reforma agaria dalam tinjauan komparatif
3. REFORMA AGRARIA DAN STRATEGI PEMBANGUNAN NASIONAL
Mengapa Reforma Agraria perlu Dilakukan?
Kebutuh an un tuk dilaksan akan n ya lan dreform didasarkan pada adan ya ben tuk-ben tuk kepem ilikan tan ah yan g m em ba- tasi akses, seirin g den gan kon disi-kon disi tim pan g yan g m en g- atur sistem pen guasaan tan ah. Relasi-relasi itu m en jadi kon tra- produktif ketika gagal m em en uhi tun tutan efisien si produktif dan n orn a-n orm a keadilan distributif dalam m asyarakat seka-
ran g. Tujuan -tujuan efisien si produktif secara in tegral m em an g terkait den gan persoalan pem erataan ketika ditin jau den gan m en ggun akan perspektif yan g tepat m en gen ai pem ban gun an . H al itulah yan g terjadi di beberapa n egara berkem ban g berpen - duduk padat yan g in gin m elakukan tran sform asi perekon om ian dan m asyarakatn ya secara cepat dan teren can a.
Sebagai aset sosial, m aka tan ah m em iliki dua fun gsi kru- sial: 1) un tuk m em un gkin kan dilakukan n ya produksi pertan ian , dan 2) un tuk m em berikan lapan gan kerja yan g m en ghasilkan bagi sebagian besar m asyarakat.
Nam un dem ikian, tanah m erupakan sum ber yang relatif terbatas ketersediaannya terutam a di beberapa daerah padat penduduk seperti di sebagian besar Asia. Harus dicatat pula bah- wa negara-negara itu telah m enikm ati investasi terhadap tanah secara terbatas sebagai akibat dari penjajahannya di m asa lalu. Lebih jauh lagi, penguasaan terhadap tanah yang penting untuk kegiatan subsistensi ini sangat terkonsentrasi. Konsentrasi pe- nguasaan tanah adalah akibat dari proses historis jangka panjang yang diiringi oleh tum buhnya pengaturan tradisional tentang relasi-relasi sewa atau bagi hasil dan buruh upahan, di m ana lewat pengaturan dan relasi inilah kelas tuan tanah m enguasai surplus yang dihasilkan dari golongan petani kecil tersebut.
Tercatat pula bahwa distribusi tan ah yan g tidak m erata itu bersan din gan den gan ketim pan gan , bukan han ya dalam hal pen dapatan dari usaha pertan ian in ten sif seperti pertan ian kom oditas ekspor, tetapi juga dalam hal pen dapatan dari akti- vitas seperti petern akan sapi, pem eliharaan bebek, petern akan ayam , dll. Yan g tidak terlalu m em butuhkan lahan luas, dan juga dalam hal sum ber pen dapatan n on -pertan ian lain n ya. H ubun g- an an tara akses terhadap tan ah dan sum ber-sum ber n on -tan ah dan terhadap distribusi pen dapatan disajikan secara diagram a- tik di Gam bar I.
I = Petan i besar/ pem ilik tan ah luas II = Petan i m en en gah
III = Petan i kecil
IV = Buruh tan i tak bertan ah
Pada m asa sekaran g in i, beragam m ekan ism e kon trol telah m un cul yan g m en ggan tikan atau m em perkuat m odus tradisio- n al pen guasaan tan ah. Mekan ism e-m ekan ism e itu m un cul dari kekuasaan beberapa oran g terhadap pasokan kredit — yan g digun akan un tuk produksi m aupun kon sum si, term asuk kon - sen trasi pen guasaan in put, jarin gan pem asaran serta fasilitas pen golahan produk pertan ian yan g terjadi dalam skala yan g besar. Misaln ya, terlihat jelas bahwa di ban yak n egara Asia pen - jualan produk rum ah tan gga petan i gurem diikat oleh pin jam an yan g diberikan di awal m asa tan am . J elas terlihat juga bahwa pin jam an kon sum si bisa dibayar petan i gurem den gan bekerja di tan ah pertan ian m ilik tuan tan ah den gan upah di bawah upah pasar. Terdapat beberapa con toh ten tan g pen gupahan ten aga kerja un tuk kerja pan en padi yan g terikat pada kerja tan pa upah selam a pen an am an , pem ben ihan , dst. seperti sistem gam a di Filipin a dan ceblokan / kedokan di J awa.
