PENGUASAAN HAK-HAK ATAS TANAH BAGI ORANG ASING
3. Hak-Hak Atas Tanah Individual
Sistem kedaulatan rakyat menempatkan kekuasaan tertinggi dalam suatu negara berada di tangan rakyat negara itu sendiri. Kekuasaan itu pada hakikatnya berasal dari rakyat, dikelola oleh rakyat, dan untuk kepentingan seluruh rakyat itu sendiri. Jargon yang kemudian dikembangkan sehubungan dengan ini adalah “kekuasaan itu dari rakyat, oleh rakyat dan untuk rakyat”. Menurut Jimly Asshiddiqie,28 dalam sistem participatory democracy, dikembangkan pula tambahan ‘bersama rakyat’, sehingga menjadi “kekuasaan pemerintahan itu berasal dari rakyat, untuk rakyat, oleh
27 Boedi Harsono, Hukum Agraria Indonesia: Sejarah...,Op. Cit., hlm. 325-327.
28 Jimly Asshiddiqie, Konstitusi & Konstitusionalisme Indonesia, Jakarta:
Sinar Grafika, 2010, hlm. 114; Jimly Asshiddiqie, HTN dan Pilar-Pilar Demokrasi, Jakarta: Konstitusi Press, 2005, hlm. 242.
rakyat dan bersama rakyat”.
Pengertian mengenai kekuasaan tertinggi itu sendiri, tidak perlu dipahami bersifat monistik dan mutlak dalam arti tidak terbatas. Kekuasaan tertinggi di tangan rakyat itu dengan sendirinya dibatasi oleh kesepakatan yang mereka tentukan sendiri secara bersama-sama yang dituangkan dalam rumusan konstitusi negara yang mereka susun dan sahkan bersama. Inilah yang disebut dengan ‘kontrak sosial’ antara warga masyarakat yang tercermin dalam konstitusi. Konstitusi itulah yang membatasi dan mengatur bagaimana kedaulatan rakyat itu disalurkan, dijalankan dan diselenggarakan dalam kegiatan kenegaraan dan kegiatan berpemerintahan sehari-hari.
Pada hakikatnya, ide kedaulatan rakyat itu tetap harus dijamin bahwa rakyatlah yang sesungguhnya pemilik negara dengan segala kewenangannya untuk menjalankan semua fungsi kekuasaan negara, baik di bidang legislatif, eksekutif, maupun judikatif. Rakyatlah yang berwenang merencanakan, mengatur, melaksanakan, dan melakukan pengawasan serta penilaian terhadap pelaksanaan fungsi-fungsi kekuasaan itu. Bahkan lebih jauh lagi, untuk kemanfaatan bagi rakyatlah sesungguhnya segala kegiatan ditujukan dan diperuntukkannya segala manfaat yang didapat dari adanya dan berfungsinya kegiatan bernegara itu. Inilah gagasan kedaulatan rakyat atau demokrasi yang bersifat ‘total’ dari rakyat, untuk rakyat, oleh rakyat dan bersama rakyat.29
Pemegang kekuasaan tertinggi dalam kehidupan bernegara, sesuai dengan doktrin ”dari rakyat, oleh rakyat, untuk rakyat, dan bersama rakyat” mencakup pula pengertian pemilikan publik oleh rakyat secara kolektif. Mengingat pula bahwa kekuasaan itu dibatasi oleh konstitusi, maka bumi, air dan kekayaan alam yang terkandung di dalam wilayah hukum negara, pada hakikatnya adalah milik publik
seluruh rakyat secara kolektif yang dimandatkan kepada negara untuk menguasainya guna dipergunakan bagi sebesar-besarnya kemakmuran bersama, sebagaimana dirumuskan oleh Mahkamah Konstitusi:
“...pengertian dikuasai negara haruslah diartikan mencakup makna penguasaan oleh Negara dalam arti luas yang bersumber dan diturunkan dari konsepsi kedaulatan rakyat Indonesia atas segala sumber kekayaan “bumi, air dan kekayaan alam yang terkandung didalamnya”, termasuk pula didalamnya pengertian kepemilikan publik oleh kolektivitas rakyat atas sumber-sumber kekayaan yang dimaksud. Rakyat secara kolektif itu dikonstruksikan oleh UUD 1945 memberikan mandat kepada negara untuk melakukan fungsinya dalam mengadakan kebijakan (beleid), tindakan pengurusan (bestuursdaad), pengaturan (regelendaad), pengelolaan (beheersdaad), dan pengawasan (toezichtthoundendaad)”.
Sehubungan dengan konsep kekuasaan tertinggi atau konsep kedaulatan oleh Jimly Asshiddiqie30 disebutkan bahwa dalam filsafat
hukum dan kenegaraan dikenal adanya lima ajaran atau teori, yaitu kedaulatan Tuhan (Sovereignty of God), kedaulatan hukum (Sovereignty of Law), kedaulatan rakyat (People’s Sovereignty), ajaran kedulatan negara (State’s Sovereignty), dan kedaulatan raja (Sovereignty of the King) yang biasa diperdebatkan dalam sejarah.
