptakan iklim yan g kon dusif bagi pelaksan aan reform a agraria” lewat m edia m assa, debat, sem in ar, pem beritaan publik dan dem on strasi terbukti cukup pen tin g. Perguruan tin ggi dan pusat pen elitian , lem baga- lem baga publik dan privat yan g bertin dak sebagai sum ber in for- m asi dan pusat diskusi telah m em berikan kon tribusi besar pada tahap-tahap awal, dan pada tahap selan jutn ya berfun gsi sebagai pusat evaluasi dan pen yuluhan . Partai-partai politik serin gkali m em ain kan peran pen tin g dalam m em obilisasi dukun gan dan perhatian publik terhadap reform a agraria, bersam a-sam a de- n gan serikat buruh dan beberapa serikat pekerja perkotaan . Peran yan g sam a juga dilakukan oleh organ isasi-organ isasi
keagam aan , kelom pok profesion al dan asosiasi-asosiasi lain - n ya, m eskipun beberapa kelom pok pen en tan g juga bisa bersatu di tahap itu (dalam hal legislasi harus m elewati prosedur par- lem en ter) dan m en ekan un tuk dipilihn ya suatu versi lun ak atur- an reform a agraria.
Sem akin lam ban dan sem akin birokratis proses reform a agraria, m aka sem akin m udah bagi kelom pok pen en tan g un tuk m en yabot proses itu dan m em buatn ya terhen ti. Selam a periode itu, organ isasi-organ isasi n on -pem erin tah, term asuk juga par- tai dan serikat buruh serin g m en jadi alat pen gawasan yan g kuat terhadap terlaksan an ya program -program un tuk publik dan m em ban tu m en gatasi oposisi terhadap reform a. Dalam hal in i, m en arik perhatian secara khusus m elalui pers dan m edia m assa m en jadi san gat pen tin g, asalkan pers dan m edia itu cukup be- bas un tuk m elakukan kerjan ya secara in depen den (sebagai- m an a ditun jukkan oleh pen galam an di sebagian besar n egara).
Situasi-situasi pasca-reforma: Kaum Elit Bertanah
Mari sekaran g kita m elihat apa yan g terjadi pada kaum elit ber tan ah d i situ asi p asca-r efor m a. Situ asi itu ter gan tu n g utam an ya pada (a) watak para elit itu sen diri, dan (b) sifat dan seberapa jauh jan gkauan reform an ya. Kaum elit itu terdiri dari beberapa tipe, dan setiap tipe m em pen garuhi berkem ban gn ya situasi pasca-reform a den gan cara yan g berbeda:
(i) kaum elit yang tanahnya sangat luas dan berproduksi untuk pasar (m isal: para pem ilik Latifundia di Am erika Latin); (ii) oran g kaya bertan ah (serin gkali m erupakan absen tee)
(m isal: zam in dar di Asia Selatan );
(iii) tuan tan ah kecil (absen tee atau bukan ) yan g term asuk golon gan petan i kaya (m isal: tipe kulak di beberapa tem -