Ketim pan gan d istr ibu si tan ah secar a tr ad ision al d an m ekan ism e-m ekan ism e m odern pen guasaan ten aga kerja dan
p asar bu kan h an ya m en yebabkan ter jad in ya p en in gkatan ketim pan gan pen dapatan , tetapi juga m en im bulkan disin sen tif yan g m en urun kan pertum buhan produksi petan i kecil. Reform a agr ar ia kom p r eh en sif yan g d itu ju kan u n tu k m en u r u n kan tin gkat ketim pan gan kotor (gross in equality ) harus diberikan prioritas tin ggi atas dasar pertum buhan dan pem erataan .
Beberapa masalah khusus landreform di daerah-daearah yang padat maupun dan daerah jarang penduduk
Tun tutan dan m asalah lan dreform di daerah padat pen duduk seperti haln ya di sebagian besar wilayah Asia san gatlah berbeda den gan daerah-daerah yan g berpen duduk relatif jaran g seperti di beberapa n egara di Afrika dan Am erika Latin . Dalam kaitan - n ya den gan daerah padat pen duduk, in ti perm asalahan adalah terlalu ban yak oran g yan g berusaha bertahan hidup di tan ah yang terlalu sem pit. Luas rata-rata tanah pertanian yang bisa ter- sedia bagi satuan rum ah tangga yang m enggantungkan hidup- nya pada tanah, term asuk petani tak bertanah dan buruh, sete- lah dilakukannya redistribusi pem erataan tanah, bisa m enjadi terlalu kecil untuk m endukung hidup sebuah keluarga. Di pihak lain, m encari pem ecahan bagi m asalah pelik “fragm entasi vs. via- bilitas” dengan diterapkannya suatu “batas bawah” kepem ilikan tanah pertanian lebih sering m em buat sejum lah besar petani m iskin tersingkir dari pertanian itu sendiri. Pem benaran untuk suatu distribusi tanah yang lebih egaliter m em ang terdapat pada fakta bahwa akses ke sum berdaya harus diperluas dan posisi tenaga kerja produktif harus dibuat lebih am an dan diberi ke- kuatan tawar yang cukup untuk m endinam isasi perekonom ian.
Daerah yang kurang padat atau daerah jarang penduduk m em iliki tuntutan dan m asalah landreform-nya sendiri. Oleh karena kepadatan populasi rendah seringkali terdapat di daerah- daerah yang kapasitas produksi tanahnya rendah, m aka tekanan populasi/ tanah di daerah sem acam itu bisa m encapai batas kri- tis m eskipun populasinya jelas-jelas kecil. Tekanan yang lebih
berat terhadap tanah di situasi sem acam itu m enjadi problem a- tik bagi tanah itu sendiri, bagi penduduk lokal atau untuk kedua- nya. Kasus yang paling um um m elibatkan para peladang berpin- dah yang m em butuhkan dan m enggunakan tanah yang luas. Kondisi sem acam itu seringkali disalahpaham i atau sengaja tidak diindahkan baik oleh pem erintah m aupun oleh kelom pok- kelom pok yang m em iliki persaingan kepentingan atas tanah. Contoh terkenal kasus itu m enyangkut beberapa kelom pok suku lem bah Am azon. Dalam kasus Indonesia, beberapa contoh prob- lem atik terjadi di antara suku dan etnik m inoritas di pulau-pulau luar J awa. Dalam kasus sem acam itu, kebutuhannya adalah m em pertim bangkan antara pilihan untuk m enaikkan produkti- vitas tan ah setin ggi m u n gkin d en gan in d u str i ekstr aktif, dihadapkan dengan pilihan untuk m endukung penyediaan lahan bagi sejum lah besar orang yang m elakukan sistem pertanian tra- disional (term asuk juga pertanian kom ersil).
