BAB II PROSES PELAKSANAAN PEMERINTAHAN DAERAH
A. Demokrasi di Indonesia
Istilah demokrasi berasal dari dua kata dalam bahasa Yunani, yaitu demos
yang berarti rakyat dan cretein yang berarti memerintah, dan ada sarjana yang menyebut kata cretien dengan kratos yang berarti kekuasaan.70 Dengan demikian,
demokrasi secara harfiah berarti pemerintahan dari rakyat, oleh rakyat, dan untuk rakyat.71
Ada berbagai macam kata yang dipadankan dengan kata demokrasi yang kita kenal saat ini, seperti demokrasi konstitusionil, demokrasi parlementer, demokrasi terpimpin, demokrasi Pancasila, demokrasi rakyat, demokrasi Sovyet, demokrasi nasional dan sebagainya.72 Apabila kita kembali ke akar kata dari demokrasi itu
sendiri, maka dapat ditemukan bahwa kata demokrasi sesungguhnya berarti rakyat berkuasa atau goverment or rule by the people.
Menurut G.J. Wolhoff sebagaimana yang dikutip oleh Zen Zaniber MZ, demokrasi dibedakan dalam 2 (dua) arti, yaitu73:
70
Heru Nugroho; Negara, Pasar, dan Keadilan Sosial, (Yogyakarta: Pustaka Pelajar, 2001), hlm. 87.
71
Bondan Gunawan; Apa Itu Demokrasi, (Jakarta: Pustaka Sinar Harapan, 2000), hlm. 1.
72
Satya Gunawan, Hukum dan Demokrasi, (Jakarta: Ind-Hill-Co, 1991), hlm. 3.
73
G.J. Wolhoff dalam Zen Zanibar MZ, Otonomi Desa dengan Acuan Khusus pada Desa di Propinsi Sumatera Selatan, Ringkasan Disertasi, Program Pascasarjana Fakultas Hukum Universitas Indonesia, 2003, hlm. 10.
1. Suatu sikap rohani tertentu yang berdasarkan pemandangan bahwa keyakinan dan pendapat setiap manusia hekakatnya berharga sama, segala keputusan harus diambil setelah bermusyawarah, bertukar pikiran dan berkompromi serta sekurang-kurangnya harus didasarkan atas suara mayoritas;
2. Suatu sistem pemerintahan yang memberi kemungkinan kepada seluruh rakyat turut serta dalam pemerintahan langsung atau tidak langsung dan menjamin bahwa keputusan-keputusan pemerintah acapkali berdasarkan sekurang-kurangnya suara mayoritas yang diperintah.
Segi yuridis konsepsi demokrasi seperti ini adalah bagaimana keputusan dibuat dan rakyat terlibat dalam proses perumusannya. Konsepsi demokrasi demikian mencerminkan bahwa pemerintahan diselenggarakan berdasarkan produk hukum yang mendapat persetujuan dari yang diperintah. Hal ini yang menurut John Dewey disebut sebagai demokrasi partisipasi, dimana dikatakan bahwa demokrasi partisipasi adalah pengutamaan kehendak warga masyarakat dan penolakan terhadap pemusatan dan sifat totalitas kekuasaan,74 walaupun pendapat ini sedikit tidaknya berbeda
dengan apa yang dikatakan oleh Rouseau sebagaimana dikutip oleh Franz Magnis- Suseno75 yang mengatakan bahwa kedaulatan rakyat tidak menuntut agar tidak ada
kekuasaan di atas para warga negara, melainkan bahwa kekuasaan harus dikontrol oleh mereka. Selanjutnya dikatakan bahwa kedaulatan rakyat dikontrol oleh mereka. Kedaulatan rakyat tidak berarti bahwa segala keputusan harus diambil langsung oleh rakyat.76
74
Arbi Sanit, Ormas dan Politik, (Jakarta: Lembaga Studi Informasi Pembangunan (LSIP), 1995), hlm. 138-139.