Kedaulatan negara diartikan bahwa negara mempunyai kekuasaan tertinggi berhadapan dengan negara lain (atau dalam kaitan hubungan internasional). Artinya sebuah negara yang berdaulat tidak bisa dicampuri urusan rumah tangganya oleh negara lain.
Jika diperhatikan antara kedaulatan rakyat dan kedaulatan negara terdapat hubungan yang sangat erat. Kedaulatan negara bisa dikatakan lanjutan dari kedaulatan rakyat, mengingat rakyat
tidak bisa bertindak sendiri, maka dimandatkan kepada negara sebagai organisasi tertinggi untuk melaksanakan kedaulatannya. Demikian, lahirlah kedaulatan negara atas bumi, air dan ruang angkasa termasuk kekayaan alam yang terkandung di dalam wilayah negara Republik Indonesia. Supaya tidak terjadi penafsiran yang berbeda-beda mengenai hak menguasi negara, sudah selayaknya jika Mahkamah Konstitusi memberikan batasan mengenai HMN, seperti dikemukakan di atas.
Hubungan hukum antara tanah dengan manusia akan melahirkan hak milik, baik hak milik individual maupun hak milik kolektif. Menurut Notonagoro terdapat dua kelompok teori yang mendasari hubungan antara manusia dan tanah. Pertama, teori-teori yang bertolak dari manusia sebagai individu seperti
teori hukum kodrat, teori-teori metafisis, dan teori-teori biologis.
Kedua, teori-teori yang bertolak dari manusia sebagai makluk sosial, seperti teori hukum historis, positif, dan sosiologis.31 Faktor manusia akan melahirkan hak-hak individual, hak-hak kolektif, ataupun kedua-duanya kolektif individual. Sementara itu faktor tanah akan melahirkan macam-macam hak atas tanah, seperti HM, HGU, HGB, HP, HSB, ataupun hak-hak yang berkaitan dengan tanah, misalnya hak sewa tanah pertanian, hak gadai, hak bagi hasil, ataupun hak numpang.
Berdasarkan teori hukum kodrat yang memandang manusia sebagai individu dalam abstraktonya dengan mengingat adanya individu-individu lain, seperti diuraikan di atas melahirkan konsep hak milik perseorangan dan melahirkan konsep hak selain hak milik. Konsep ini lahir dengan mendasarkan diri bahwa manusia secara
31 Notonagoro, Politik Hukum dan Pembangunan Agraria..., Op. Cit., hlm. 17; B. Arief Sidharta, Meuwissen Tentang Pengembanan Hukum, Ilmu Hukum, Teori Hukum, dan Filsafat Hukum, Bandung: Rafika Aditama,
kodrat memiliki hak hidup, dengan menitikberatkan kebebasan manusia untuk melaksanakan dan memelihara hidupnya. Demikian di dalam UUPA, atas dasar kewenangan yang dimiliki oleh negara sebagai pemegang HMN atas bumi, air dan ruang angkasa termasuk kekayaan alam yang terkandung di dalamnya, negara menentukan adanya macam-macam hak atas permukaan bumi32 yang dapat diberikan kepada dan dipunyai oleh individu, baik sendiri maupun bersama-sama dengan orang lain serta badan-badan hukum, baik kepada WNI maupun orang asing. Macam-macam hak atas tanah ditentukan di dalam Pasal 16 UUPA, berupa:
a. Hak milik, b. Hak guna-usaha, c. Hak guna bangunan, d. Hak pakai,
e. Hak sewa,
f. Hak membuka hutan, g. Hak memungut hasil hutan,
h. Hak-hak lain yang tidak termasuk dalalm hak-hak tersebut di atas yang akan ditetapkan dengan undang-undang serta hak-hak sementara sebagai yang disebutkan dalam Pasal 53.
Pasal 53 ayat (1) UUPA, mengatur bahwa hak-hak yang sifatnya sementara sebagai yang dimaksud dalam Pasal 16 ayat (1) huruf h, ialah hak gadai, hak usaha bagi hasil, hak menumpang dan hak sewa tanah pertanian diatur untuk membatasi sifat-sifatnya yang bertentangan dengan undang-undang ini dan hak-hak tersebut diusahakan hapusnya di dalam waktu yang singkat.
Kedua pasal UUPA di atas yang memuat rumusan hak-hak atas tanah, tampaknya tidak bersifat limitatif, artinya selain yang telah
dirumuskan itu di masa mendatang masih terbuka lahirnya hak-hak atas tanah baru yang diatur secara khusus dengan undang-undang.
Semua macam hak atas tanah dimaksud di atas, dapat diberikan kepada individu, baik sendiri maupun secara bersama-sama orang lain, kecauli ditentukan tersendiri oleh peraturan perundang-undangan. Semua macam hak atas tanah yang diatur dalam Pasal 16 ayat (1) UUPA dapat diberikan kepada individu WNI. Sementara untuk individu orang asing dapat diberikan HP dan HSB.