Dalam konteks itu bisa dicatat bahwa perkebunan m em iliki posisi penting dalam perekonom ian Indonesia. Perusahaan- perusahaan perkebunan m enguasai tanah yang sangat luas, dan tidak tunduk pada pem batasan apapun dalam hal luas pem ilikan tanah dan m em ang relatif bebas dari banyak alat kontrol sosial lain yang diinginkan. Untuk m em buat reform a agraria kom pre- hensif m aka kita harus m em perhitungkan beberapa aturan berikut agar bisa lepas dari “sistem ganda” jahat yang m asih terus berlaku di Indonesia: (i) kontrol atas luasan tanah lewat pem batasan m aksim al berdasarkan jenis tanam an yang dita- nam ; (ii) pem batasan kontrol m onopoli atas perkebunan; (iii) dibukanya pem bagian saham dalam perusahaan dan kelom pok- kelom pok usaha yang dilindungi dengan ketat; (iv) dijam innya partisipasi penduduk lokal yang terkena dam pak pengem bangan perkebunan di areal-areal baru, dalam hal pem bagian saham , kontrol dan kesem patan kerja. Berbagai upaya harus dikerahkan untuk m engem bangkan perkebunan yang berbasis koperasi de- ngan dibantu oleh aturan dan regulasi yang m em ihak.
Beberapa hubungan intersektoral dan intrasektoral
Perm asalahan pada surplus populasi seperti disebut di bagian sebelum n ya m en un jukkan pen tin gn ya terjalin hubun gan in ter- sektoral dan in tegrasi lan dreform secara tepat ke dalam strate- gi pem ban gun an keseluruhan . Pen in gkatan jum lah surplus po- pulasi harus diserap secara bertahap oleh sektor n on -pertan ian , pada saat in dustrialisasi sem akin m aju. Meskipun m erupakan sebuah proses jan gka pan jan g, in dustrialisasi itu m em butuhkan seran gkaian aturan jan gka pen dek yan g digun akan un tuk m em - ban gun hubun gan in tersektoral gun a m em perluas surplus yan g bisa dipasarkan dari pertan ian .
Dalam jan gka waktu yan g tidak lam a lagi, bagian lebih besar surplus populasi harus diserap dalam sektor pedesaan itu sen diri. Terdapat beberapa kem un gkin an peluan g, dan yan g palin g m en jan jikan adalah pekerjaan -pekerjaan kon struksi un tuk pen in gkatan fun gsi lahan seperti irigasi, reklam asi tan ah, dsb. yan g m em erlukan pen ggun aan ten aga kerja poten sial se- cara bersam a-sam a (ko-operatif) dan efisien . Cakupan kesem - patan kerja pada beberapa jen is usaha yan g tidak m em butuh- kan tan ah luas, seperti petern akan hewan besar dan sedan g, pem eliharaan bebek, petern akan ayam , dll. juga harus diper- luas. Selain itu, ada ban yak sekali in dustri pedesaan yan g m en - ciptakan ran gkaian hilir dari produksi kom oditi, yaitu ke arah pem prosesan dan pem asaran , dan kaitan n ya ke hulu dalam beberapa kegiatan pen yediaan in put, perakitan dan perbaikan alat dan bahan pertan ian . Luas jan gkauan in dustri pedesaan yan g m em produksi baran g kon sum si un tuk pasar lokal m aupun ekstern al juga perlu diberi perhatian .
H arus diakui bahwa m eski tidak ada hitun gan tekn is ten - tan g skala produksi ekon om is dalam kon teks tekn ologi baru pen ggun aan bio-kim ia, n am un terdapat perbedaan sign ifikan dalam hal akses yan g dim iliki petan i kecil, petan i besar atau tuan tan ah terhadap kredit, in put dan beberapa layan an pem e- rin tah. Terlebih, m em an g ada keun ggulan skala tekn is dan
skala ekon om i dalam sem ua aktivitas terkait, seperti pem ros- esan , pem asaran produk dan tata distribusi in put. Karen a itu tidak ada artin ya dan m un gkin tidak ada gun an ya kita m em i- kirkan redistribusi tan ah dalam pen gertian yan g sem pit tan pa tersedian ya in frastruktur kelem bagaan koperasi. Pen tin g un tuk ditekan kan bahwa an dil dan kon trol yan g ada dalam koperasi harus didasarkan pada kon tribusi ten aga kerja dan juga pada aset n on -ten aga kerja.
Terakhir, perban din gan an tar-wilayah ten tan g in put ten a- ga kerja per hektar dalam produksi pertan ian di Asia m em perli- h at kan bah wa m asih ad a su at u r u an g u n t u k m en aikkan keterserapan ten aga kerja per un it tan ah di beberapa n egara seperti In dia, In don esia dan Ban glades, dsb.