75
Franz Magnis-Suseno, Etika Politik, Prinisp-Prinsip Moral Dasar Kenegaraan Modern,
(Jakarta: PT. Gramedia Pustaka Utama, 2003), hlm. 290.
76
Kenyataan seperti ini dapat ditelusuri dalam sejarah demokrasi modern yang berawal dari Revolusi Perancis, di mana demokrasi ini sesungguhnya berkembang menjadi demokrasi representatif. Dalam demokrasi representatif ini, rakyat tidak langsung membuat Undang-undang melainkan melalui wakil-wakil yang mereka pilih. Keputusan-keputusan yang paling penting dalam kenyataannya diambil oleh beberapa orang atau segelintir orang saja. Maka dalam demokrasi representatif ini, menurut Franz Magnis-Suseno ada unsur elitarisme.77
Ada 3 (tiga) buah pilar utama yang dipakai untuk membangun gagasan demokrasi, sebagaimana yang dikatakan oleh Arbit Sanit, antara lain kemerdekaan (freedom), persamaan (equality) dan keadilan (justice).78 Bagi negara yang menganut
sistem politik demokrasi, ketiga nilai demokrasi tersebut direalisasikan dalam kehidup sehari-hari. Jaminan atas terlaksananya nilai-nilai demokrasi tersebut akan sangat ditentukan oleh adanya kesempatan dari setiap warga negara untuk menyampaikan aspirasi dan tuntutannya kepada negara. Lebih lanjut Arbi Sanit menguraikan bahwa konsep perwakilan politik terdiri dari dua aspek, yaitu demokrasi perwakilan dan pemerintahan perwakilan.79
Dari kedua pendapat di atas, diketahui bahwa dalam konsepsi negara demokrasi, sumber kekuasaan negara adalah rakyat, karenanya dalam konsep negara demokrasi kekuasaan itu berada di tangan rakyat. Dalam menjalankan kekuasaan ini, rakyat telah mempercayakan kepada pemerintah, maka hal ini akan dilakukan
77
Ibid.
78
Arbi Sanit, Perwakilan Politik Indonesia, (Jakarta: Penerbit CV. Rajawali, 1985), hlm. 25.
79
berdasarkan kesepakatan antar rakyat dan pemerintah. Hal ini berarti bahwa setiap perilaku dan tindakan pemerintah hendaknya memberikan nilai yang bermanfaat bagi rakyat. Untuk melaksanakan maksud tersebut, maka proses pelaksanaan kekuasaan oleh pemerintah perlu diawasi oleh lembaga atau sekelompok orang yang diserahi kekuasaan, yang pada dasarnya merupakan bagian keseluruhan pihak yang diserahi kekuasaan oleh rakyat.
Dewasa ini dalam sistim pemerintahan Indonesia sebagai salah satu negara yang menganut sistem pemerintahan demokrasi, yang diserahi kekuasaan oleh rakyat dibagi atas 2 (dua), yaitu80:
1. Pemerintah (Eksekutif), yang diserahi kekuasaan untuk mengatur melaksanakan pengaturan berbagai kebutuhan masyarakat.
2. Lembaga Perwakilan Rakyat (Legislatif), yaitu lembaga yang berwenang dalam hal merumuskan dan membuat aturan untuk dilaksanakan oleh pemerintah serta melakukan pengawasan atas tindakan-tindakan pemerintah.
Perwakilan politik rakyat terdapat baik di tingkat pemerintah pusat maupun pada pemerintah daerah. Baik lembaga perwakilan politik rakyat di tingkat pusat maupun di tingkat daerah, secara umum masing-masing memiliki fungsi dan peranan yang sama, yaitu bagaimana mampu mengemban kepercayaan dari rakyat yang telah menyerahkan kekuasannya kepada wakilnya di lembaga perwakilan rakyat melalui fungsinya yang dilengkapi dengan hak-hak sebagai anggota dari lembaga perwakilan. Tentang fungsi lembaga perwakilan rakyat ini, secara umum Steven A. Peterson dan
80
Aos Kuswandi, Pelaksanaan Fungsi Legislatif dan Dinamika Politik DPRD, (Bekasi: Laboratorium Ilmu Pemerintahan Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Islam ’45’ (UNISMA), 2004), hlm. 3.
Thomas H. Rasumussn mengatakan bahwa terdapat dua fungsi utama badan legislatif, yaitu pembuatan Undang-undang dan Perwakilan Politik.
Namun dalam pengertian yang lebih sempit, fungsi badan legislatif dapat dijalankan sebagai fungsi penyusunan anggaran, impeachment, kerja sosial dan pengawasan.81 Pengawasan terhadap eksekutif ini adalah merupakan suatu hal yang
sangat mendasar dalam setiap demokrasi,82 dengan tidak mengesampingkan fungsi-
fungsi lainnya. Sedangkan Solly Lubis mengatakan bahwa pada umumnya Dewan Perwakilan Rakyat mempunyai 2 (dua) macam tugas pokok, yaitu pertama tugas perundang-undangan (wetgeving law making), kedua tugas pengawas (kontrol terhadap eksekutif).83 Dan dengan menyimpulkan beberapa pendapat di atas, Arbi
Sanit mengatakan bahwa fungsi-fungsi lembaga perwakilan rakyat adalah fungsi perwakilan, perundang-undangan dan pengawasan.84
David E. Apter menguraikan bahwa dalam setiap negara demokratis pengawas terpenting terhadap kekuasaan, yang nyata maupun potensial, adalah badan legislatif yang terdiri dari wakil-wakil rakyat.85 Dengan melihat beberapa perbedaan
tentang fungsi dari lembaga perwakilan rakyat menurut pendapat beberapa ahli sebagaimana tersebut di atas, krianya dapat dimengerti apabila terdapat perbedaan di antara para ahli yang bersangkutan dalam memahami tentang fungsi dari lembaga perwakilan rakyat yang menjadi kajian dan obyek penelitiannya. Umumnya, fungsi
81
Ibid.
82
David E. Apter, Pengantar Analisa Politik, diterjemahkan dari judul asli Introduction to Political Analysis oleh Setiawan Abadi, (Jakarta: LP3ES, 1985), hlm. 177.
83
M. Solly Lubis, Hukum Tata Negara, (Bandung: Mandar Maju, 1992), hlm. 65.
84
Arbi Sanit, Perwakilan Politik di Indonesia....,Op.Cit., hlm. 252.
85
yang harus ada dari lembaga perwakilan rakyat meliputi fungsi legislatif (perundang- undangan) dan fungsi pengawasan (kontrol).
Dalam hubungannya dengan pelaksanaan desentralisasi dan otonomi daerah, Moh. Mahfud MD dengan mengutip Moh. Yamin, mengatakan bahwa86:
Susunan tata negara yang demokratis membutuhkan pemecahan kekuasaan pemerintahan pada bagian pusat sendiri dan pula membutuhkan pembagian kekuasaan itu antara pusat dengan daerah. Asas demokrasi dan desentralisasi tenaga pemerintahan ini berlawan dengan asas hendak mengumpulkan segala- galanya pada pusat pemerintahan.
Lebih lanjut Moh. Mahfud MD menyimpulkan dari apa yang dikatakan oleh Mohammad Yamin bahwa otonomi daerah dan desentralisasi merupakan bagian dari negara yang menganut paham demokrasi.87 Otonomi haruslah menjadi salah satu
sendi susunan pemerintahan yang demokrasi. Artinya di negara demokrasi dituntut adanya pemerintah daerah yang memperoleh hak otonomi. Adanya pemerintah daerah yang demikian juga menyempurnakan suatu ciri negara demokrasi, yakni kebebasan.
B. Pengertian Desentralisasi dan Otonomi Daerah