Men in gkatn ya pen ggun aan ten aga kerja dalam sektor n on - pertan ian yan g m en cakup in dustri dan jasa yan g terkait erat den gan pertan ian m en un jukkan bahwa para pekerja dalam pro- duksi pertan ian akan harus m em produksi dan m em asarkan le- bih ban yak bahan pan gan . Surplus bahan pan gan yan g bisa di- pasarkan juga dibutuhkan un tuk m em beli baran g buatan pabrik un tuk kon sum si dan in vestasi dalam pertan ian . Akan jelas ter- lihat bahwa tidak saja produktivitas tan ah tetapi juga produk- tivitas ten aga kerja yan g terus m en in gkat m erupakan dam pak ikutan dari lan dreform yan g dilaksan akan di n egara-n egara padat pen duduk. Den gan kata lain , dan a in vestasi harus terse- dia un tuk m en aikkan akum ulasi kapital dalam pertan ian itu sen diri. Selain itu, sum berdaya juga harus disediakan un tuk in vest asi d alam akt ivit as-akt ivit as p en d u ku n g p er t an ian , m elam paui akum ulasi m odal dalam bidan g perekon om ian lain - n ya. J elaslah bahwa pada awal fase perubahan dari ekon om i padat karya m en uju ekon om i padat m odal m em an g ada beber- apa tun tutan utam a yan g salin g bersain g un tuk m elakukan aku- m ulasi kapital secara cepat di sem ua bidan g.
Bagi ban yak n egara berkem ban g di Asia, m asalah kelebih- an populasi dan kekuran gan dan a in vestasi dalam periode kritis
in i dapat m en jadi ken dala yan g ham pir tidak teratasi un tuk m en capai in dustrialisasi. Akan tetapi, n egara seperti In don esia m en ikm ati posisi yan g relatif un ggul dalam hal in i, karen a m em iliki sum ber pen dapatan m in yak yan g besar dan karen a beberapa daerah yan g jaran g pen dudukn ya di luar J awa bisa dim an faatkan un tuk m igrasi dan pem ukim an yan g teren can a baik. J adi, akan terlihat bahwa suatu strategi in dustrialisasi yan g didasarkan pada reform a agraria kom prehen sif dan per- tan ian din am is, suatu strategi yan g m en ggabun gkan pertum - buhan den gan pem erataan , m en jadi m un gkin un tuk dilakukan asalkan ada kehen dak politik dan pelibatan m assa di n egara itu.
Reforma agraria sebagai proses jangka panjang
Reform a agraria kadan g disalahpaham i sebagai suatu in terven - si yan g dilakukan sekali jadi, dan bisa lan gsun g terwujud sete- lah dilaksan akan . Pada ken yataan n ya, reform a itu han ya m en g- koreksi atau m em perlam bat proses historik diferen siasi pada satu titik waktu. Kekuatan -kekuatan polarisasi yan g hadir lewat kon sen trasi tan ah atau kon trol pasar tetap san gat berpen garuh, juga setelah dilakukan n ya reform a. Bahkan bisa saja kekuatan - kekuatan itu m em perkuat diri karen a tidak adan ya pen gawalan kon tin yu setelah reform a. H al itu sedan g terjadi di ban yak n egara di Asia, seperti In dia dan Filipin a, dan Am erika Latin .
Usaha pen gawalan yan g pertam a dan palin g pen tin g ada- lah pen guatan organ isasi-organ isasi tan i yan g m en erim a tan ah dari lan dreform. Para petan i itu sen dirilah yan g palin g berke- pen tin gan un tuk m elin dun gi m an faat yan g didapatkan dari reform a, sebab bagi m ereka reform a adalah saran a un tuk m en - dapatkan pen ghidupan lebih baik yan g telah lam a din afikkan dari m ereka.
Selain itu harus dikem ban gkan pula koperasi-koperasi yan g an ggotan ya adalah petan i pen ggarap dan buruh tan i. Koperasi itu m erupakan organ isasi yan g akan m en guasai dis- tribusi in put dan kredit dan juga un tuk m en gatur pem asaran
dan pem prosesan produk pertan ian .
Terakhir, m un gkin bergun a juga jika didirikan sebuah pusat pen elitian yan g bisa m em on itor secara kon tin yu relasi- relasi agraria dan bisa m em berikan in form asi dan saran bagi para pem buat kebijakan dan berbagai pihak ten tan g itu.
4. REFORMA AGRARIA DI JEPANG, TAIWAN DAN KOREA